Организация деятельности ЦУКС территориальных органов МЧС России (на примере Свердловской области)

Введение

Актуальность темы дипломной работы. Обеспечение необходимого уровня безопасности населения и минимизация потерь вследствие чрезвычайных ситуаций было и остается важным фактором устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, и вопросы безопасности при чрезвычайных ситуациях (далее - ЧС) остаются приоритетными направлениями государственной политики Российской Федерации. Оперативный мониторинг, сбор, интеграция и анализ информации, оперативное управление и экстренное реагирование по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организация межведомственного взаимодействия осуществляет Центр управления в кризисных ситуациях. 21 век – это век стремительного развития технологий и внедрения АСУ во все сферы жизни. Статистические данные говорят о том, что в деятельности центров управления в кризисных ситуациях (далее - ЦУКС) существуют проблемы, связанные с качеством и оперативностью принимаемых решений, негативно влияющие на исход ЧС, которые приводят к дополнительным материальным затратам и плохо прогнозируемым последствиям.
Одна из проблем связана с тем, что должностные лица ЦУКС различных уровней управления МЧС России регулярно решают вопросы оперативного реагирования на происшествия и чрезвычайные ситуации в условиях нехватки личного состава подразделений или наличия начинающих специалистов. Качество и объем получаемой информации о ЧС остаются недостаточными для принятия рационального и обоснованного решения. Это связано с получением противоречивой информации, при которой полезность информации соответствует отрицательному значению или когда ценность полученной информации равна нулю, что мешает лицу, принимающему решение, оценить сложившуюся ситуацию, и усложняет возможность эффективно управлять процессом ликвидации чрезвычайной ситуации.
Существует также большое число вариантов действий при принятии решений в условиях риска, из которых нужно выбрать рациональное. Для решения проблем, связанных в основном с «человеческим фактором» необходимо повышать качество информационно-аналитической поддержки путем внедрения АСУ. Таким образом, следует с полной уверенностью говорить о том, что тема работы является актуальной и важной, особенно в настоящее время.
Степень научной разработанности дипломной работы. Вопросы, затронутые в настоящей дипломной работе, нашли свое отражение также в трудах таких уважаемых ученых, как: С.К. Шойгу, Б.Н. Топорнин, Н.А. Махутов, Ю.Л. Воробьев, Б.И. Черничко, В.А. Владимиров, М.М. Бринчук, А.И. Иойрыш, Б.Н. Порфирьев, Н.Г. Жаворонкова, О.Л. Дубовик, Г.Л. Кофф, А.К. Голиченков, О.С. Колбасов, М.И. Фалеев, К.В. Фролов, Е.В. Кловач, В.И. Сидоров, В.А. Акимов.
Целью дипломной работы является комплексный анализ организации деятельности ЦУКС территориальных органов МЧС России (на примере Свердловской области), а также внесение предложений по предупреждению чрезвычайных ситуаций на территории РФ.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- характеристика государственного надзора МЧС РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,
- рассмотрение правовых основ государственного надзора МЧС РФ,
- изучение понятия чрезвычайного положения, основных видов чрезвычайных ситуаций,
- характеристика Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций,
- изучение работы и структуры ЦУКС в кризисных ситуациях (на примере Свердловской области),
- анализ деятельности ЦУКС Свердловской области, взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти,
- изучение динамики различных видов ЧС на территории,
- рассмотрение управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение,
- внесение предложений по предупреждению чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации
Объектом дипломной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности ЦУКС территориальных органов МЧС России.
Предмет дипломной работы представлен статистическими данными, теоретическими и практическими аспектами работы ЦУКС территориальных органов МЧС России.
Методологической основой дипломной работы являются общенаучные и частнонаучные методы. К общенаучным методам относятся: диалектический, методы анализа и синтеза, системный – при рассмотрении системы обстоятельств, исключающих уголовную ответственность; статистический и др. К частнонаучным относятся такие методы, как сравнительно-правовой, формально-юридический, метод правового моделирования и др.
Практическая значимость дипломной работы состоит в том, что сформулированные в результате проведенного исследования выводы, а также рекомендации и предложения, могут использоваться: в правоприменительной практике; в правотворческой практике (могут быть учтены внесенные и обоснованные предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ); в учебном процессе юридических факультетов ВУЗов в рамках преподавания курса «Безопасность жизнедеятельности»; для подготовки учебных и практических пособий, методических рекомендаций по указанному курсу.
Дипломная работа имеет следующую структуру: введение, три главы, включающие в себя шесть параграфов, заключение, список использованных источников.
1.Государственный надзор МЧС РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

1.1 Правовые основы государственного надзора МЧС РФ

Правовые основы государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - надзор в области защиты от ЧС) установлены статьей 27 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" , согласно которому данный вид надзора осуществляется в целях обеспечения соблюдения обязательных требований в рассматриваемой сфере, в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Надзор в области защиты от ЧС осуществляет Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) в установленном порядке .
Безусловную значимость работы по предупреждению чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС) сложно переоценить. Согласно официальным данным МЧС России на территории Российской Федерации в 2017 году произошло 257 ЧС, в результате которых, к сожалению, погибло 556 человек, пострадало 36 402 человека .
Рассматривая статистику произошедших в 2017 году ЧС, можно выделить среди них ряд ситуаций, считающихся наиболее потенциально опасными как по самому количественному показателю случившихся ЧС, так и по количеству пострадавших в их результате (табл. 1). Ежегодно на них приходится более 80% от общего количества ЧС .
Таблица 1

Данный статистический анализ был проведен с целью сопоставления его результатов с ключевыми показателями результативности контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти, утвержденных в 2018 году .
Для государственного надзора в области защиты от ЧС определены следующие показатели результативности:
- количество людей, погибших при ЧС (на 100000 населения);
- количество людей, пострадавших при ЧС (на 100000 населения);
- материальный ущерб, причиненный в результате ЧС (на валовой внутренний продукт Российской Федерации).
Таким образом, результатом надзорной деятельности в области защиты от ЧС должно быть снижение количества ЧС и уменьшение количества пострадавших при этом людей.
Вместе с тем сравнительно-правовой анализ статистических показателей (по видам ЧС) и обязательных требований в области защиты населения и территории от ЧС свидетельствует о фактически полном отсутствии причинно-следственной связи между надзором за соблюдением данных требований и наступлением опасных последствий, то есть возникновением ЧС.
Требования в области защиты населения и территорий от ЧС в основном затрагивают правоотношения, связанные с функционированием единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 , и регламентируют наличие организационных, планирующих, финансовых документов в области защиты от ЧС, паспортов безопасности объектов, создание, подготовку и поддержание в готовности органов управления, сил и средств РСЧС, создание систем оповещения, резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС, обеспечение наличия средств индивидуальной защиты. В общей системе обязательных требований содержатся требования, несоблюдение которых напрямую связано с риском возникновения ЧС, это требования в области проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, однако и они сводятся к разработке планирующих документов, созданию сил реагирования и алгоритмов ликвидации возможных аварийных ситуаций.
Требования в области защиты населения и территорий от ЧС не обладают целевой направленностью на выполнение мероприятий, связанных с предупреждением ЧС, устранением факторов, способствующих их наступлению или содержащих угрозу наступления ЧС. Фактически обязательные требования регламентируют процесс подготовки к реагированию на ЧС и непосредственному реагированию в рамках функционирования РСЧС. Этот вывод полностью подтверждается результатами анализа положений Приказа МЧС России "Об утверждении критериев информации о чрезвычайных ситуациях" , в котором перечислены виды ЧС и критерии отнесения события к ЧС.
Возникает вопрос: каким образом надзорные мероприятия в области защиты от ЧС могут повлиять на сокращение количества крупных дорожных транспортных происшествий, взрывов и обрушений зданий, природных ЧС? Безусловно, реагирование на данные ЧС очень важно, но суть надзора сводится все же к их предупреждению.
В завершение сделаем вывод: с учетом применения риск-ориентированного подхода при осуществлении надзора в области защиты от ЧС обязательные требования в данной области применяются к деятельности организаций, эксплуатирующих потенциально опасные и критически важные объекты, органов публичной власти, а также организаций, обеспечивающих функционирование функциональных подсистем РСЧС. Ни об объектах транспорта, ни о зданиях и сооружениях, а также газовом оборудовании в них (от нарушения эксплуатации которого довольно часто случаются разрушения), ни об объектах террористических посягательств (места с массовым пребыванием людей) речи не идет.



1.2 Понятие чрезвычайного положения, основные виды чрезвычайных ситуаций

Чрезвычайное положение, имея двухсотлетнюю историю, продолжает оставаться и сегодня достаточно противоречивым явлением как с политической, так и с юридической стороны.
Под понятием "чрезвычайное положение" понимается определенная форма реагирования государства на конкретные экстремальные обстоятельства . Особенность его в том, что государством предпринимаются чрезвычайные меры, основанные на ограничении конституционных прав и свобод человека и гражданина, перераспределении власти, как правило, в сторону увеличения влияния исполнительных органов, ограничении федерализма, привлечении вооруженных сил и т.п. С широкой позиции чрезвычайное положение - это временное изменение конституционного строя государства, объективно необходимое для минимизации или устранения внутренних угроз его безопасности. Это едва ли не единственный инструмент, который на основании закона позволяет отступить от норм и ценностей демократического режима.
Необходимость такого отступления обусловлена изменением стратегии государственного управления в условиях чрезвычайных ситуаций. Под чрезвычайной ситуацией в дальнейшем мы будем понимать не то определение, которое дано в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ., а более широкое понятие, а именно обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате опасного явления криминального, природного или техногенного характера, характеризующуюся наличием реальной угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства, многочисленными жертвами, значительными материальными потерями, нарушением условий жизнедеятельности людей, ущербом окружающей природной среде. Как видим, это определение включает в себя еще и чрезвычайные ситуации криминального характера, о которых в упомянутом Законе речь не идет . При этом перед государственными органами встают задачи, не свойственные повседневному режиму работы. Более того, внезапность и стремительность развития чрезвычайной ситуации, скорость ухудшения обстановки требуют принятия срочных и специальных контрмер, что невозможно при обычном порядке деятельности.
Чрезвычайной ситуации сопутствует ряд факторов, которые влияют как на систему государственного управления, так и на общество в целом, переводя их в качественно иное состояние. Н.И. Архипова и В.В. Кульба среди таких факторов выделяют следующие :
1. Опасность. Ее степень может быть различной в зависимости от масштаба и типа чрезвычайной ситуации. В рамках организации государственного управления важно отметить не только реальное, но и эмоциональное влияние фактора опасности на человека, которое определяется личным представлением человека об угрозе ему.
Обостренное восприятие опасности может приводить к панике, дезорганизации общественной жизни, хаотической активности, которая не адекватна ни степени, ни характеру возникшей угрозы.
2. Дефицит достоверной информации. Этот фактор непосредственно связан с предыдущим - на эмоциональное состояние человека в условиях чрезвычайной ситуации.
При этом слишком оптимистичные прогнозы властей о масштабе, развитии чрезвычайной ситуации, ходе работ по ее ликвидации приводят к обратному эффекту: в этой обстановке люди больше верят слухам, чем хорошим новостям. В условиях Интернета этот фактор становится все более реальным, вспомним хотя бы слухи о количестве погибших во время пожара в торгово-развлекательном центре "Зимняя вишня" 25 - 26 марта 2018 г. в г. Кемерово.
П.В. Симонов разработал информационную теорию эмоций, согласно которой положительная эмоция возникает, когда наличная информация превышает информацию, необходимую для удовлетворения потребности в ней. При дефиците наличной информации появляется отрицательная эмоция, достигающая максимума в случае полного отсутствия информации .
3. Дефицит времени. Большинство работ в условиях чрезвычайных ситуаций необходимо выполнять в минимальные сроки.
В связи с экономией времени все действия компетентных органов, привлеченных сил должны быть направлены на ликвидацию чрезвычайной ситуации. Здесь нет места межличностным конфликтам, личным интересам, конкуренции, неповиновению. Оказавшиеся в зоне бедствия люди должны образовывать единый слаженный механизм. Помехи его работе, особенно источником которых являются социальные противоречия, должны оперативно устраняться.
4. Особенности выполняемой работы и ее организации. В этих условиях особое значение имеет максимальная формализация действий органов власти, когда возможные варианты их действий предусмотрены и точно определены в оперативных документах.
Ситуация еще более осложняется тем, что действия органов управления в зоне чрезвычайной ситуации находятся под пристальным вниманием общественности. Неэффективные решения, безрезультатные действия предаются широкой огласке, подвергая угрозе доверие к власти со стороны населения. В таких случаях возрастает вероятность массовых беспорядков, мятежей, восстаний, народных волнений, т.е. увеличения масштаба чрезвычайной ситуации, ее эскалации на социально-политическую сферу.
5. Относительная изоляция. Люди, оказавшиеся в зоне чрезвычайной ситуации, в течение длительного времени могут находиться в определенной изоляции.
6. Ответственность. Этот фактор оказывает влияние на людей, задействованных в ликвидации чрезвычайной ситуации и ее последствий, - как сотрудников соответствующих государственных органов, так и добровольцев из числа гражданского населения. Выполняемая ими работа очень ответственна, она не допускает недобросовестности, так как цена некачественного выполнения заданий очень высока.
При возрастании масштаба чрезвычайной ситуации влияние перечисленных факторов достигает критического значения. Исследователи отмечают , что в ситуации с повышенной опасностью, т.е. в конфликтной ситуации, общественные отношения приобретают качественно иной оттенок. Начинают множиться деструктивные формы взаимоотношений, и глубина их проникновения напрямую зависит от времени существования чрезвычайной ситуации и тяжести ее последствий.
Для характеристики общественных отношений, складывающихся в условиях чрезвычайной ситуации, применимо понятие "критический случай", содержание которого раскрывает О.Н. Яницкий . Критический случай может проявляться в различных процессах.
Если проанализировать основные виды ЧС, можно сделать выводы, что существуют иные виды контроля, надзора и, соответственно, иные органы, созданные для предупреждения данных опасных событий. Не вдаваясь в классификацию причин возникновения нижеприведенных происшествий, основные виды ЧС и наименование надзорного органа, ответственного за их предупреждение, можно представить в следующем виде (табл. 2).