Планирование деятельности органов и должностных лиц на муниципальном уровне

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Управленческое решение составляет главное средство управляющего воздействия, с помощью которого обеспечивается нормальное функционирование управляемых систем. Принятие решения представляет собой процесс, начинающийся с возникновения проблемной ситуации и заканчивающийся выбором решения, т.е. действием по устранению проблемной ситуации. Процесс разработки и реализации управленческих решений в органах местного самоуправления - один из наиболее важных управленческих процессов. От обеспечения его эффективности в значительной мере зависит успех всего предпринятого управленцем дела, а также эффективность работы самого органа власти. При принятии многих управленческих решений в области местного самоуправления можно столкнуться с непредсказуемостью, вероятностным характером результата, на который оказывает влияние множество различных факторов: как внутренних, так и внешних. В настоящее время органы государственной власти и органы местного самоуправления страдают от неэффективного использования разного рода ресурсов – людских, финансовых, материальных, от недостатка необходимой для принятия правильных решений информации, непреднамеренного и преднамеренного искажения отчетности. От правильной организации контроля будет повышаться эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Одним из важнейших элементов процесса управления муниципальным органом власти, с помощью которого обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих, является технология принятия и реализации управленческих решений. В научной литературе существует множество определений понятия «решение». Управленческое решение - это важнейший вид управленческого труда, а также совокупность взаимосвязанных, целенаправленных и логически последовательных управленческих действий, которые обеспечивают реализацию управленческих задач.
Цель исследования – изучить и проанализировать планирование деятельности органов и должностных лиц на муниципальном уровне.
Задачи исследования:
1) изучить теоретические аспекты планирования деятельности органов и должностных лиц на муниципальном уровне;
2) совершить анализ современной практики планирования деятельности органов и должностных лиц в Территориальном управлении Одинцово Администрация Одинцовского Муниципального Округа;
3) дать рекомендации по совершенствованию планирования деятельности органов и должностных лиц в Территориальном управлении Одинцово Администрация Одинцовского Муниципального Округа.
Объект исследования – Территориальное управление Одинцово Администрация Одинцовского Муниципального Округа.
Предмет исследования – планирование деятельности органов и должностных лиц в муниципальном образовании.
Работа по структуре состоит из введения, трех глав основного текста, заключения и списка использованной литературы.
 
1 Теоретические аспекты планирования деятельности органов и должностных лиц на муниципальном уровне

1.1 Виды планирования деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц

Система планирования в государственном и муниципальном управлении ориентируется на достижение целей, которые стоят перед государственными органами и органами местного самоуправления. Планирование проводится на всех уровнях власти. Эффективный механизм планирования позволяет:
- достигнуть социальные цели общества;
- принять меры стабилизации, там, где не будут работать рыночные механизмы;
- отдать предпочтение определенным путям развития.
Рассмотрим функции планирования. Государственное планирование подразумевает разделение функций и сферы влияния согласно иерархии управления. Планирование на центральном уровне включает в себя:
- разработку концепций развития;
- разработку государственных планов;
- разработку прогнозов и т.п.
При разработке планов обязателен анализ ситуации в интересующей сфере. После этого разрабатывается концепция, в которой прорабатываются приоритеты и политика поведения. Долгосрочные прогнозы позволяют увидеть общие представления будущего и определить факторы развития общества. Огромная роль отводится показателям, нормативам, критериям, которые зависят от иерархии и назначения.
Например, на уровне макроэкономики отдают предпочтение народному хозяйству, а при микроэкономике уделяют внимание на прибыль. Выбор приоритетов при развитии областей планирования должен основываться на следующих критериях:
- государственная поддержка отраслям, которые находятся в кризисе;
- выбор отраслей, которые представляют собой наукоемкие и быстрорастущие сферы.
Планирование - это определение направлений, целей, задач и ожидаемых результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной управляемой деятельности. Руководствуясь различными критериями, можно дать следующую классификацию видов и форм планирования деятельности органов местного самоуправления:
- в зависимости от срока действия плана:
а) перспективное - план разрабатывается на несколько лет вперед. Данное планирование имеет место в таких направлениях деятельности, как совершенствование отношений с федеральными и региональными территориальными органами исполнительной власти, расположенными в рамках муниципального образования; повышение рождаемости; использование иностранных трудовых ресурсов, развитие туризма и т. д;
б) текущее - план разрабатывается в целях наиболее последовательной и оптимальной реализации конкретной задачи, поставленной перед органом местного самоуправления;
- по объему:
а) внешнее - планирование деятельности подконтрольного или подотчетного органа местного самоуправления (к примеру, местная администрация планирует деятельность своих структурных подразделений департаментов, отделов, комиссий и т. п.);
б) внутреннее - планирование собственной деятельности (как правило, внутренние планы составляются нижестоящими органами местного самоуправления по указанию вышестоящего в целях дальнейшего контроля либо по собственной инициативе органами местного самоуправления в целях координации и оптимизации деятельности);
- в зависимости от уровня планирования:
а) федеральное - планирование развития системы местного самоуправления в пределах РФ;
б) региональное - планирование развития системы местного самоуправления в пределах субъекта РФ с учетом региональных национальных, исторических, географических и иных особенностей;
в) муниципальное - разработка плана органами местного самоуправления с учетом особенностей конкретного муниципального образования.
В современной России сформировались три вида планирования территориального развития на муниципальном уровне, это:
- бюджетное планирование, основными документами которого являются бюджет и среднесрочный финансовый план (их наличие обязательно согласно Бюджетному кодексу РФ), а также разного рода документы финансового обоснования проектов и направлений перспективного развития, планы капитального строительства за счет бюджетных средств, программы муниципальных заимствований, программы приватизации муниципального имущества;
- территориальное планирование, основным документом которого является генеральный план города, а также схема территориального планирования, правила землепользования и застройки, схема функционального зонирования и т.д.;
- социально-экономическое планирование, включающее всю систему муниципальной экономики и социальной сферы, которое предполагает разработку стратегии города .
Прогнозирование развития РФ необходимо для принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления четких решений в политике государства. Правительство страны разрабатывает прогноз на:
- Долгосрочную перспективу,
- Среднесрочную перспективу,
- Краткосрочную перспективу.
Прогноз – это предсказание развития чего-либо, при основе на некоторых данных.
Планирование на долгосрочную перспективу осуществляется сроком на десять лет. Благодаря данному типу планирования становится возможным определить важные цели развития государства. Законодательно закреплено, что результаты данного типа планирования надлежит опубликовывать в средствах массовой информации. План на среднесрочную перспективу определен Правительством РФ, и также обязателен к опубликованию. Президент РФ, вступив в свои полномочия указал на то, что прогноз на среднесрочную перспективу является обязательным.
При среднесрочном планировании должны учитываться:
- Оценка развития РФ за определенные периоды;
- Муниципальное образование;
- Концепция развития образования;
- Политика в сельском хозяйстве;
- Политика в сфере экологии;
- Социальная политика;
- Внешняя политика.
Краткосрочная перспектива подразумевает ежегодное планирование. Эффективному планированию деятельности местной администрации должно предшествовать определение приоритетов социально-экономического развития муниципального образования, основанное на всестороннем анализе текущей ситуации во всех сферах жизни местного сообщества. На базе сформулированных приоритетов формируется стратегия социально-экономического развития муниципального образования (или вносятся коррективы в существующую стратегию), определяются цель и задачи деятельности местной власти на долгосрочную перспективу.
В свою очередь, на основании стратегии развития, целей и задач деятельности органов местного самоуправления формируются среднесрочные программы социально-экономического развития территории и стратегический план (концепция) деятельности местной администрации.
На основе программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу в соответствии со стратегическим планом (концепцией) деятельности местной администрации разрабатывается годовой план работы администрации.
Такая комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед администрацией, однако в настоящее время в связи с недостаточной степенью использования программно-целевых методов управления на уровне муниципальных образований является практически невостребованной.
В планы работы администрации, как правило, включаются:
- вопросы, которые вносятся на рассмотрение представительного органа муниципального образования;
- вопросы, рассмотрение которых требует созыва коллегии;
- вопросы, по которым необходимо принятие постановлений главы администрации;
- организационные мероприятия администрации.
Годовой план работы утверждается главой администрации и передается структурным подразделениям для исполнения.
После утверждения годового плана работы администрации формируются годовые планы деятельности структурных подразделений. Они согласовываются с заместителем главы администрации, курирующим эти подразделения, и утверждаются главой администрации.
Вопросы о ходе выполнения мероприятий, включенных в годовой план работы администрации должны, выноситься на постоянно действующее совещание при главе администрации. Мероприятия годового плана работы администрации, годовых планов работы отделов и секторов могут корректироваться в течение года.
Квартальный (месячный) план представляет собой элемент годового плана. Он формируется на уровне администрации, уровне самостоятельных структурных подразделений. Мероприятия годового плана, планируемые на соответствующий месяц, могут корректироваться в соответствии с актуальными проблемами, заданиями и поручениями представительного органа муниципального образования.
Недельный план представляет собой перечень мероприятий, проводимых в течение недели. Недельный план может формироваться на уровне самостоятельных структурных подразделений как элемент месячного плана с учетом дополнительных поручений и заданий и по решению руководителя структурного подразделения.
В соответствии со стратегическим и оперативными планами определяется объем планируемых работ для каждого сотрудника, его вклад или участие в достижении общих целей деятельности, отраженными в индивидуальных планах сотрудника.
Индивидуальные планы являются одним из методов организации работников местной администрации, способствующим эффективному использованию рабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности и препятствующим выполнению излишних функций. Индивидуальные планы составляются на квартал, месяц, неделю, очередной день.
Координационные и совещательные органы (коллегия, постоянно действующее совещание, рабочие группы), образуемые в администрации, планируют свою деятельность самостоятельно в соответствии с положениями о них.
Таким образом, планирование в государственном и муниципальном управлении является важнейшей функции органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Значение метода планирования в становлении и развитии системы местного самоуправления трудно переоценить. Единый план деятельности органов местного самоуправления позволяет органам местного самоуправления гармонично развиваться и совершенствоваться, действуя в одном направлении, руководствуясь единой целью. Планирование может иметь место во всех сферах муниципальной системы: обслуживании населения муниципального образования, бюджетном процессе, науке и культуре, использовании финансовых, трудовых и иных ресурсов.
Последовательность, порядок разработки, утверждения документов планирования органов и должностных лиц и их содержание на муниципальном уровне определяются органами местного самоуправления в муниципальных нормативных правовых актах. Таким образом, в каждом муниципальном образовании необходимо определить органы, которые будут отвечать за стратегическое планирование, и закрепить их полномочия в нормативном акте. Если определенные полномочия установлены законом, это следует продублировать в муниципальном нормативном акте. Если же муниципальному образованию законодательство предоставляет право выбора, следует исходить из целесообразности закрепления таких полномочий за конкретным органом местного самоуправления.
Соответствующие органы государственной власти субъектов РФ имеют право определять общие положения о порядке обеспечения согласованности долгосрочных целей и задач социально-экономического развития муниципальных образований с приоритетами и целями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. В качестве примера укажем на ст. 6 Закона Саратовской области от 22 апреля 205 года №56-ЗСО «О стратегическом планировании в Саратовской области» , в котором говорится, что по решению областного правительства могут разрабатываться стратегии социально-экономического развития части территории Саратовской области, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования области.
Все виды планирования должны осуществляться профессионалами своего дела, т.е. должностными лицами, имеющими соответствующее образование, опыт управления территорией, способности в области плановой работы, обладающими комплексным, системным методом моделирования территориального развития.

1.2 Особенности планирования деятельности органов и должностных лиц на муниципальном уровне

После принятия Федерального закона от 28 июня 2014 года №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон о стратегическом планировании) не только на федеральном, но и региональном и муниципальном уровнях активизировалась деятельность по разработке Стратегий развития территории соответствующего уровня. В Законе о стратегическом планировании установлены правовые основы таких сфер как: во-первых, стратегическое планирование в Российской Федерации; во-вторых, координация муниципального стратегического управления и бюджетной политики; в-третьих, полномочия органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
На современном этапе происходит формирование новой системы государственного планирования в условиях рыночной экономики, что позволит муниципальным образованиям занять свою нишу в экономической системе нашей страны. Развитие муниципальных образований невозможно без уяснения целей и приоритетов, а также без разработки стратегии развития, которая должна стать основой при построении экономической и социальной политики на территории муниципального образования.
Стратегический план развития муниципального образования разрабатывается на основании законодательства Российской Федерации, в котором урегулированы вопросы общероссийских средств регионального планирования и стратегического управления. Ключевыми законами в сфере стратегического планирования для МО являются 172-ФЗ, 131-ФЗ.
Федеральный закон № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определяет методологический маршрут разработки документов стратегического планирования. Это: разработка прогноза краткосрочного, среднесрочного и дальнесрочного развития; целеполагание (разработка стратегии); разработка программы реализации стратегии; планирование реализации программы; разработка материалов мониторинга и контроля. Данный закон формирует единую платформу для разработки федеральной стратегии развития образования и региональных стратегий. Главными критериями качества документов стратегического планирования являются следующие принципы:
- единство и целостность;
- разграничение полномочий;
- преемственность и непрерывность;
- сбалансированность системы стратегического планирования;
- результативность и эффективность стратегического планирования;
- ответственность участников стратегического планирования; прозрачность (открытость) стратегического планирования; реалистичность; ресурсная обеспеченность;
- измеряемость целей;
- соответствие показателей целям .
Основным документом стратегического планирования развития системы образования являются государственные программы, хотя во многих регионах уже разработаны и реализуются стратегии социально-экономического развития, в которых представлен раздел о перспективах развития образования. Государственная программа развития образования – это инструмент государственного регулирования, обеспечивающий достижение стратегических целей и задач путем использования имеющихся ресурсов и возможностей системы образования.
Анализ региональных государственных программ развития образования осуществляется по следующим критериям:
- формальные (наличие временных рамок реализации программы);
- целевые (стратегические цели, задачи, ожидаемые результаты);
- организационные (механизмы реализации программы, условия реализации, контроль за реализацией, разделение полномочий, согласованность целей, задач и способов реализации) и прогнозные (перспективы развития, прогнозные риски, достижения на предыдущих этапах).
В современной России с момента начала реализации Федерального закона №131-ФЗ накоплен определенный опыт функционирования органов муниципального управления. Действующая система жизнеспособна, но исполнение установленных Законом полномочий сталкивается с рядом проблем. Наиболее существенная из них - дисбаланс между размером доходной части бюджетов ОМС и объемом их полномочий, которые трудно осуществить в полной мере из-за недостатка средств . Согласно 131-ФЗ РФ (ст. 52) составление и утверждение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно . Очевидно, что расходные обязательства муниципального образования должны соответствовать доходам бюджета. Дефицит доходной части бюджета допускается в размере не более 10%.
Основными статьями дохода являются налоговые поступления в виде НДФЛ, земельного налога, налога на имущество, а также плата за негативное воздействие на окружающую среду, арендные платежи, штрафы, дотации из бюджета вышестоящего уровня. Кроме того, многими ОМС применяется практика привлечения бюджетных и коммерческих кредитных ресурсов. Отдельные муниципальные образования получают целевые средства по так называемой системе «социального партнерства» (благотворительные пожертвования крупных предприятий).
На муниципальном уровне могут разрабатываться и утверждаться документы стратегического планирования, которые направлены на обеспечение бюджетного процесса. Помимо этого, муниципалитеты могут разрабатывать, утверждать и реализовывать стратегии социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Подобные стратегии приняты во многих городах России. Закон о стратегическом планировании содержит перечень правомочий органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования (ст. 6):
- во-первых, органы местного самоуправления определяют долгосрочные цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований. Эти цели и задачи должны согласовываться с целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- во-вторых, органы местного самоуправления разрабатывают, рассматривают, утверждают (одобряют) и реализуют документы стратегического планирования по вопросам, которые отнесены к их полномочиям;
- в-третьих, органы местного самоуправления осуществляют деятельность по мониторингу и контролю реализации документов стратегического планирования, которые утверждены на муниципальном уровне;
- в-четвертых, иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными