Принципы организации и ведения гражданской обороны

Введение

Актуальность исследования. Современное состояние системы безопасности на всех уровнях управления является результатом государственной политики в области обеспечения безопасности. Совокупность мероприятий в этой сфере давно подчинена системе государственного стратегического планирования.
В современном мире уровень опасности растет пропорционально с уровнем научно – технического прогресса, соответственно, методы и инструменты управления безопасностью также развиваются, не стоят на месте.
Методы управления безопасностью – это совокупность способов воздействия на объект для достижения поставленных целей, снижения возможных рисков и минимизации потерь, а также затрат на их восстановление.
Инструменты управления безопасностью – набор конкретных приемов, которые применяются при сборе, обработке и анализе информации и при выработке решений, связанных с безопасностью, основанных на собранной информации, а также средства практической реализации принятых решений.
Понятие безопасности жизнедеятельности имеет многолетнюю историю развития. С течением времени менялся мир и вместе с ним происходили изменения в понимании сущности безопасности и ее роли в жизни каждого человека. В частности, безопасность жизнедеятельности зародилась с начала возникновения человечества, а с развитием цивилизации приобретает все большее значение в жизни каждого человека, и только в последние годы получила научное обоснование.
В России ежегодно происходит множество событий, в которых государство принимает непосредственное участие. По нашему мнению, в какой бы сфере не происходили изменения, государство всегда должно быть главным участником и инициатором. Что касается сферы обеспечения безопасности жизнедеятельности, то для правительства страны она всегда была в приоритете относительно других сфер, однако на сегодня ее тоже коснулось существенное реформирование.
В современных европейских концепциях по управлению чрезвычайными ситуациями, реализуемых в тесном сотрудничестве между органами местной власти, применяется модель, основой которой является четыре компонента процесса минимизации рисков, которые взаимосвязаны между собой и дополняют друг друга, а именно: смягчение; готовность; реагирование; восстановление.
Смягчение предусматривает деятельность, целью которой является внедрение мероприятий по минимизации последствий в случае возможного возникновения чрезвычайных ситуаций. Готовность учитывает меры, направленные на снижение влияния неблагоприятных факторов чрезвычайных ситуаций. Одной из важнейших звеньев в цепи противодействия чрезвычайным ситуациям является подготовка территориального сообщества. Даже лучшая профилактика профессионалов не сможет помешать возникновению чрезвычайных ситуаций и повлиять на минимизацию ущерба от них, в отличие от знания граждан как правильно действовать при чрезвычайных ситуациях. После полной ликвидации последствий катастрофы наступает период восстановления, на котором органы местного самоуправления осуществляют все возможные меры по возвращению населения к нормальной жизни.
Трудно переоценить роль и участие государства в обеспечении безопасности жизнедеятельности населения, в частности в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Ведь негативные результаты чрезвычайных ситуаций приводят к дестабилизации социально-экономической жизни населения и нарушения функционирования народного хозяйства. Однако, по статистике почти 90 % чрезвычайных ситуаций происходят на микроуровне, а это в свою очередь требует быстрой реакции органов власти.
Цель данного исследования: изучение вопросов организации и ведения гражданской обороны, а также защиты населения в чрезвычайных ситуациях.
В соответствии с целью были определены задачи исследования:
• Изучить историю гражданской обороны;
• Определить задачи и принципы организации и ведения гражданской обороны;
• Выявить механизмы и правовые аспекты регулирования защиты населения;
• Охарактеризовать состояние гражданской защиты населения в ХМАО-Югра (г. Урай);
• Разработать рекомендации совершенствования гражданской защиты населения.
Объект исследования: принципы и ведения гражданской обороны.
Предмет исследования гражданская оборона в ХМАО-Югра (г. Урай) и направления ее совершенствования.
Структура исследования: работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Организация и ведение гражданской обороны – одна из важнейших функций государства

1.1. История гражданской обороны

На протяжении XIX-XX веков гражданская оборона прошла серьезный путь создания и последующего развития, превратившись в неотъемлемую составную часть общегосударственных мероприятий.
Условно историю гражданской обороны можно разделить на несколько этапов:
1. Март 1918 г. – октябрь 1932 г. Данный этап связан с активным развитием авиации и возможностью ее ударов по тылу противника. В марте 1918 года Комитет революционной обороны Петрограда обращается с воззванием «К населению Петрограда и его окрестностей», в котором определяются правила поведения населения при воздушном нападении противника как мероприятия гражданской обороны.
2. Ноябрь 1932 г. – июль 1941 г. Этот период характеризуется нарастанием военной угрозы со стороны Германии. Руководство мероприятиями противовоздушной и противохимической обороны поручено Наркомату по военным и морским делам, которым разработан комплекс военно-политических и организационных мер по защите граждан и народного хозяйства.
Советом народных комиссаров СССР 4 октября 1932 г. принято «Положение о противовоздушной обороне СССР», в котором были впервые установлены мероприятия и средства непосредственной защиты населения и территорий государства от воздушной угрозы в зоне вероятного действия вражеской авиации, а также положено начало созданию местной противовоздушной обороны (МПВО), предназначенной для защиты граждан от воздушного нападения противника . В больших городах были созданы штатные кадровые батальоны и полки МПВО, а параллельно с ними сформированы участковые команды (в границах участков милиции), объектовые команды (на предприятиях, организациях), а в домохозяйствах − группы самозащиты.
3. Июнь 1941 г. – июнь 1945 г. связан с Великой Отечественной войной, в ходе которой созданная местная противовоздушная оборона внесла в свой вклад в защиту населения, инфраструктуры, объектов экономики от воздушных ударов, позволила сохранить и обеспечить работу предприятий и транспорта, оказать помощь раненым, провести аварийно-восстановительные работы в очагах поражения. Таким образом, местная противовоздушная оборона из локальной превращается в стратегическую задачу СССР.
4. Июнь 1945 г. – июль 1961 г. связан с поиском наиболее эффективных способов защиты населения и экономики от применения противником оружия массового поражения.
Фундаментальные исследования ученых в области использования ядерной энергии позволили сконструировать атомную бомбу, что привело к кардинальному пересмотру государственной позиции, связанной с защитой граждан и населенных пунктов в ходе возможных военных действий, в условиях вероятности применения потенциальным противником оружия массового поражения. На данном этапе общее руководство местной (локальной) противовоздушной обороной было возложено на исполнительные органы Советов депутатов трудящихся краев, областей, городов и районов и имело ряд характерных особенностей.
Во-первых, всем мероприятиям в области гражданской обороны придавался статус общегосударственных и общенародных мероприятий, теперь они были запланированы к реализации на территории всего СССР, включая все республики, и затрагивали каждого человека и каждый производственный коллектив. Во-вторых, вся система мероприятий в области гражданской обороны получила направленность на необходимость обеспечения защиты граждан и населенных пунктов (иных объектов инфраструктуры) от всех поражающих факторов оружия массового поражения. В-третьих, увеличилось количество задач, которые возлагались на гражданскую оборону: так, одной из подобных стала задача о необходимости обеспечения бесперебойной работы производственных предприятий, в том числе оборонной промышленности, в военное время. В-четвертых, кардинально изменилась задача по ликвидации последствий применения современных средств поражения противником в ходе военных действий. К примеру, атомные бомбардировки США японских городов Хиросима и Нагасаки (6 и 9 августа 1945 г.) привели к необходимости единомоментного оказания помощи нескольким сотням тысяч пострадавших японских граждан. Кроме этого, готовность страны к выполнению мероприятий гражданской обороны имела и превентивный характер, являлась сдерживающим фактором к развязыванию новой военной агрессии.
5. Июль 1961 г. – сентябрь 1971 г. Постановлением Совета Министров СССР от 15 июля 1961 г. местная противовоздушная оборона была реорганизована в Гражданскую оборону, а именно в систему общегосударственных оборонных мероприятий, которые планировались и проводились заблаговременно в мирное время, а также в военное время в целях защиты граждан и объектов экономики советского государства от возможного применения противником оружия массового поражения (ядерного, химического и бактериологического оружия) и проведения спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ в очагах возможного применения указанных видов оружия .
Ориентация гражданской обороны, прежде всего, на проведение мероприятий только в условиях военного времени закономерно привела к однобокости ее развития. Кроме того, система гражданской обороны СССР существовала в рамках жесткого централизованного государства и носила негативные черты административно-командной системы (формализм, чрезмерное количество отчетов). Как итог, к началу 1970-х годов у значительного количества населения СССР возникли сомнения в возможности мероприятиями гражданской обороны обеспечить надежную защиту в условиях ракетно-ядерной войны. Для эффективной защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций мирного времени и опасностей военного времени возникла необходимость рассматривать мероприятия гражданской обороны как составную часть комплекса мер политического, экономического, военного и социального характера государства.
6. Октябрь 1971 г. – июль 1987 г. Указанный период характеризуется новыми структурными изменениями в системе гражданской обороны, связанными с усилением гонки вооружений и достижением СССР стратегического паритета (равная вероятность победы в случае войны) с США. Возросла эффективность руководства деятельностью в области гражданской обороны со стороны органов управления. Мероприятия по гражданской обороне продолжают планироваться только в условиях военного времени, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное время как одна из задач не ставится.
7. Август 1987 г. – декабрь 1991 г. Этот этап связан с изменениями в военно-политической ситуации в мире, окончанием «холодной войны» и уделением внимания экологическим и хозяйственным проблемам. Впервые на гражданскую оборону возложены задачи по защите населения и территорий от стихийных бедствий, производственных аварий, катастроф, в мирное время. Причина – научно-технический прогресс, приведший к росту количества и масштабов чрезвычайных ситуаций, которые по своим последствиям порой сравнимы с последствиями военно-политических конфликтов.
В 1989 году создана постоянно действующая Государственная комиссия Совета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям, а постановлением Совета Министров СССР 15 декабря 1990 г. была образована Государственная общесоюзная система по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях, которая состояла из трех подсистем: союзная, республиканские и отраслевые (министерств и ведомств). Республиканская комиссия по чрезвычайным ситуациям во главе с заместителем председателя Совета Министров РСФСР создана 12 октября 1990 г. Тем не менее, деятельность комиссии не была эффективной, особенно в части организации оперативного реагирования на крупномасштабные чрезвычайные ситуации. Это связано с тем, что Комиссия не располагала собственными штатными силами и средствами, а ее решения зачастую носили рекомендательный характер.
8. С декабря 1991 г. по настоящее время. Данный период связан с распадом СССР, ликвидацией союзных государственных структур и созданием Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС).
Жизненные реалии показали, что для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, эффективного выполнения мероприятий гражданской обороны целесообразно создать отдельное специальное федеральное ведомство со своими силами и средствами, а также органами управления. Так, ранее созданный Российский корпус спасателей в 1994 г. реорганизован в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
В 1992 г. создана Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС), предназначенная для реализации государственной политики в области защиты населения, окружающей среды, объектов экономики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Благодаря РСЧС, силы и средства всех государственных и местных органов власти, а также предприятий и организаций, ранее действующих разрозненно, были объединены в единую систему.
В результате единой государственной политики в области гражданской обороны были значительно укреплены силы и материально-техническое оснащение системы, созданы эффективные мобильные подразделения центрального и регионального значения (на профессиональной основе), а также резервы материальных ресурсов на случай возникновения чрезвычайных ситуаций.
Процессы глобализации привели к развитию международного сотрудничества для совместного решения задач в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, к настоящему времени в России сформирована единая система защиты населения и территорий от опасностей, возникающих в военное время, при чрезвычайных ситуациях мирного времени во главе с МЧС России , разработана соответствующая нормативно-правовая база, создан новый облик гражданской обороны, основной характерной чертой которого является осуществление мероприятий по защите населения не только от опасностей военного времени, но и от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное время. Результатом это работы стало существенное повышение социальной значимости гражданской обороны и ее востребованность в современном российском обществе.

1.2. Задачи и принципы организации и ведения гражданской обороны

Статья 4 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» устанавливает принципы права, регулирующего вопросы, связанные с организацией и ведением гражданской обороны в Российской Федерации, т.е. устанавливает положения, определяющие «дух» Федерального закона «О гражданской обороне».
Следует отметить, что французский ученый Ж.-Л. Бержель в своем труде, посвященном общей теории права , в частности отмечает, что бывают случаи, когда какие-то лица по форме соответствуют существующей правовой системе, но, придавая своим действиям полную видимость юридической правильности, на самом деле используют свои права, отдельные правила или институты в целях, противоположных тем, которые преследуются позитивным правом. То есть они следуют «букве права», но нарушают его «дух». Поэтому именно «дух права» должен быть в центре внимания, поскольку «дух» есть синоним естественной направленности, или конечных целей, на которых основывается любая юридическая система, то есть право не может защищать случаи, его нарушающие; законы не могут уже одной своей «буквой» легитимировать или оправдывать случаи игнорирования их «духа», их смысла существования.
Большой юридический словарь также определяет, что принципы права представляют из себя исходные начала, положения, выражающие сущность права как специфического социального регулятора.
Таким образом, можно констатировать основополагающий статус норм, установленных статьей 4 Федерального закона «О гражданской обороне», которые призваны определить «дух» рассматриваемого Федерального закона и которому должны строго соответствовать все его нормы и положения как его «буквы».
Принцип, установленный частью 1 рассматриваемой статьи, определяет, что организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства.
Этот принцип относит вопросы организации и ведения гражданской обороны в число важнейших функций государства. В соответствии с данным принципом организация гражданской обороны является частью оборонного строительства в целом. Таким образом, гражданскую оборону надлежит рассматривать как составную часть обеспечения безопасности государства.
Этим устанавливается связь между гражданской обороной с обороной страны.
В соответствии с положениями Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», организация обороны включает и основные направления по организации гражданской обороны, такие как планирование и осуществление мероприятий по гражданской обороне, в том числе в рамках осуществления мобилизационной подготовки, создания государственного материального резерва.
Следовательно, рассматриваемый правовой принцип организации и ведения гражданской обороны однозначно относит рассматриваемые отношения к «обороне и безопасности», что согласно статье 71 Конституции Российской Федерации относится к предмету ведения Российской Федерации.
Необходимо отметить, что подобный дуализм в вопросах отнесения гражданской обороны к предметам ведения противоречит положениям Конституции Российской Федерации. Таким образом, представляется целесообразным внести соответствующие изменения и дополнения в статью 4 Федерального закона «О гражданской обороне» с целью однозначного отнесения рассматриваемого законодательного акта к одному из предметов ведений (Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). Например, закрепив общие для всего мира гуманитарные принципы, адаптировав их к задачам гражданской обороны.
Таким образом, часть 2 этой статьи закрепляет принцип заблаговременности подготовки государства к ведению гражданской обороны. В соответствии с рассматриваемым правовым принципом подготовка к осуществлению гражданской обороны должна проводиться в мирное время. Это позволяет учитывать развитие вооружения, военной техники, средств защиты населения при планировании мероприятий по гражданской обороне, формировании государственных резервов, разработке и приобретению специальных технических средств, строительстве защитных сооружений гражданской обороны и т.д.
Часть 3 статьи 4 Федерального закона «О гражданской обороне» объединяет между собой два принципа - целенаправленности и территориальности гражданской обороны.
Принцип целенаправленности предусматривает ведение гражданской обороны только при наличии определенных юридических фактов, которыми могут быть: объявление войны, фактическое начало военных действий, введение Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, возникновение чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Таким образом, в других случаях силы и средства гражданской обороны не могут быть задействованы по предназначению.