Государственный долг Российской Федерации, его оптимизация

Введение

В период 2013 – 2016 гг. Минфин России столкнулся с новыми вызовами при реализации долговой политики. Принципиально изменились как внутренние, так и внешние условия государственных заимствований. На отрицательных значениях оказались темпы роста российской экономики, что существенно уменьшило доходы федерального бюджета и потребовало задействования всех источников покрытия его дефицита. Иностранные государства ввели ограничения во взаимной торговле и инвестициях, фактически закрыв доступ к международному рынку капитала для многих национальных корпоративных заемщиков. Данные обстоятельства, а также усиление геополитической напряженности привели к существенному ослаблению национальной валюты, ускорению инфляции, снижению цен на российские активы, утрате Россией и российскими компаниями кредитных рейтингов «инвестиционного» уровня.

Глава 1 Теоретические основы формирования и управления
государственным долгом Российской Федерации

1.1. Экономическая сущность, значение и роль государственного долга
в экономике страны

Под государственным долгом понимают величину задолженности государства собственным или иностранным физическим и юридическим лицам. Государственный долг делится на два вида: внутренний, то есть задолженность государства своему населению или организациям, зарегистрированным на его территории; внешний, то есть задолженность государства иностранным организациям или физическим лицам .
Под управлением государственным долгом понимают систему финансовых мероприятий, проводимых государством в целях погашения задолженности по займам, а также по выплате доходов по этим займам, изменению условий и сроков выпуска займов, выпуска новых долговых обязательств. Управление государственным долгом представляет собой одно из приоритетных направлений государственной финансовой политики. Управление государственным долгом рассматривается как непрерывный процесс, состоящий из нескольких последовательных этапов. К числу этих этапов относятся:
 во-первых, этап размещения государственных ценных бумаг, направленный на привлечение финансовых ресурсов;
 во-вторых, этап погашения государственного долга;
 в-третьих, этап обслуживания государственного долга.
Источниками погашения государственного долга выступают средства государственного бюджета; золотовалютные резервы; денежные средства, полученные от продажи государственной собственности; а также денежные средства, полученные в результате новых заимствований.
Управление государственным долгом направлено на решение ряда задач, к числу которых относятся: удержание объемов внешнего и внутреннего государственного долга на определенном уровне.
Решение данной задачи обусловлено тем, что необходимо сохранять экономическую безопасность государства, обеспечивать возможность погашения уже имеющихся обязательств без нанесения ущерба социально-экономическому развитию страны и его финансирования; минимизация стоимости государственного долга за счет пролонгации займов и сокращения доходности государственных ценных бумаг; сохранение репутации надежного заемщика за счет своевременного выполнения государственных обязательств перед кредиторами; поддержание стабильности и предсказуемости государственного долга; достижение наиболее эффективного и рационального использования средств, полученных по государственным займам; координация действий государственных федеральных, региональных и муниципальных органов управления на долговом рынке государства; диверсификация долговых обязательств по различным параметрам, например, по срокам заимствования, формам выплат и так далее .
Чтобы своевременно платить по образовавшимся долгам государство финансирует рынок ценных бумаг, оказывает влияние на его развитие, выходит на международные рынки. Правительство принимает законы, которые позволяют привлекать на территорию страны большие объемы инвестиций. Органы власти используют меры, которые помогают оптимизировать федеральные затраты .
Корректное увеличение внутреннего государственного долга не несет опасности для отечественной экономики. Если рационально и эффективно управлять таким инструментом, то страна останется дееспособной и стабильной. Правительство должно осуществлять заимствования в объемах, которые нужны для решения социально-экономических задач. Прозрачная и последовательная политика в этом направлении позволит добиться доверия у юридических и физических лиц (приложение 1).

1.2. Правовое регулирование и структура государственного долга
Российской Федерации

Бюджетный кодекс регулирует отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, то есть для юридических и физических лиц.
На современном этапе развития финансово-правовое регулирование государственного долга в Российской Федерации осуществляется бюджетным законодательством, которое представлено прежде всего Бюджетным кодексом Российской Федерации, в частности, главой 14 БКРФ «Государственный и муниципальный долг», а также принятыми в соответствии с ним федеральными законами о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законами субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах.

1.3. Система управления государственным долгом Российской
Федерации

Существует множество методов управления государственным долгом. Основной задачей государства с точки зрения управления государственным долгом является выбор адекватных методов управления им, что требует оценки определенных факторов, влияющих на выбор этих методов.
К таким факторам относятся, например, доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов государственного бюджета, отношение валового внутреннего продукта к объему государственных займов.
К внешнему государственному долгу могут быть применены и другие показатели (оценочные коэффициенты): например, отношение суммы внешних заимствований к объему экспорта, а также доля расходов, направляемых на погашение внешнего государственного долга, в сумме экспортной выручки. Весь комплекс методов управления государственным долгом можно разделить на две группы: финансовые методы управления государственным долгом; административные методы управления государственным долгом .
В первом случае речь идет о выборе методов и форм, с помощью которых государство намерено погасить государственный долг. При применении этих методов оцениваются финансовые показатели. Данная группа методов направлена на обеспечение максимального уровня эффективности использования привлеченных кредитов, нахождение мер по снижению затрат на их погашение до минимума.
Вторая группа методов основана на оперативном выполнении поручений государственных органов. Данная группа методов не предполагает оценки эффективности и результативности действий, связанных с управлением государственным долгом.
Таким образом, прямыми методами управления государственным долгом являются следующие: во-первых, рефинансирование государственного долга - суть этого метода заключается в организации выдачи новых кредитов с целью привлечения средств для погашения существующей задолженности по кредитам; во-вторых, конверсия-суть этого метода заключается в изменении доходности существующих государственных кредитов.
Глава 2 Анализ и оценка структуры государственных
заимствований Российской Федерации

2.1 Анализ динамики и структуры государственного внутреннего и
внешнего долга Российской Федерации

Динамика государственного внутреннего долга России за 1993 – 2020 на основании данных официального сайта Министерства финансов РФ представлена в таблице 1 .
Внутренний государственный долг России – динамика по годам: 1993 – 2020 (данные Минфина РФ):

Анализируя таблицу 1, отметим, что за рассматриваемый период наблюдается значительное возрастание долговой нагрузки и снижение долговой устойчивости. В течении 2007–2020 годов отмечается устойчивый рост показателя государственного долга к ВВП. Устойчивый рост государственного долга является причиной роста расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета.
В истории развития внутреннего государственного долга можно выделить пять этапов долга, начиная с 1993 года:
Первый этап относится к 1993-1995 годам. Он характеризуется небольшим размером внутреннего долга состоящий из ценных бумаг, и его медленным ростом, поскольку в этот период использовались только две разновидности ценных бумаг - облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) и государственные краткосрочные облигации (ГКО). На втором этапе - начиная с 1996 года по 1997 год наблюдался резкий рост государственного внутреннего долга.
Третий этап развития внутреннего госдолга с конца 1997 года и до августовского дефолта 1998 года, после которого рынок государственных ценных бумаг был существенно свернут.
В 1998-2002 годах пришлось значительное сокращение темпов роста внутренних заимствований через ГКО и ОФЗ, стали погашать некоторые части нерыночного долга (векселя Минфина, долговых товарных обязательств) и постепенное восстановление рынка долговых обязательств.
После 2002 года динамика внутреннего долга стала развиваться по иному пути, это связано с тем, что изменились цели выпуска государственных ценных бумаг: т. е они стали использоваться для стерилизации лишней ликвидности и рефинансирования долга, а не для покрытия дефицита бюджета страны.
Государственный внутренний долг Российской Федерации на 2018 год по отношению к ВВП 9,4%, составил 8 689,63 млрд. рублей. На 2019 год госдолг к ВВП – 8,8% или 9 176,39 млрд. руб. и не превышает установленный статьей 1 Федерального закона № 362-ФЗ верхний предел государственного внутреннего долга в сумме 9 821 290,3 млн. рублей.
С 2010 года по 2019 год наблюдается непрерывный рост государственного внутреннего долга. Темп прироста долга 2018 относительно 2017 года составил 8,57%, 2019 года 5,60%. Таким образом, несмотря на непрерывный рост внутреннего долга, наблюдается снижение темпов его роста. Государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах Российской Федерации, на 1 января 2018 года составлял 7 247, 12 млрд. рублей, за отчетный год его объем увеличился на 502,35 млрд. рублей, или на 6,9 %, и на 1 января 2019 года составил 7 749, 47 млрд. рублей.
Для рассмотрения структуры государственного внутреннего долга РФ в разрезе ценных бумаг на 2019 год составим рисунок 1.

Наибольшую долю в объеме государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах Российской Федерации, на 1 января 2019 года составляли облигации федерального займа с переменным купоном – 63,61 % или4929,23 млрд. рублей, а наименьшую составляют облигации государственного республиканского внутреннего займа 1991 года – 0,0001 млрд. рублей.
По данным Министерства финансов ожидается рост объема государственного долга в 2020-2022 годах, по итогам 2020 года он составит 17,1 трлн. рублей, 2021 года – 19 трлн. рублей, по итогам в 2022 году – 21,1 трлн. рублей. Также сообщается, что объем государственного долга останется на безопасном уровне, т. е. менее 20% от ВВП.
Министерство финансов добавляет, что в общем объеме госдолга будет прослеживаться преобладание государственного внутреннего долга, преимущественно это будет связано с выпуском государственных ценных бумаг РФ в рублях, как было в прошлые периоды, так будет и в прогнозируемых годах. Доля внутреннего долга в 2020 году составит 75,3%, в 2021 году 76,4% и 78,2% в 2022 году. Профицит бюджета, по данным министерства, составит в 2020 году 0,8% ВВП, в 2021 году – 0,5% ВВП и в 2022 году – 0,2% ВВП.

2.2 Оценка состояния и эффективности управления государственным
долгом Российской Федерации

Показатели, приведенные в таблице 8, свидетельствуют о том, что к концу отчетного периода общепринятые показатели долговой устойчивости Российской Федерации находились в пределах безопасных зон, кроме показателя, который характеризует отношение государственного долга к доходам федерального бюджета, незначительно превышающего пороговый уровень.
Таблица 8
Показатели долговой устойчивости РФ, %


Отношение государственного долга РФ к ВВП выросло с 13,5 % в 2016 г. до 15,7% в 2020 г., при этом значение данного показателя не превышает нормативного значения (20%).
Доля расходов по обслуживанию госдолга в общем объеме расходов федерального бюджета выросло с 3,3 % в 2016 г. до 5,4% в 2020 г., при этом значение данного показателя не превышает нормативного значения (10%).
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам федерального бюджета выросло с 10,6 % в 2016 г. до 11,6% в 2020 г., при этом значение данного показателя не превышает нормативного значения (15%).
Отношение госдолга РФ к доходам федерального бюджета выросло с 80,2 % в 2016 г. до 104,2% в 2020 г., при этом значение данного показателя превысило нормативное значение (100%).
В 2016–2020 гг. долговая устойчивость Российской Федерации обладала низкой степенью риска.
На протяжении исследуемого периода отношение государственного внутреннего долга к ВВП увеличивается. Главная причина такого роста заключается в неблагоприятной экономической ситуации.
В России, для поддержания долговой устойчивости экономики, главная задача – это сокращение дефицита и постепенный выход на бездефицитный бюджет.
Для экономик большинства стран в настоящее время является характерным наличие государственных внутренних и внешних долгов, причиной этого становится недостаток ресурсов для удовлетворения потребностей страны и обеспечения выполнения государством своих функций.
В настоящее время, государственный долг – это основной источник покрытия дефицита бюджета Российской Федерации. Актуальной задачей для Российской Федерации является эффективное управление долговым портфелем. Управление государственным долгом – комплекс мер, осуществляемых государством в лице его уполномоченных органов, по определению условий размещения и погашения государственных займов.
Наиболее распространенный метод – рефинансирование государственного долга, то есть размещаются новые займы для того, чтобы погасить старые. Стоит отметить, что данный метод предпочтителен для стран с высокой финансовой репутацией. Однако если условия кредитования не будут существенно смягчены, данный метод может затянуть страну в более глубокую задолженность.
Во время финансового кризиса популярен метод реструктуризации, то есть изменение сроков выплаты долга, а также продление льготного периода, во время которого выплачиваются только проценты. Однако, долг увеличивается из-за процентов, которые наращиваются в новый период его погашения, но у государства есть возможность получить краткосрочное облегчение.


Глава 3 Совершенствование управления и оптимизация
государственного долга Российской Федерации

3.1 Оценка долговой устойчивости Российской Федерации

В течение года чистый долг России был отрицательным. В начале июля 2020 года задолженность вновь превысила активы правительства. Это случилось из-за пандемического кризиса, падения стоимости нефти и покупки Сбербанка на средства Фонда национального благосостояния (ФНБ).
Во втором квартале 2020 года депозиты правительства планомерно сокращались (на 3,8 трлн рублей за квартал), а госдолг постепенно увеличивался. Внутренний долг вырос за апрель-июнь на 834 млрд рублей, а внешний долг даже сокращался. В июле депозиты федерального правительства составляли 13,22 трлн рублей, а федеральный долг вырос до 14,77 трлн., пишет РБК . Таким образом, чистый долг составил 1,55 трлн, следует из ежемесячной статистики Минфина и Банка России.
Произошедшее обусловлено падением цен на нефть, на фоне коронавируса и роста бюджетных расходов на поддержку российских семей и бизнеса. Минфин вынужден компенсировать выпадающие нефтегазовые доходы, а также наращивать расходы сверх лимитов, определяемых бюджетным правилом.
Идет увеличение долговой нагрузки в рамках антикризисной поддержки, а второй факт – это увеличение дефицита федерального бюджета и, как следствие, снижение остатков свободных размещенных средств в банковской системе.
В Минфине прогнозируют, что в 2020 году дефицит бюджета может достигнуть 5 трлн рублей (около 5% ВВП). Из них около 4 трлн рублей будут профинансированы за счет чистых внутренних заимствований (размещение госбумаг минус погашение).
В последующем разрыв между госдолгом и депозитами, вероятно, замедлит рост и стабилизируется к 2022 году, предполагают эксперты рейтингового агентства Fitch. Согласно базовому прогнозу Банка России, в 2022 году средняя цена барреля нефти Urals составит 45 долларов (на уровне нейтральной цены в бюджете), а многосторонние ограничения нефтедобычи перестанут действовать.
До 21,3% ВВП увеличится госдолг России к концу 2023 года. Причиной тому кризис на фоне пандемии коронавируса.
Объем госдолга в 2021 году достигнет 20,3% ВВП, в 2022 году - 20,8% ВВП, а к концу 2023 года увеличится до 21,3% ВВП, или до 28,3 трлн руб. Расходы по его обслуживанию возрастут с 900 млрд руб. в 2020 году до суммы свыше 1,6 трлн руб. в 2023 году.
Чтобы поддержать российскую экономику и покрыть федеральный бюджет, кабмин увеличил объем государственных заимствований. При этом в структуре госдолга будут преобладать внутренние заимствования, а на внешнюю задолженность будет приходиться около 5,3 трлн рублей.
Обратимся к методам управления государственным долга, например, списание и аннулирование долга. Обычно эти методы используются при нестабильной политической ситуации в мире, особенно в ситуациях финансовой несостоятельности государства. При этом методе разрушается доверие к государству, отказавшемуся от выплаты долга, а также уменьшается объем внешней торговли.
Касательно экономических методов управления государственным долгом, наиболее распространенными являются конверсия и секьюритизация. Конверсия изменения размера доходности займа, в то время как секьюритизация – выпуск облигаций, обмениваемых на старый долг либо подлежащих продаже. Секьюритизацию внешнего долга применяют в случаях признания заемщиком и кредитором приоритета новых долговых обязательств.

3.2 Разработка предложений по оптимизации государственных
заимствований в Российской Федерации


Минфин ожидает роста объема госдолга в 2020-2022 годах, по итогам 2020 года он составит 17,1 трлн. рублей, по итогам 2021 года – 19 трлн. рублей, в 2022 году – 21,1 трлн. рублей, говорится в сообщении на сайте Минфина России. «В 2020 – 2022 годах ожидается рост объема государственного долга Российской Федерации.
По итогам 2020 года объем государственного долга составит 17,1 трлн. рублей, 2021 года – 19 трлн. рублей и 2022 года – 21,1 трлн. рублей», – говорится в материалах. Отмечается, что «в предстоящем периоде объем государственного долга Российской Федерации сохранится на безопасном уровне (менее 20% ВВП)».
Минфин добавляет, что »в общем объеме государственного долга будет преобладать государственный внутренний долг в связи с преимущественным выпуском государственных ценных бумаг РФ в рублях как в последние годы, так и в прогнозируемом периоде». Доля внутреннего долга составит 75,3% в 2020 году, 76,4% в 2021 году и 78,2% в 2022 году. Объем Фонда национального благосостояния (ФНБ) увеличится в 2020 году с 8,2 трлн. рублей до 11,1 трлн. рублей, в 2021 году – с 11,1 трлн. рублей до 13,7 трлн рублей, в 2022 году – с 13,7 трлн рублей до 16,2 трлн рублей, следует из материалов. Доходы федерального бюджета увеличатся с 20,2 трлн. рублей в 2019 году до 20,4 трлн. рублей в 2020 году, до 21,2 трлн. рублей в 2021 году и 22,1 трлн. рублей в 2022 году, добавляют в министерстве.
По данным Минфина, доходы будут постепенно сокращаться по отношению к ВВП: с 18,5% ВВП в 2019 году и 18% ВВП в 2020 году до 17,7% ВВП в 2021 году и 17,2% ВВП в 2022 году. «Указанная динамика обусловлена снижением нефтегазовых доходов по отношению к ВВП с 7,2% ВВП в 2019 году до 6% ВВП к 2022 году большей частью из-за следующих факторов – снижения цен на энергоносители и роста выпадающих доходов, связанных с предоставлением льгот предприятиям топливно-энергетического комплекса», – считают в Минфине. Профицит бюджета, по данным министерства, составит в 2020 году 0,8% ВВП, в 2021 году – 0,5% ВВП, в 2022 году – 0,2% ВВП .
Решение задачи привлечения заемных средств в запланированных объемах требует диверсификации предлагаемых участникам рынка долговых инструментов по типам и срокам, планомерного поддержания и развития базы инвесторов.
Основными инструментами исполнения программы государственных внутренних заимствований останутся ОФЗ-ПД и ОФЗ-ПК. При этом, по сравнению с предыдущим периодом, роль инструментов с плавающей процентной ставкой будет возрастать.
При относительно стабильной ситуации на рынке и тренде на снижение процентных ставок акцент будет делаться на размещении средне- и долгосрочных ОФЗ-ПД. Напротив, в периоды повышенной волатильности процентных ставок предпочтение будет отдаваться эмиссии «защитных» инструментов – ОФЗ-ПК, а также ОФЗ-ИН. Однако привлечение средств за счет эмиссии ОФЗ-ИН не рассматривается в качестве значимого источника финансирования дефицита федерального бюджета. Заимствования в этом инструменте будут ориентированы, прежде всего, на решение задачи создания адекватного ориентира по стоимости заимствований для корпоративных заемщиков и индикатора, отражающего инфляционные ожидания участников рынка.
Эмиссия облигаций с изменяющимся уровнем дохода (ОФЗ-ПК и ОФЗ-ИН) станет одним из способов минимизации стоимости привлечения государством заемных средств на длительный срок в условиях, когда процентные ставки по инструментам с фиксированным доходом (ОФЗ-ПД) объективно завышены.
Однако выпуск таких облигаций сопряжен для эмитента с риском роста стоимости обслуживания долга в будущем (процентный риск). Как следствие, объем эмиссии таких инструментов не может не быть ограничен. Исходим из того, что совокупная доля ОФЗ-ПК и ОФЗ-ИН в общем объеме государственного внутреннего долга, выраженного в ценных бумагах, не превысит отметку в 20-25% объема государственного внутреннего долга. В настоящее время данный показатель уже достиг 17%.


Заключение

После мирового финансового кризиса, в отличие от прошлых кризисов, уровень государственного долга в большинстве развитых стран не снизился, и сейчас с каждым годом растёт. Остроту этой проблеме во многих странах придаёт старение населения. Именно поэтому сейчас, как никогда, актуальны вопросы государственного долга и его противоречивого характера.
Государственный долг при осторожном использовании является инструментом, который позволяет не ограничивать бюджетные расходы при снижении налоговых поступлений и эффективно перераспределять национальное благосостояние между поколениями. Но при длительном и неэффективном использовании долговое финансирование может привести к кризису. Возможность правительства провести антикризисную политику зависит от величины накопленного долга и отношения с кредиторами, которые оценивают перспективы бюджетной политики страны.
Ранее считалось, что государственный долг – это сумма бюджетных дефицитов прошлых лет, но последние исследования говорят о том, что материализация условных пассивов бюджетов государства была основной причиной резких скачков в запасе суверенного долга.