Контроль финансовых органов управления за целевым использованием бюджетных средств: проблемы и пути решения

Согласно ст.16 Федерального закона РФ от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" методами осуществления контрольной деятельности являются: проверка, ревизия, анализ, обследование и мониторинг.
Иными словами, существует разночтение в перечне методов осуществления государственного контроля. Из него следует, что анализ и мониторинг применяются только в рамках внешнего государственного финансового контроля, однако это противоречит общей теории финансового контроля.
Кроме того, ряд ученых рассматривает «санкционирование операций» не как метод осуществления государственного финансового контроля, а как полномочие Федерального казначейства, установленное в рамках осуществления им кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. [19, с.7]
С целью общей оценки эффективности государственного финансового контроля реализации федеральных целевых программ можно предложить следующую формулу:
Э = Э1 + Э2 + Э3 + Э4 + Э5 (1)
Где Э1, Э2, Э3, Э4 и Э5 выступают соответственно:
− количество полностью устраненных указаний по устранению выполненных нарушений расхода бюджетных средств;
− количество проверенных федеральных целевых программ и количество возбужденных дел по нарушениям;
− количество привлеченных к ответственности должностных лиц;
− объем возвращенных бюджетных средств, которые были использованы не по целевому назначению;
− уровень достижения целевых показателей, целей и задач федеральными целевыми программами.
С целью повышения эффективности государственного финансового контроля реализации федеральных целевых программ необходимо установление конкретных видов бюджетных нарушений при реализации [17, с.69; 24, с.51].
Результаты проведённых исследований свидетельствую о наличии ряда трудностей в сфере осуществления финансового контроля в области муниципальных закупок[18, c.51]:
- рассредоточение управленческих полномочий и ответственности между различными властными структурами, что на наш взгляд объективно затрудняет эффективность осуществление процесса закупок в целом;
- несовершенная процедура проведения государственных закупок в виде тендера, которая приводит к неэффективному расходованию государственных средств;
- длительные сроки организации и проведения закупок;
- высокие издержки участия в закупках (фактически закладываются в ценовое предложение участников);
- необоснованные квалификационные требования к участникам закупок;
- отсутствие ответственности со стороны должностных лиц за нарушение порядка и процедуры закупок;
- недостаточная прозрачность государственных закупок для общества;
- нецелевое использование средств при проведении непосредственно самих государственных закупок;
- необоснованное завышение цены на товары и услуги со стороны участников торгов;
- проблема участия в тендерах аффилированных структур;
- подача недостоверной информации об участниках закупок;
- злоупотребление служебным положением при применении тендеров с
одним поставщиком или с ограничением количества участников [11].
Государству необходимо приложить все усилия для того, чтобы процедуры муниципальных закупок были прозрачными и предусматривали справедливое и равное отношение ко всем участникам, а также для того чтобы средства, связанные с муниципальными закупками, использовались в соответствии с целевым назначением и наиболее эффективно. В свою очередь система закупок должна реагировать на изменения, связанные с теми или иными решениями по поводу закупок, гарантировать подотчетность и предусматривать возможность общественного контроля.
Все участники, и потенциальные в том числе, должны разбираться в правилах и процедурах для подачи заявок; выбор должностных лиц для достижения цели закупки должен быть структурированный и соответствовать формальным правилам; должны существовать механизмы для контроля решений на предмет соответствия правовым нормам.
Для решения всех выявленных проблем и достижения намеченных результатов, можно использовать методику проведения эффективной системы тендерных закупок, которая состоит из пяти различных этапов: планирование ставок; подготовка и публикация предложений; подача предложений и оценка; награда и исполнение; механизм возмещения ущерба; постановка задачи [9].
Следует отметить, что перечисленные выше процессы сильно отличаются от идеального сценария. Такие проблемы, как процесс мониторинга, отсутствие надлежащего управления и подотчетности, минимальная осведомленность и многое другое, мешать и без того плохо реализованной системе.
Инновационные решения на основе технологии блокчейн могут помочь решить эти проблемы с минимальными затратами. Весь процесс торгов может быть улучшен за счет создания децентрализованной системы нисходящих аукционов на разрешенной цепочке блоков рамки. Победивший подрядчик начинает тендерный проект.
Кроме того, соответствующие законопроекты, предложенные подрядчиком можно легко отследить с помощью неизменного децентрализованного реестра и манипулирования соответствующими документами. Каждый предлагаемый документ может быть заверен рядом сертифицированных официальных индоссантов. Тендерный проект считается утвержденным только в том случае, если все представленные документы действительны.
Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» содержит основные положения по организации и проведению государственных закупок. Однако, данный закон в полной мере не избавил заказчиков и поставщиков от многочисленных проблем, связанных с договорными отношениями.
Так, например, в настоящее время, прежде всего, существует необходимость определения круга указанных проблем и причин, в связи с которыми они возникают. В частности, в условиях резко изменяющейся экономической ситуации в связи с введением санкций, Правительство Российской Федерации, в целях поддержки бизнеса и ускорения расчетов по государственным контрактам в 2022 году увеличило предельный размер авансирования по контрактам, которые оплачиваются из федерального бюджета.
Кроме того, с 30 марта 2022 года (действительна на сегодняшний день) введена временная возможность для заказчика устанавливать в контрактах условие об авансе в увеличенном размере – до 90 процентов от цены контракта [2]. Однако, на практике введение данной нормы повлекло за собой массовое обращение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в органы власти за возможностью изменить существенные условия контракта.
Стоит заметить, что изменения существенных условий контракта в рамках Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» возможно, только если при исполнении контракта возникли не зависящие от сторон обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения.
Соответственно, для заказчика эта норма влечет сразу несколько проблем:
– во-первых, при поступлении от поставщика (подрядчика, исполнителя) инициативы по изменению условий контракта в части выплаты аванса, заказчик должен проверить, действительно ли присутствуют обстоятельства непреодолимой силы, влекущие невозможность исполнения контракта без авансирования, что на практике сделать довольно затруднительно;
– во-вторых, существуют риски существенного сдвига сроков исполнения контракта из-за бюрократических проволочек в части документального оформления аванса и срока его последующей выплаты.
Решить данные проблемы можно путем упрощения механизма согласования выплаты аванса с вышестоящими органами власти и министерствами для муниципальных заказчиков, сокращения сроков согласования, например, за счет использования электронного документооборота, а также, путем законодательного определения конкретных случаев (ситуаций) при которых возможно изменение существенных условий контракта в рамках закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Если после заключения контракта выяснится, что подрядчик по какой- либо причине не может взять кредит на закупку материалов, оплату заработной платы рабочим либо договоров субподряда, произойдет срыв сроков по контракту, что влечет за собой для подрядчика – начисление штрафов, пеней, а также внесение в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), для заказчика – риск неосвоения денежных средств в текущем финансовом году вследствие потери времени на ведение претензионной работы с недобросовестным подрядчиком, внесение его в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), и повторное проведение торгов.
Муниципальные закупки направлены на повышение качества жизни общества и поддержания его на должном уровне. Они являются важной составляющей системы государственных закупок Российской Федерации. Если будет наблюдаться тенденция снижения активности участников рынка муниципальных закупок, будет затруднительным удовлетворение общественных потребностей наилучшим образом.
Следовательно, финансовый контроль в системе исполнения средств федерального бюджета, на реализацию целевых программ связан с исполнением госконтрактов по госзакупкам.

1.3 Оценка качества правового обеспечения государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ

В первую очередь необходимо рассмотреть нормативно-правовую базу финансового контроля, куда относятся Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ, Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — ФЗ «Об общих принципах деятельности контрольно-счетных органов»)[3,4].
Согласно положениям ст. 28 БК РФ одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип эффективности использования бюджетных средств. На рисунке 10 определены основные характеристики соблюдения этого принципа в рамках финансового контроля за исполнением бюджетных расходов по целевым программам.
Информацию о результатах работы органов государственного (муниципального) финансового контроля можно получить на официальных сайтах указанных органов в сети Интернет, в том числе на сайте Счетной палаты РФ (http://audit.gov.ru/) и на сайте Федерального казначейства (http://www.roskazna.ru/), а также официальных сайтах органов государственного (муниципального) финансового контроля субъектов РФ (муниципальных образований) в сети Интернет.

Рисунок 10 – Основные характеристики соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств
Отметим, что одним из основных нормативно-правовых актов по рассматриваемой проблематике в сфере финансового контроля над местными бюджетами, кроме собственно Бюджетного кодекса РФ, является ФЗ «Об общих принципах деятельности контрольно-счетных органов»[3].
Также изучением ФЗ «Об общих принципах деятельности контрольно-счетных органов» установлены следующие принципиальные особенности построения и деятельности системы контрольно-счетных органов муниципальных образований (рис.11).

Рисунок 11 - Принципиальные особенности построения и деятельности системы контрольно-счетных органов муниципальных образований

На сегодняшний день анализ финансового контроля на муниципальном и государственном уровне охватывает все направления бюджетной системы страны. Также стоит отметить, что в целом правовое обеспечение финансового контроля на муниципальном уровне развито достаточно хорошо, однако в силу регионального фактора и «автономности» нормотворческой деятельности каждого муниципального образования систематизировать правовое регулирование, приведя его к единому «общему знаменателю», затруднительно.
Во многих муниципальных образованиях действуют контрольно-счетные органы. Например, в муниципальных образованиях Московской области созданы и функционируют 77 таких органов[30] . На данный момент контрольно-счетные палаты созданы во всех регионах РФ.
Тем не менее, нельзя говорить, что проблема осуществления финансового контроля решена полностью. Остается еще много актуальных и нерешенных проблем в области организации финансового контроля.

Подводя итоги первой главы, можно сделать следующие выводы:
− государственный финансовый контроль – ключевой инструмент, позволяющий обеспечивать устойчивость бюджетной системы Российской Федерации;
− контроль над реализацией федеральных целевых программ позволяет управлять эффективностью расходов бюджетных средств и обеспечивать социально-экономическое развитие государства;
− с целью их решения необходимо применение общей оценки экономической эффективности бюджетной политики государства и установление конкретных видов бюджетных нарушений при реализации федеральных целевых программ.




2. Анализ государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ на примере ННИИТО


2.1 Анализ методических основ государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ на примере ННИИТО

Субъектом исследования послужило Федеральное государственное бюджетное учреждение «Новосибирский научно-исследовательский институт травматологии и ортопедии им. Я.Л. Цивьяна» Министерства здравоохранения Российской Федерации. Сегодня это один из ведущих научно-исследовательских учреждений России. Специалисты института оказывают высококвалифицированную помощь пациентам с патологией опорно-двигательного аппарата, центральной и периферической нервной системы, выполняет фундаментальные научные исследования и прикладные разработки. Основанный в 1946 году, институт носит имя заслуженного деятеля науки РСФСР профессора Я.Л. Цивьяна — руководителя школы клинической вертебрологии.
В клинических отделениях института представлен полный спектр современных медицинских услуг и методов лечения, основанных на новейших научных разработках в области травматологии, ортопедии, нейрохирургии — начиная с выявления патологии, диагностики, оперативного лечения и заканчивая курсом восстановительного лечения. В настоящее время практически все отделения института используют 3D-визуализацию в предоперационном периоде, индивидуальные имплантаты, напечатанные на 3D-принтере.
В институте трудится более 750 сотрудников. В структуре ННИИТО — 6 клинических отделений на 260 коек, лечебно-диагностические подразделения, 10 операционных, 7 научных отделов. Структура ННИИТО раскрыта в приложении А.
Основные виды деятельности раскрыты на рисунке 12.

Рисунок 12 – Виды деятельности НИИТО

Сегодня Новосибирский НИИТО — это не только Всероссийский центр по оказанию специализированной медицинской помощи пациентам травматолого-ортопедического и нейрохирургического профиля, но и крупнейшее учреждение науки и методический центр России в области травматологии и ортопедии.
Контроль за деятельностью Учреждения осуществляется в порядке, определенном законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами НИИТО и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти путем проведения инспекторских, комплексных и целевых проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности и иных видов деятельности должностными лицами соответствующих федеральных органов и НИИТО.
Внутренний контроль за деятельностью Учреждения и его структурных подразделений (филиалов) в установленном в НИИТО в порядке осуществляет начальник и уполномоченные на то должностные лица Учреждения. Для проверки деятельности Учреждения и его структурных подразделений (филиалов) начальником Учреждения создаются комиссии, действующие на основании положений о них, утвержденных начальником Учреждения.
Планирование поступления и использования внебюджетных средств осуществляется в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, распорядительными документами НИИТО , на основе оценки возможных видов внебюджетной деятельности, ожидаемых объемов доходов и расходов средств в результате эффективного ведения такой деятельности и с учетом сложившейся рыночной конъюнктуры. Использование внебюджетных средств осуществляется в соответствии с федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.
Финансовый внутренний контроль осуществляет Центр финансового обеспечения (далее ЦФО), который является структурным подразделением Министерства здравоохранения по Новосибирской области, обеспечивающий финансовыми ресурсами из федерального бюджета территориальные органы НИИТО на районном уровне и казенные учреждения, подчиненные Министерству здравоохранения РФ.