Анализ правовых основ предоставления государственных пособий гражданам, имеющим детей

Социальное обеспечение занимает одно из важнейших мест в жизни общества, напрямую зависит от уровня экономического развития и тесно связано с государственной политикой и социальным обеспечением. Содержание, виды и масштабы социального обеспечения постоянно меняются и формируются под влиянием развития системы социального обеспечения страны (социальной защиты).
На протяжении всего развития человечества люди сталкивались с множеством проблем, связанных с содержанием пожилых людей, инвалидов и детей. В первобытнообщинных системах люди все еще боролись за пропитание, больные и слабые в семье были обречены на смерть, а община не могла поддержать больных. Беременные женщины и маленькие дети, пытающиеся содержать семью, имели преимущество. В рабовладельческий период забота о стариках, женщинах и детях была в первую очередь обязанностью семьи. Дети, достигшие определенного возраста, должны были заботиться о своих старых родителях, а за маленькими детьми присматривали их родители [15, с. 41].
В первом веке до нашей эры в Риме зародился прообраз социального обеспечения. В то время для свободных римских средних и бедных слоев населения существовали так называемые "коллегии самопомощи". Средства этих организаций использовались для распределения среди больных, престарелых и раненых. Эти "общественные организации помощи гражданам" или "коллегии самопомощи" были основаны на личной поддержке самих работников, и рабовладельцы не принимали в них никакого участия.
В период римского рабовладения было достаточно много войн, порабощение народов, завоевание и разграбление регионов и целых стран процветало в этот период. В результате многие погибли, а их жены и дети остались без кормильцев. Именно здесь зародились первые пособия. Они выплачивались раненым, вдовам и сиротам после смерти воина. Вдовам и сиротам выплачивалось пособие в виде земли. Вдовам и сиротам выдавались привилегированные акты, освобождающие их от налогов, торговых пошлин и всех повинностей. Этими льготами пользовались и бывшие военные, то есть бывшие воины и их семьи [24, с. 120].
За рабовладельческим периодом последовал феодальный период, характеризующийся преимущественно самодостаточной экономикой. Основой этого периода была семья. Семья отвечала за материальное обеспечение пожилых и немощных людей. В этот период возникло своего рода социальное пособие. Оно распространялось на тех, кто был не способен к труду и не имел какого-либо хозяйства.
Это "пособие" не было декретировано. Позже появились и другие денежные пособия, но они носили характер наград и наказаний. Они выдавались важным сановникам, епископам, префектам и т.д., которые оказали монарху определенные услуги. Вероятно, это был первый прообраз пенсий. Таким образом, появилась и выплачивалась первая социальная помощь и первые пособия для граждан. Следует отметить, что ни один из прообразов современного социального обеспечения не был официально прописан в правовых источниках.
Изучение процесса развития законодательства о социальном обеспечении граждан, имеющих детей, до Советского Союза показывает, что государственные пособия на детей были довольно слабо развиты в России в XVII-XIX веках, благодаря развитию частных и общественных систем пособий на детей, представлявших собой систему социальных услуг. Впервые она упоминается в XVIII веке.
Первое упоминание о нем появилось только в XVIII веке, когда 4 ноября 1714 года Петр I издал Указ о нуждающихся младенцах, который предусматривал денежное пособие для младенцев в размере трех рублей в день на ребенка и трех рублей в год и пол-унции хлеба в месяц для женщин, ухаживающих за ними. Эту политику продолжила Екатерина II, которая в 1772 году рекомендовала горожанам принимать незаконнорожденных детей, брошенных родителями на зиму, и платить 10 рублей за двухлетнего, 18 рублей за трехлетнего, 24 рубля за четырехлетнего и 30 рублей за пятилетнего.
В XVIII веке были установлены первые социальные отношения в виде денег между теми, кто брал на воспитание детей, и государством в лице Департамента социального обеспечения. Первые выплаты физическим лицам, размер которых зависел от возраста ребенка, стали началом современных ежемесячных и единовременных государственных пособий для семей с детьми. Однако тогда они еще не назывались пособиями [12, с. 241].
В конце XVIII и в XIX веках государственная помощь детям оказывалась в самых разнообразных формах, основанных как на государственных, так и на частных хосписах. Характерным было, с одной стороны, сословное, а с другой - сословное проявление идеи государственной помощи несовершеннолетним независимо от их происхождения. Центральным элементом этой идеи были учреждения для незаконнорожденных детей и сирот, созданные как специальные учреждения для этих категорий и как обычные учреждения, где последние были лишь частью общины. Чтобы эти учреждения хорошо функционировали, они должны были напрямую зависеть от контроля и внимания высшей власти.
Практика выдачи пособий вдовам и детям солдат продолжала развиваться и в начале XX века. В результате Русско-японской и Первой мировой войн были созданы пособия на содержание детей, родители которых погибли, и семей с детьми, мобилизованных на фронт; с возникновением капитализма в России в конце XIX - начале XX века было введено социальное страхование работников; в 1912 году был принят "Федеральный закон о страховании рабочих по болезни", в котором было введено страхование по беременности и родам для работниц. Впервые определив беременность и материнство как страхование социальных рисков, была заложена правовая основа для позитивного развития советского законодательства, которое предусматривало страхование детей и материнства и появление других льгот для граждан, имеющих детей.
Это было социальное страхование, построенное в соответствии с ленинской программой страхования и декретами, принятыми в первые годы Советской власти: 28 декабря 1917 года "Об учреждении Комитета охраны материнства и детства" и 31 декабря 1917 года "Об охране материнства и детства в Советской республике", которые были совместимы с существующими отношениями капитализма, основанного на частной собственности на средства производства [21, с. 165].
В "Положении о социальном обеспечении трудящихся" вводилось социальное обеспечение в виде страховых взносов для "всех трудящихся, единственным источником существования которых является собственный труд, исключая эксплуатацию других", а также определялись размеры и условия выплаты пособий по беременности и родам, пособий кормящим матерям и пособий по уходу за новорожденными детьми.
Пособия по беременности и родам выплачивались в размере полной заработной платы в течение восьми недель до и шести недель после родов для женщин, занятых ручным трудом, и в течение шести недель для всех остальных женщин. Пособия кормящим матерям выплачивались в размере четверти от полного размера пособия по беременности и родам в течение семи месяцев после прекращения выплаты пособий для женщин, занятых физическим трудом, и в том же размере в течение 7,5 месяцев для всех остальных женщин.
В течение 1920-1930-х годов условия и размеры пособия по беременности и родам неоднократно менялись. Так, в 1927 году для борьбы со злоупотреблениями женщин, ранее не работавших, но временно трудоустроенных с целью получения долгосрочных пособий, обязательным условием стал шестимесячный стаж работы непосредственно перед отпуском по беременности и родам; с 1930 года для домашних работниц - один год работы, включая шесть месяцев непосредственно перед началом отпуска по беременности и родам; для крестьянок предъявлялось более строгое требование - не менее шести месяцев работы в течение двух предыдущих лет.
Конституция СССР 1936 года укрепила систему охраны материнства и детства и подготовила почву для ее дальнейшего развития. В целях обеспечения многодетных семей и разводов были приняты постановления ЦИК и СНК СССР "О запрещении абортов, об увеличении материальной помощи роженицам, об установлении государственной помощи многодетным семьям, о расширении сети родильных домов, яслей и детских садов, об усилении уголовного наказания за неуплату алиментов и о некоторых изменениях в законе о разводе". Хотя в нем изложены права семей на помощь в случае одиноких матерей. [25, с. 187].
Постановление изменило законодательную базу в отношении детских пособий следующим образом:
-увеличение размеров страховых пособий женщинам-работницам: на предметы ухода за новорожденным - более чем на 30 %, на кормление ребенка - вдвое;
-установлена выплата государственных пособий (единовременных и ежегодных) на детей многодетным матерям, имеющим шесть детей, при рождении седьмого и каждого следующего ребенка;
-женщины-служащие по длительности оплачиваемого отпуска по беременности и родам были приравнены к женщинам-работницам.
Однако законодательство об общих пособиях не было системным и конкретным и состояло в основном из подзаконных актов административных органов. Их содержание не было конкретным и иногда включало нормы из других областей права. Закон о страховых выплатах был в определенной степени дискриминационным, поскольку не охватывал самую многочисленную группу населения - фермеров, а также ремесленников и независимых работников.
Период с 1940-х по 1970-е годы был периодом совершенствования правовых норм, касающихся пособий на детей. 25 ноября 1947 года вышел новый указ - «О размере государственного пособия многодетным и одиноким матерям» в котором устанавливались более благоприятные условия для получения пособия, такие как трехмесячная непрерывная работа в соответствующей компании непосредственно перед рождением ребенка.
Президиум ВЦСПС утвердил Постановлением Президиума ВЦСПС от 12.11.1984 № 13-6 Положение о порядке назначения и выплаты пособия по государственному социальному страхованию, согласно которому:
-увеличивается продолжительность отпуска по беременности и родам с 77 до 112 календарных дней;
-отменяется условие об обязательности трехмесячного непрерывного стажа (право на пособие наступало независимо от стажа работы на предприятии).
25 октября 1963 г. № 1108 Постановлением Совета Министров СССР "Об обеспечении пособиями детей военнослужащих срочной службы" были установлены ежемесячные пособия на детей для семей лиц, призванных на службу в Вооруженные Силы СССР. Ежемесячное пособие было введено для семей инвалидов с детства первой и второй групп, достигших 16-летнего возраста. Это пособие должно было покрыть определенную часть расходов семьи и уменьшить разницу в уровне жизни семей с больными и здоровыми детьми. Указ Президента РФ от 07.10.1993 № 1598 "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в РФ" социальные пособия и компенсации семьям с детьми [28, с. 147].
ФЗ от 19.05.1995 №81-ФЗ устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, и обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку матерей, отцов и детей. ФЗ от 19.05.1995 №81-ФЗ устанавливает, что ежемесячные пособия на детей выплачиваются за счет средств бюджетов субъектов РФ. Эти средства отражаются в расчете между федеральным и региональными бюджетами и имеют целевое назначение.
Первоначально ФЗ от 19.05.1995 №81-ФЗ [6], в котором, по сути, закреплена система льгот для семей с детьми, который не учел такие страховые пособия, как:
-пособие по уходу за больным ребенком;
-пособие ребенка при карантине.
Таким образом, до начала XXI века в России не было единого закона, устанавливающего единую российскую систему социальных пособий для граждан, имеющих детей, в силу следующих недостатков:
-правовые нормы разбросаны по отдельным, различным и зачастую не связанным между собой нормативно-правовым актам;
-по мере принятия новых законов и подзаконных актов правовые гарантии для граждан с детьми имеют тенденцию к сокращению;
-правовое регулирование предоставления социальных пособий гражданам, имеющим детей, зачастую не соответствует принципам права социального обеспечения в целом и обязательного социального страхования в частности;
-российское законодательство не восстановило прогрессивные правовые нормы, существовавшие в советском праве (например, многоуровневые пособия на детей в зависимости от количества детей в семье, выплата двойной суммы за рождение двойни и т.д.).
Таким образом, анализ всех этапов разработки ФЗ от 19.05.1995 №81-ФЗ показывает, что законодатели постарались учесть все вопросы, связанные с назначением и выплатой пособий гражданам, имеющим детей, и выработали доктрину, оптимально отвечающую требованиям участников гражданских трансфертов и свободную от внутренних противоречий (см. Приложение В).
1.2Общая характеристика государственных пособий гражданам, имеющих детей
Согласно Конституции РФ, Российская Федерация является социальным государством, которое гарантирует государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, развитие социальных служб, пособий и других видов социальной защиты. Конституция РФ также устанавливает, что материнство находится под защитой государства. Дети, в силу своих психологических и физиологических особенностей, не могут сами о себе позаботиться и нуждаются в уходе и надзоре со стороны матери, других членов семьи или опекунов, которые должны оставить работу, чтобы взять на себя заботу о ребенке. По этой причине государство предусмотрело выплату пособий по беременности и родам.
В соответствии с действующим законодательством введен ряд мер социальной защиты и поддержки для различных категорий граждан. Из них материнству и детству уделяется особое внимание, поскольку не только работодатели, но и социальные службы обязаны предоставлять пособия, и выплачивается несколько видов пособий, таких как пособие по беременности и родам, пособие по уходу за ребенком и некоторые пособия для отцов и родителей в период воспитания детей. Социальное страхование необходимо в определенные периоды жизни гражданина и имеет уникальное определение по принципу: оно "компенсирует доход, утраченный в случае наступления страхового случая, и обеспечивает этот доход, когда он не может быть компенсирован другими средствами". Статья 2 ФЗ от 29.12.2006 № 255-ФЗ содержит исчерпывающий перечень лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности, а также лиц, подлежащих страхованию в связи с материнством. Этих людей можно классифицировать по-разным причинам.
Во-первых, их можно разделить на тех, кто застрахован по закону, и тех, кто вступает в добровольные правоотношения в отношении обязательного социального страхования.
Во-вторых, критерии гражданства позволяют провести различие между гражданами РФ, иностранцами и лицами без гражданства. К последним относятся иностранцы и лица без гражданства, пребывающие постоянно или временно.
В-третьих, в зависимости от вида социального страхования, существует различие между теми, кто в обязательном порядке зачисляется как в случае временной нетрудоспособности, так и в случае защиты материнства, и теми, кто зачисляется только в случае временной нетрудоспособности.
Современный этап правового развития государства, в связи с позитивными и негативными последствиями процесса глобализации в политико-правовой, социально-экономической, нравственной и культурной сферах общества, делает реальным повышение эффективности правовой модели, гарантирующей защиту основных прав и законных интересов человека.
Институционализация универсальных принципов в Конституции РФ явилась законодательным признанием прав и свобод человека как высших ценностей, соблюдение и защита которых гарантируется государством [13, с. 202].
Социальное обеспечение в государственно-организованном обществе - это переплетение жизненных интересов граждан, собственности, правовых методов и средств управления ею, социальной политики и распределения социально-экономических прав. Это также область преломления таких общечеловеческих ценностей, как равенство, социальная справедливость, гуманизм и нравственные основы общества. Цель социального обеспечения заключается, прежде всего, в том, что оно является особой формой удовлетворения потребностей в средствах к существованию.
Отсутствие законодательного определения понятия "семья с детьми" и его узкое толкование (кровная семья, приемная семья) ограничивает права отдельных категорий граждан, участвующих в фактическом воспитании детей, на некоторые социальные льготы.
Изучение концепции семьи в судебной практике показывает, что не существует единой универсальной концепции семьи, применимой ко всем отраслям права. Даже в области права социального обеспечения развитие концепции семьи представляется проблематичным.
Согласно анализу мнений ученых-правоведов (Е.И. Астрахан, В.Д. Новиков, В.К. Субботенко, Р.П. Мананкова, Е.В. Протас, Е.В. Соловьева), в области права социального обеспечения существуют проблемы в развитии концепции семьи. Если на ранних этапах правовой защиты материнства, детства и семьи подход в пользу отдельных субъектов был оправдан, то сейчас ситуация изменилась. Общество сделало выбор в пользу семьи как наиболее приемлемой формы для воспитания подрастающего поколения и поэтому должно сделать выбор в пользу различных гарантий и защиты семьи, в том числе и правовой [18, с. 7].
Поскольку в ФЗ от 19.05.1995 №81-ФЗ отсутствует четкая понятийная база, в связи с этим законодателю необходимо дополнить главу 1 "Общие положения" ФЗ от 19.05.1995 №81-ФЗ основными понятиями, такими как: семьи с детьми, неполные семьи, молодые семьи, многодетные семьи, малообеспеченные семьи, студенческие семьи и др., необходимо добавить базовые понятия и разработать четкую понятийную схему понятийного аппарата.
В "Словаре русского языка" С.И. Ожегова сказано, что "пособия - помощь, главным образом материальная"[11]. В.С. Андреев определяет социальные пособия как "все денежные пособия, кроме пенсий, натурального характера, из фонда помощи нетрудоспособным, для оказания помощи гражданам [18, с. 9].
В соответствии со ст.3 ФЗ от 19.05.1995 №81-ФЗ перечислены виды государственных пособий гражданам, имеющим детей, порядок назначения пособий и межведомственное информационное взаимодействие в целях назначения и выплаты пособий (см. Приложение Г, рис.4).
Наиболее распространенной формой социальной поддержки семей с детьми являются пособия. Пособия выплачиваются родителям или лицам, заменяющим родителей, в связи с рождением и воспитанием ребенка и предусмотрены законом для материальной поддержки материнства, отцовства и детства. Действующая система пособий динамично развивается. Появляются новые виды пособий, направленные на нейтрализацию новых социальных рисков, улучшение демографии страны, смягчение негативных последствий безработицы (материнский (семейный) капитал) и т.д. В то же время система пособий крайне нестабильна. Такая ситуация обуславливает необходимость выявления тенденций развития российского законодательства о пособиях, чтобы определить стратегию дальнейшего развития законодательства в этой сфере и обеспечить конституционные права граждан на социальное обеспечение.
Так, пособия выплачиваются родителям в связи с рождением и воспитанием детей и предусмотрены законом для материальной поддержки материнства, отцовства и детства. Основные виды финансового участия государства в поддержке семей с детьми зафиксированы в таких правовых актах, как ФЗ от 19.05.1995 №81-ФЗ [6] и Приказ Минтруда России от 29.09.2020 № 668н "Об утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей" [11].
Рассмотрим подробнее каждый из перечисленных видов пособий.