Муниципальная служба: состояние и перспективы совершенствования

ВВЕДЕНИЕ
В современных условиях предпринимаются серьезные попытки по совершенствованию муниципальной службы и, соответственно, усиливается внимание к правовому положению муниципального служащего. Каждодневное осуществление своих полномочий на территории муниципального образования требует высококвалифицированных специалистов, наиболее эффективно осуществляющих свою деятельность по решению всех вопросов, входящих в их компетенцию. В то же время в федеральном законодательстве недостаточно уделено внимания правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, создающей предпосылки для притока и закрепления наиболее компетентных и добросовестных сотрудников, способных защищать права и законные интересы граждан.
Актуальность темы данной работы обусловлена тем, что оптимизация эффективности муниципальных служащих, снижение расходов бюджета на содержание данного аппарата, внедрение международного опыта построения муниципальной службы постоянно обсуждаются в обществе и в государственных структурах. Роль муниципального служащего в государстве очень важна.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с муниципальной службой.
Предметом исследования являются нормы действующего законодательства и иные нормативные правовые акты, регламентирующие муниципальную службу Российской Федерации, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.
3

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РФ
1.1. Понятие и функции муниципальной службы


В Российской Федерации начиная с 1990-х годов законодательство о государственной и муниципальной службах развивалось автономно. Первым нормативным правовым актом федерального уровня, в котором законодателем было сформулировано определение понятия «муниципальная служба», стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года.
В соответствии с действующим Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон о муниципальной службе), муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Аналогичные определения содержатся в законах о муниципальной службе ряда субъектов ЮФО - Астраханской, Ростовской областей, Краснодарского края и Республики Адыгея.
Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о муниципальной службе муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Будучи профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий публичных органов власти, муниципальная служба во многом регулируется и нормами административного законодательства, что позволяет отдельным авторам
4

включать институт муниципальной службы в систему административного права.
Статьей 2 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Понятие «муниципальная служба» не является новым для российского законодательства. Впервые определение понятия «муниципальная служба» появляется в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», впоследствии определение понятию «муниципальная служба» было дано и Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Оба Закона в настоящее время утратили силу.
С содержательной точки зрения профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с выполнением исполнительнораспорядительных, административных, информационно-аналитических и других функций.
Основными отличительными особенностями муниципальной службы являются:
1) муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют:
- представительный орган муниципального образования;
5

- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольный орган муниципального образования;
- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

1.2. Правовое регулирование муниципальной службы в РФ


В настоящее время муниципальной служба регулируется Федеральным законом от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Сфера правового регулирования муниципальной службы охватывает не только муниципально-правовые, но и как минимум административно-правовые и трудоправовые нормы. Соответственно, муниципальная служба должна рассматриваться не как институт исключительно муниципального права, но как межотраслевой институт.
При этом межотраслевые (комплексные) правовые институты в силу присущих им особенностей не имеют единого метода правового регулирования, поскольку состоят из норм и институтов с различными регулятивными свойствами и с различной отраслевой принадлежностью. Отсюда вытекает и различие принципов, на которых они основываются: принципы комплексных межотраслевых институтов являют собой в данном аспекте синтез принципов различных правовых отраслей. Таким образом, нам необходимо определить,
6

какие отраслевые принципы муниципального, административного и трудового права находят свое выражение в институте муниципальной службы.
Закрепленные в законах и других нормативных правовых актах материальные нормы, определяющие полномочия субъектов местного самоуправления, реализуются путем применения процессуальных норм, называющих или описывающих определенные процедуры. При их применении возникают процессуальные правовые отношения во всех сферах местного самоуправления. Без применения процессуальных норм невозможно формирование органов местного самоуправления, принятие и реализация муниципальных правовых актов, осуществление контроля за их исполнением, привлечение органов местного самоуправления и их должностных лиц к ответственности.
Процессуальные нормы реализуются посредством процессуальных действий, составляющих в совокупности муниципальный процесс.
Необходимость введения в научный оборот понятия «муниципальный процесс» обусловлена потребностью максимально полно и точно охарактеризовать деятельность органов местного самоуправления по процессуальному обеспечению решения ими вопросов местного значения и других нормативно обусловленных вопросов. Согласно этимологическому толкованию слова «процесс», этим словом обозначается ход, развитие определенных явлений, последовательная смена состояний в развитии чегонибудь. Каждое явление представляет собой публично-правовую данность, то есть реально существующую объективную действительность. Интерпретируя слово «процесс» в контексте муниципального права, муниципальный процесс следует характеризовать как совокупность обусловленных правовыми предписаниями последовательно сменяющихся процессуальных действий с целью достижения конкретных результатов в виде решенных вопросов местного значения и других нормативно обусловленных вопросов.
7

Целью муниципального процесса является обеспечение реализации субъектами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения и других вопросов в пределах их компетенции. Основными его субъектами являются население и органы местного самоуправления, что обусловлено положениями ст. ст. 3 и 130 Конституции Российской Федерации и нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Механизм правового регулирования муниципального процесса имеет ряд особенностей. Во-первых, он ограничен территорией муниципального образования. Во-вторых, правовыми регуляторами муниципального процесса являются не только нормы федерального и регионального законодательства, но и нормы муниципальных правовых актов. В-третьих, механизм правового регулирования муниципального процесса обеспечивает реализацию материальных полномочий субъектов муниципального права по решению вопросов местного значения и других законодательно определенных за ними вопросов.
Механизм правового регулирования муниципального процесса включает в себя такие элементы, как правовые нормы, рассчитанные на многократное применение, действия субъектов муниципального права, юридические факты, муниципальные правовые отношения.



1.3. Кадровая политика муниципальной службы


8


Разрешение проблемных аспектов равного доступа граждан к муниципальной службе играет значительную роль для становления отечественного муниципального права. Данные вопросы в особенности являются актуальными по причине назревшей необходимости в разработке четких нормативных дефиниций относительно регламентации права на равный доступ граждан к муниципальной служебной деятельности, установления его места и значения в составе сложного комплекса прав по участию в управленческой деятельности государства.
Несмотря на отсутствие в Основном Законе специально сформулированного принципа равенства применительно к реализации норм института доступа к муниципальной службе, обеспечение равного доступа к муниципальной службе в качестве основного принципа муниципальной службы закреплено в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Указанный выше законодательный акт определяет «равный доступ граждан, владеющих русским языком, к муниципальной служебной деятельности, а также равные условия для прохождения службы вне зависимости от признака пола, расы, национальной принадлежности, материального достатка, должностного статуса, места проживания, отношения к конфессии, наличия убеждений, принадлежности к общественным группам, а также от иных факторов, прямо не связанных с профессиональными свойствами служащего».
В связи с изложенным актуальность получает вопрос квалификации этого права в качестве конституционного, особенно принимая в расчет, что основным законом оно прямо не предусматривается, в отличие от права равного доступа к государственной служебной деятельности.
9

В юридической литературе отсутствует единое мнение о характере нормативной регламентации на конституционном уровне права на равный доступ к муниципальной службе. Одним из ученых, который указал на назревшую потребность в таком закреплении, является С.Ю. Фабричный.

2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ (МОЖЕТ БЫТЬ, НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
2.1. Проблемные аспекты муниципальной службы на примере СанктПетербурга и других регионов РФ



В рамках данной работы не представляется возможным проанализировать все проблемные аспекты связанные с мунициальной службой. Рассмотрим такой важный вопрос, как гендерный на муниципальной службе. Граждане сталкиваются с проблемами, для решения которых необходимы действия органов управления. Государство не способно уследить при помощи законодательной, исполнительной и судебной власти за тем, чтобы права и свободы граждан гарантировались в каждом муниципальном образовании. Перед населением встает немало проблем, решение которых необходимо в быстрое время. Они обозначены в ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопросы местного значения можно подразделить на те, которые в большей степени будут подходить для решения женщинам либо мужчинам.
10

Муниципальная служба нацелена на создание всех возможных условий для осуществления гарантированных прав и свобод, а также для предоставления гарантий, возможностей для граждан. Тем самым, обладая формой прямой демократии, которая означает способность самостоятельно управлять через избранные органы, граждане сами должны решать вопросы, которые связаны с организацией их жизни.
В каждой стране муниципальная служба представлена по-разному. Различия в построении этой системы зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административнотерриториального деления государства, национальных традиций и прочего.
Муниципальная служба в Российской Федерации обладает самостоятельным статусом и полномочиями, исключается по ст. 12 Конституции РФ из системы государственной службы. Во Франции, наоборот, к профессионально-трудовой деятельности госслужащих относится также и муниципальная служба. Тем самым и государственная, и муниципальная служба является лишь составной частью управления обществом.
Муниципальная служба в России - это профессиональная служебная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (договора). Кадровый состав играет огромную роль в осуществлении любой службы. Для успешного выполнения необходимо присутствие как представителей мужского, так и женского пола. При совместной деятельности возможно достижение успешных результатов и плодотворной деятельности.
Модель поведения как мужчин, так и женщин различна. Мужские нормы связаны как с активностью, упорством, лидерством, так и силой. В своей работе будут проявлять быстроту и эффективность выполнения задач. Женский труд основан на выносливости, ответственности, добросовестности,
11

исполнительности. Женщины приписывают свою власть таким личностным характеристикам, как повышенная интуиция, усидчивость, способность к монотонной работе, умение устанавливать личностные контакты, трудоспособность.
Российская Федерация признает равное достоинство культур, равные права и свободы в области культуры всех проживающих в ней народов и иных этнических общностей. Также способствует созданию равных условий для сохранения и развития этих культур, обеспечивает и укрепляет целостность российской культуры посредством законодательного регулирования федеральной государственной культурной политики и федеральных государственных программ сохранения и развития культуры. Данный принцип соотносится с конституционным принципом, гарантирующим равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 19 Конституция РФ).
Основы законодательства РФ о культуре дополняют принципом обязательности государственных органов власти предусматривать культурные аспекты в государственных программах развития, программах и планах комплексного социально-экономического развития.
Е.В. Анисимов отмечает: «Еще в XVIII веке сложилось общественное мнение, что женщина у власти - явление нежелательное». В защиту своих слов привел следующий ряд аргументов: во-первых, он не страдает мужским шовинизмом, во-вторых, он убежден, что женщины неспособны быть государственными деятелями. Но главная мысль содержится в строке: «При этом я ни в коем случае не утверждал, что управлять государством женщина не может».
12

Если раньше, до начала XX в., девушка у власти - это было редкостью, то в наше время на службе не существует ограничений. Нельзя достичь устойчивого развития общества без соблюдения равенства полов. Не существуют ограничения в том или ином виде деятельности. Женщины являются также неотделимыми от управления, их участие играет огромную роль.




2.2. Перспективы развития муниципальной службы



В Санкт-Петербурге во многих муниципальных образованиях сложилась практика, при которой, с одной стороны, избранные населением в муниципальный совет депутаты работают постоянно, выполняя задачи в пределах ведения местного самоуправления, а с другой стороны, руководящие должности в исполнительном органе муниципального образования (администрации) замещаются депутатами. В обоих случаях депутаты выполняют по существу две несовместимые функции: представителя населения, который должен обеспечить организацию местной исполнительной власти и контроль ее деятельности, и муниципального чиновника, работающего в этой системе.
Рассмотрим комплекс правовых мер, направленных на усиление роли населения в осуществлении местного самоуправления. Все рассмотренные в
13

предыдущем параграфе тенденции развития современной системы российского местного самоуправления свидетельствуют о ее трансформации в сторону развития механизмов самоуправления муниципальных чиновников, внутрисущностно предполагающего ослабление правовых механизмов непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. На практике это проявляется в том, что население последовательно отодвигается от осуществления муниципальной власти, ослабляются связи между муниципальными управленцами и населением. При этом в научной литературе рефреном звучат мысли о пассивности и инертности жителей муниципалитетов, о слабой мотивации к самоорганизации населения, привычке к патернализму и покровительству государства.
Однако в связи с тем, что при осуществлении местного самоуправления важен не только результат, но и сам процесс участия населения, в нашем понимании для преодоления вышеуказанных тенденций необходимо нормативно стимулировать механизмы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, а также развивать механизмы контроля населения за муниципальными чиновниками и иными лицами, входящими в систему управления муниципалитетом, что, кстати, актуально не только для России, но и для зарубежных стран.
Во-первых, в ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ необходимо внести нормы, предполагающие:
- возможность отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления количеством голосов избирателей, равным количеству голосов, полученных ими при избрании;
- механизмы ответственности депутатов за невыполнение предвыборных обещаний, неведение приемов избирателей, неосуществление отчетов перед избирателями;
14

- закрепление обязанности руководства местного представительного органа публиковать в средствах массовой информации поименные результаты голосования депутатов при наличии письменного обращения местных жителей;
- закрепление обязанности муниципальных образований вести на своем официальном сайте свод всех действующих местных нормативных правовых актов, систематизированный по вопросам местного значения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Таким образом, анализ действующих федеральных, региональных и муниципальных правовых актов показывает, что законодатель не отказался от узкого подхода к пониманию сущности муниципальной службы. Законодатель не относит к муниципальной службе деятельность по прямому (непосредственному) исполнению полномочий органов местного самоуправления. То есть должностные лица муниципальных органов, замещающие выборные должности (в отдельных случаях и иные должности, например, должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования или члена избирательной комиссии муниципального образования), не являются муниципальными служащими.