Материнский капитал, как государственная программа повышения рождаемости, проблемные аспекты

ВВЕДЕНИЕ


Актуальность темы выпускной квалификационной работы заключается в том, что в последние десятилетия складывающаяся российская социокультурная действительность актуализирует проблемы, связанные с изменениями в социально-демографическом составе населения. Несмотря на данные официальной статистики, рождаемость остается крайне низкой, увеличивается смертность в трудоспособных возрастах. Казавшаяся незыблемой, такая ячейка общества, как семья, все более теряет свою значимость.
В 2014 году разработана Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года [16], которая определяет систему взглядов, исходных положений, принципов, приоритетных направлений, основных понятий и мер в сфере регулирования отношений государства и семьи.
Согласно утвержденной Концепции государственной семейной политики, на современном этапе приоритетом является поддержка традиционных семейных ценностей и образа жизни, сохранение духовно-нравственных традиций в семейных отношениях и воспитании, создание условий для обеспечения семейного благополучия, ответственного родительства, повышения авторитета родителей в семье и обществе, а также поддержание социальной устойчивости каждой семьи.
Семьи ежедневно сталкиваются с множеством проблем, таких как экономические, жилищные, медицинские, психологические, образовательные и трудовые сложности, которые могут приводить к напряжению и стрессам, отрицательно влияющим на развитие семьи. Ранее, пособия на детей не являлись реальной помощью со стороны государства, однако сейчас существует ряд мер, направленных на поддержку семей с детьми.

В современное время семейно-брачная сфера испытывает негативное влияние тенденций, происходящих в обществе, и требует укрепления позиций семьи. Однако это невозможно без помощи со стороны государства.
В 2006 году Президент РФ впервые выступил с идеей введения материнского (семейного) капитала, который предоставляется женщинам, родившим второго ребенка и вынужденным на долгий срок уйти из трудовой деятельности. Это было отмечено в Послании Федеральному Собранию РФ. В результате был принят Федеральный закон 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее по тексту – Федеральный закон № 256-ФЗ) [8].
Некоторые авторы считают, что программа материнского (семейного) капитала неэффективна и необходимо ее прекратить, в то время как другие настаивают на ее продолжении. Вопрос о продолжении программы вызывает дискуссии не только в политической сфере, но и среди ученых и до сих пор нет однозначной позиции на этот счет.
Степень разработанности темы исследования. Систему материнского капитала, как государственную программу повышения рождаемости в Российской Федерации, рассматривали в своих исследованиях В.П. Галаганов, В.С. Голубева, М. Э. Смоленский, Г. А. Сулейманова, Д. С. Танаева, В. О. Шайхатдинов и т.д.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере предоставления и распоряжения материнским капиталом.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие порядок предоставления и распоряжения материнским капиталом.
Цель исследования – выявить современное состояние и направление развития материнского капитала, как государственной программы повышения рождаемости.
Для решения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
 рассмотреть понятие материнского (семейного) капитала и его правовое регулирование;
 проанализировать сферы использования средств материнского (семейного) капитала;
 выявить особенности регионального материнского (семейного) капитала;
 рассмотреть проблемные аспекты развития материнского (семейного) капитала, пути их разрешения.
 проанализировать ответственность за нарушение законодательства при использовании средств материнского (семейного) капитала.
Методы исследования: метод сравнения и обобщения, анализа и синтеза, формально-юридический метод.
Правовую базу настоящего исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы РФ и другие нормативные акты.
Практическая значимость исследования заключается в анализе организационно-правовых основ реализации государственной социальной политики в области правового регулирования материнского капитала, как государственной программы повышения рождаемости.
Структура работы: данная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников, приложений.








1 МАТЕРИНСКИЙ КАПИТАЛ, КАК ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА ПОВЫШЕНИЯ РОЖДАЕМОСТИ


1.1 Понятие материнского (семейного) капитала

Согласно положениям статей 7 и 38 Конституции Российской Федерации – охрана материнства, детства и семьи рассматривается как одна из главных задач нашего государства [1].
Ввиду того, что семья, материнство и детство является приоритетной задачей нашей страны, со стороны государства создаются различные формы поддержки семей с детьми. Одной из таких форм поддержки является материнский (семейный) капитал (далее – МСК).
Демографическая ситуация в России с начала 2000 гг. характеризовалась низкой рождаемостью. Замедление скорости роста населения наметилось уже в 2002 г. и наиболее ярко проявилось в 2006 г. (приложение А) [57].
Как видно, из приложения А по данным Федеральной службы государственной статистики увеличение численности населения произошло на 1 января 2010 г. На 1 января 2019 г. население опять сократилось. Сокращение населения показало и на 1 января 2023 г. Тем самым продолжилась тенденция на снижение численности населения [58].
Демографические прогнозы до 2035 г. также не дают утешительных результатов (приложение Б). Более того, как видно из приложения Б в соответствии с прогнозом Росстата ожидается дальнейшее усугубление демографической ситуации в России: к 2036 году популяция сократится [55].
Государство, выполняя свою социальную функцию, осознаёт, что демографическую проблему необходимо решать комплексно, в том числе путём предоставления мер социальной поддержки семьям с детьми. Одной из таких мер является МСК [36, c. 77].
Концепция МСК была предложена Президентом РФ в 2006 году. В соответствии с Федеральным законом № 256-ФЗ, МСК был введен в качестве меры поддержки российских семей и стимулирования роста рождаемости в стране [8].
Согласно закону, МСК предоставляется семьям, в которых родился второй ребенок (или третий ребенок и последующие, если при рождении второго ребенка право на получение МСК не было оформлено). Средства МСК могут быть использованы семьями для улучшения жилищных условий, оплаты образования, лечения и других нужд, связанных с воспитанием детей.
С момента введения МСК в юридическую практику, были предприняты попытки определить его место как вида социального обеспечения. Однако, научная общественность не пришла к единому мнению по этому вопросу. Некоторые ученые считают МСК мерой социальной защиты, а другие – мерой стимулирования рождаемости. В любом случае, МСК является важной мерой государственной поддержки семей с детьми в России. Он помогает семьям обеспечивать своих детей необходимыми условиями для их воспитания и развития. Кроме того, МСК является одним из инструментов, которые помогают России повышать рождаемость и сохранять население страны.
Ю. Б. Корсаненковаи А. Н. Ахмедшина предложили определить МСК как новый вид социального обеспечения, который отличается от других видов по своему содержанию и условиям предоставления [42, 33].
Такую же позицию заняла Т. Ю. Барышникова, которая отметила особенности порядка предоставления и использования МСК, а также субъектный состав отношений по его предоставлению, что свидетельствует об особом характере МСК как вида социального обеспечения [34].
Т. Ю. Барышникова выделила признаки, которые характеризуют МСК как самостоятельный комплексный вид социального обеспечения: он назначается вне зависимости от наличия и продолжительности страхового стажа, предоставляется в рамках двух субъектных отношений, назначается вне зависимости от нуждаемости, уровня среднедушевого дохода, наличия трудной жизненной ситуации, не имеет целью удовлетворение основных жизненных потребностей получателя, предоставляется в натуральной форме, и его целевое использование закреплено законодательно.
А. Л. Благодир включает институт МСК в состав комплексного (генерального) института государственной социальной помощи [37].
Д. В. Агашев называет МСК симбиозом доплаты к пенсии и разных пособий в безналичной денежной форме [31].
В. С. Аракчеев, изучая предмет права социального обеспечения, пришел к выводу, что отношения, связанные с предоставлением материальной помощи на детей, можно отнести как к социально-обеспечительным правоотношениям, так и к другим областям права, таким как гражданское, административное и жилищное право. Он называет МСК «правовым» феноменом, так как он имеет свою специфическую природу. Аракчеев также утверждает, что получатели материальной помощи на детей не могут быть признаны нуждающимися, поскольку право на эту помощь не зависит от уровня их доходов [32].
Кроме того, он считает, что полномочия Социального фонда России по предоставлению средств на детей выходят за рамки его уставных задач. Он также отмечает, что материальная помощь на детей имеет исключительно целевое назначение, что не характерно для социально-обеспечительных предоставлений, и что форма ее предоставления не типична для социально-обеспечительных предоставлений.
Согласно научной литературе, категории «вид социального обеспечения» и «социально-обеспечительное предоставление» не следует отождествлять друг с другом ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Поэтому, стоит рассмотреть вопрос о том, является ли МСК самостоятельным и отдельным социально-обеспечительным предоставлением и рассмотреть его с позиции анализа современного законодательства о социальном обеспечении РФ [43].
Необходимо напомнить, что социально-обеспечительное предоставление – это наполненная конкретным содержанием отдельная мера в системе правовых средств, в целях оказания помощи или предоставления содержания нуждающемуся гражданину (семье) для удовлетворения его алиментарных потребностей на условиях и в размерах, санкционированных обществом и установленных государством за счет общественных и обобществленных средств.
Юридическая наука выделяет ряд обязательных элементов структуры, признаков, свойств, позволяющих обособить социально-обеспечительные предоставления от иных выплат, благ, льгот, предусмотренных другими отраслями права. Дадим правовую характеристику МСК через призму характерных признаков социально обеспечительного предоставления.
Отношения по предоставлению МСК регулируются Федеральным законом № 256-ФЗ [8].
К правовым источникам, обеспечивающим осуществление дополнительных мероприятий государственной поддержки семей, имеющих детей, входят:
– Налоговый кодекс РФ, включающий средства МСК, передаваемые для обеспечения осуществления дополнительных мероприятий государственной поддержки семей, имеющих детей, в число доходов, не подлежащих налогообложению (п. 34 ст. 217 НК РФ) [2];
– Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», который закрепляет общую систему государственных пособий лицам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную помощь материнству, отцовству и детству [8].
В систему подзаконных правовых источников входят:
 Постановление Правительства РФ от 12.12. 2007 № 862 «О правилах направления средств (части средств) МСК на улучшение жилищных условий» закрепляет разновидности расходов, на которые могут быть ориентированы средства (часть средств) МСК для улучшения жилищных условий, порядок подачи заявления о распоряжении данными средствами и перечень документов, требуемых для рассмотрения заявления, а также порядок и временные промежутки предоставления данных средств [12];
 Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 926 «Об утверждении Правил направления средств (части средств) МСК на получение образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов» закрепляет порядок передачи средств (части средств) МСК на приобретение образования ребенком (детьми) в любом образовательном учреждении на территории государства, имеющем правомочие на предоставление соответствующих образовательных услуг, а также на другие взаимосвязанные с приобретением образования ребенком (детьми) расходы, и закрепляет порядок представления документов, требуемых для передачи средств на представленные цели [13].
Целевое использование средств МСК не может быть основанием для того, чтобы рассматривать его как отдельный вид социально-обеспечительного предоставления. Это связано с тем, что и другие виды помощи, такие как жилищные субсидии, льготы, компенсации и предметы первой необходимости, также имеют целевой характер. Согласно Федеральному закону № 256-ФЗ, МСК – это средства федерального бюджета, которые передаются в бюджет Социального фонда России для реализации дополнительных мер государственной поддержки [8].
Таким образом, МСК не может быть рассмотрен как денежная выплата, так как получатель не получает права собственности на эти деньги. Отличие МСК от других видов помощи заключается в том, что получатель МСК имеет право выбора целевого использования денежных средств. Это означает, что получатель может самостоятельно решить, как использовать деньги, чтобы улучшить свою жизнь.
Характерными признаками МСК являются:
– «натуральная» форма предоставления, то есть отсутствие прямой денежной выплаты;
– отсутствие признака удовлетворения основных жизненных потребностей самого получателя, вследствие чего МСК не может рассматриваться как социальная услуга (в отличие, например, от медицинской услуги или социального обслуживания);
– право выбора целевого направления данных денежных средств. Исходя из вышесказанного, МСК является ограниченной формой поддержки в сфере его реализации, носит характер дополнительной мерой поддержки, выдается не прямыми денежными средствами, а материнским сертификатом, установленного государственного образца.
Законодательством предусмотрен закрытый перечень по реализации МСК. Четкая регламентация по направлению средств позволяет государству иметь структуру по расходованию средств из государственного бюджета, а факт того, что деньги не выдаются наличной суммой, позволяет направлять средства на указанные в законе цели.
Согласно Федеральному закону № 256-ФЗ право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего гражданство РФ, у следующих граждан РФ независимо от места их жительства:
– женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года;
– женщин, родивших (усыновивших) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 года, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки;
– мужчин, являющихся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 года;
– женщин, родивших (усыновивших) первого ребенка начиная с 1 января 2020 года;
– мужчин, являющихся единственными усыновителями первого ребенка, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2020 года;
– мужчин, воспитывающих второго, третьего ребенка или последующих детей, рожденных начиная с 1 января 2007 года, и являющихся их отцами (усыновителями), в случае смерти женщины, не имевшей гражданства РФ, родившей указанных детей, либо объявления ее умершей;
– мужчин, воспитывающих первого ребенка, рожденного начиная с 1 января 2020 года, и являющихся отцами (усыновителями) указанного ребенка, в случае смерти женщины, не имевшей гражданства РФ, родившей указанного ребенка, либо объявления ее умершей.
Размер МСК с 2007 года был значительно увеличен (с 250 000 рублей) и в настоящее время составляет 586 946 руб. 72 коп за первого ребенка) и 775 628 руб. 25 коп за второго ребенка (приложение В). Таким образом, размер МСК с 2007 года увеличен в 2,3 раза и выплачивается в настоящее время, начиная с рождения первенца в семье [56].
Согласно статье 6 Федерального закона № 256-ФЗ МСК индексируется по фактической, а не по прогнозной инфляции. Его размер ежегодно пересматривается 1 февраля текущего года исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год в соответствии с коэффициентом индексации, определяемым Правительством РФ. В таком же порядке осуществляется пересмотр размера оставшейся части суммы средств МСК.
Социальный фонд России в целях обеспечения учета лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, и реализации права на МСК ведет федеральный регистр лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки. В регистр включается следующая информация:
– страховой номер индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования;
– фамилия, имя, отчество, а также фамилия, которая была у лица при рождении;
– дата рождения;
– пол;
– паспортные данные
– дата включения в регистр;
– сведения о детях (фамилию, имя, отчество, пол, дату и место рождения, реквизиты свидетельств о рождении, очередность рождения (усыновления), гражданство);
– сведения о МСК (размере МСК, выбранном направлении (направлениях) распоряжения им и о его использовании);
– сведения о прекращении права на дополнительные меры государственной поддержки.
В 2007 и 2011 гг. в России был проведен социологический опрос, в результате которого были получены ответы на вопрос об отношении респондентов к введению МСК.
Если в 2007 г. 41,9 % респондентов сомневались в надежности и гарантиях, то в 2011 году процент снизился в 1,5 раза. В 2007 году 23,5 % не верили в будущее, но и не критиковали, то в 2011 году произошло снижение в 1, 4 раза. В 2007 году 9,9 % респондентов собирались воспользоваться, в 2011 году увеличение в 3 раза [51] (приложение Г).
Увеличение/снижение некоторых показателей почти в 2 раза показывает изменение отношения респондентов к МСК: со временем у российского населения появилась уверенность, а также подтвердилась надежность данной федеральной программы.