Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в настоящее время в России ветвь исполнительной власти представлена мощным и разветвленным аппаратом. Данный аппарат включает в себя органы и учреждения, которые служат цели достижения государственных задач, свойственных для исполнительно-распорядительной системы. В связи с иерархичностью, многоступенчатостью и многофункциональностью системы исполнительной власти в настоящее время одной из актуальных задач является развитие эффективной системы межведомственного взаимодействия.
Сущностным признаком Российской Федерации как демократического федеративного правового государства является возможность граждан принимать непосредственное участие в управлении его делами. Среди возможных форм такого участия в Российской Федерации, выступающей одновременно в качестве одной из основ конституционного строя России, выделяется непосредственное народовластие.
В последнее время подчеркивается заинтересованность государства в развитии различных проявлений гражданских инициатив, которые должны учитываться при осуществлении государственной политики. Широкие возможности осуществления инициатив граждан необходимо рассматривать в качестве одного из условий становления в России правового государства и дальнейшей его демократизации.
Данный факт указывает на необходимость дальнейшего развития системы гражданских инициатив в Российской Федерации. Это положительно скажется на сближение общества и государства, что следует рассматривать как один из факторов, способствующих минимизации социальной напряженности в публично-правовой сфере.
При наличии определенной степени разработанности темы в литературе отсутствует единый унифицированный подход к вопросам взаимосвязей в системе государственного аппарата и гражданского общества. Представляется необходимым отметить исследования авторов, которые отличаются повышенной значимостью в контексте анализа выбранной темы. Это, прежде всего, А.В. Данилин, Н.А. Храмцовская, В.А. Кириллова, Е.И. Иванова, Е.Ю. Ястребова, О.Н. Сметанина.
Ряд авторов имеет существенные достижения в деле разработки проблемы правового статуса и разграничения полномочий между взаимодействующими частями государственного аппарата.
Определенные аспекты взаимодействия между государственными органами в сфере электронных систем затрагивали в своих исследованиях такие авторы, как О.С. Рогачева, И.Л. Бачило, С.С. Зенин, Е.М. Бледнова, Е.В. Гриценко. Сфера распределения полномочий государственных органов и разграничения предметов ведения более активно изучались в отечественной литературе как монографического, так и учебно-методического характер. Отметим таких исследователей, как Т.Я. Хабриева, М.Н. Абдулаев, Ю.Н. Старилов, Н.В. Витрук, К.В. Черкасов, М.В. Баглай, С.Н. Махина, В.И. Васильев, Д.А. Керимов, Г.В. Атаманчук, В.Н. Кудрявцев, В.Я. Бойцов, И.Л. Бачило, B.C. Нерсесянц, Т.Д. Зражевская, Б.М. Кузнецов, И.Д. Беляев, А.Ф. Ноздрачев.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды отечественных исследователей в области теории и истории государства и права, конституционного и муниципального права.
Среди них работы российских ученых историков и юристов дореволюционного периода, уделявших внимание проблемам теоретического осмысления вопросов, связанных с участием граждан в управлении государственными и общественными делами (И.Д. Беляева, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ф.Ф. Кокошина, Н.М. Костомарова, С.А. Котляревского, П.И. Новгородцева, Б.Н. Чичерина)
Объектом исследования органы государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества.
Предмет исследования - система отношений, возникающая в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества.
Цель исследования – разработка направлений повышения эффективности коммуникаций органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества.
Структура исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
1.1. Генезис понятия «институты гражданского общества»

Изучению феномена «гражданское общество» посвящено около 200 диссертаций по философии, политологии, юриспруденции. Гражданское общество в современной России исследовали Н.А. Колесникова, Е.Л. Рябова. В.В. Гриб изучал проблемы сотрудничества органов государственной власти и институтов гражданского общества. В сфере экономики России Е.В. Боряк, И.В. Воронина, Н.Д. Демкина, В.А. Кунцевич исследовали становление, теоретико-методологические аспекты и роль гражданского общества. На Донбассе О.А. Ашурков, Л.И. Кущ, Н.В. Черкасская исследовали проект Закона Донецкой Народной Республики «О государственно-частном и муниципально-частном партнёрстве». Л.И. Кущ разработала пути совершенствования перспективного законодательства о государственно (муниципально)- частном партнёрстве. Т.Д. Василенко посвятила научную работу изучению взаимодействия органов власти и бизнеса как инструмента обеспечения социальной стабильности в промышленных регионах.
Понятие «гражданское общество» появилось в Новое время в трудах Т.Гоббса, Дж.Локка, Ш. Монтескье и др. Концепция гражданского общества в работах этих мыслителей базировалась на идеях естественного права и общественного договора. Гражданское общество представляет собой результат контракта, соглашения, подразумевающее отношения взаимности, добровольности между государством и гражданином. По Локку, естественное сообщество людей превращается в гражданское общество тогда, «когда какое-либо число людей так объединено в одно общество, что каждый из них отказывается от своей исполнительной власти, присущей ему по закону природы и передает ее обществу».
Россия в своей истории пережила не одну волну переструктурирования социального пространства, когда рушилось прежнее социальное устройство, менялся ценностный мир, формировались новые ориентиры, образцы и нормы поведения, гибли целые слои, рождались новые общности. На пороге XXI века Россия вновь переживает сложный и противоречивый процесс обновления.
Существенная трансформация структуры российского общества, для которой необходимо преобразование институтов собственности и власти, - длительный процесс. Тем временем стратификация общества будет и дальше терять жесткость и однозначность, приобретая форму размытой системы, в которой переплетаются слоевая и классовая структуры.
Безусловно, гарантом процесса обновления России должно стать формирование гражданского общества, что и представляет актуальность избранной мною темы.
Гражданское общество – высшая стадия и форма человеческой общности, включающая в качестве структурных элементов добровольно сформировавшиеся негосударственные, неполитические отношения, законодательно огражденные от произвольного вмешательства государства. Функционирует в диалектическом единстве с правовым государством.
Со второй половины XIX в. проблема гражданского общества стала разрабатываться в русской общественной и научной мысли ( Б.Н. Чичерин, Е.Н. Трубецкой, С.Л. Франк и др.). Формирование же гражданского общества в России начинается в период царствования Александра I. Именно в это время отдельные сферы гражданской жизни, не связанные с военным и придворным чиновничеством – салоны, клубы и т.д. В результате реформ Александра II возникают земства, различные союзы предпринимателей, институты милосердия, культурные общества. Однако процесс образования гражданского общества был прерван революцией 1917г. Тоталитаризм блокировал саму возможность возникновения и развития гражданского общества.
Начавшиеся с 1985г. преобразования имели целью формирование предпосылок гражданского общества. Перераспределение собственности через приватизацию создало возможность для возникновения среднего класса. Вместе с тем собственность хотя и перестала быть государственной, однако осталась в основном в руках новой бюрократии уже как частная. Номенклатурная бюрократия, подчинив себе государство и овладев собственностью, переместила реальные центры разработки и принятия политических решений в президентские структуры и тем самым в значительной мере оградила их от общественного контроля. Отношения между государством и обществом развиваются в современной России на основе мнимого конституционализма, который является следствием несформированности устойчивых групп интересов граждан, с одной стороны, а с другой – неспособностью или нежеланием правящей элиты создать новые «правила игры» в качестве обязательных для всех групп, включая себя. Пока государство в лице бюрократии не стремится к самоограничению и поощрению самодеятельности граждан. Это проявляется в проводимой экономической, социальной, культурной политике.
Особенность нынешней ситуации в России состоит в том, что элементы гражданского общества предстоит создавать во многом заново. Выделим наиболее принципиальные направления становления гражданского общества в современной России:
- формирование и развитие новых экономических отношений, включающих плюрализм форм собственности и рынок, а также обусловленной ими открытой социальной структуры общества;
-появление адекватной этой структуре системы реальных интересов, объединяющих индивидов, социальные группы и слои в единую общность;
-возникновение разнообразных форм трудовых ассоциаций, социальных и культурных объединений, общественно-политических движений, составляющих главных институты гражданского общества;
-обновления взаимоотношений между социальными группами и общностями (национальными, профессиональными, региональными, половозрастными и др.)
-создание экономических, социальных и духовных предпосылок для творческой самореализации личности;
-формирование и развертывание механизмов социальной саморегуляции и самоуправления на всех уровнях общественного организма.
Гражданское общество - это негосударственная часть общественной жизни, своего рода социальное пространство, в котором люди связаны между собой и взаимодействуют друг с другом в качестве свободных независимых субъектов. Главным действующим субъектом гражданского общества является суверенная личность, свободно ставящая цели своей деятельности и определяющая способы их достижения, а также наличие «среднего класса».
Гражданское общество – это целая система независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призвана обеспечить условия для самореализации отдельного индивида, коллективов , реализации частных интересов и потребностей, будь то индивидуальных или коллективных. В чем же особенность общественных отношений в сфере гражданского общества? Для государства характерно преобладание иерархических, вертикальных властных отношений. Гражданское же общество строится на основе горизонтальных, невластных связях и отношениях.
В современных условиях основу гражданского общества составляют экономические отношения, основанные на многообразии форм собственности при соблюдении интересов личности и общества в целом.
Статья 8, гл.1 п.2. Конституции РФ гласит, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Наличие собственности служит основополагающим условием свободы личности в любом обществе.
Гражданское общество- это организационно-структурированное социальное пространство. Человек как личность имеет определенную систему ценностей, потребностей, интересов. Люди на добровольной основе объединяются в ассоциации (объединение, союзы, организации, центры, клубы, фонды и т.д.) Объединения, составляющие гражданское общество, отражают широчайшую палитру хозяйственных , семейных, культурных , правовых и многих других ценностей и интересов граждан. Специфика всех этих ассоциаций, образующих гражданское общество, состоит в том, что они создаются не государством, а самими гражданами.
Следующий уровень- это социокультурные отношения, включающие семейно-родственные, этнические, религиозные и прочие устойчивые связи.
Основная функция гражданского общества – наиболее полное удовлетворение материальных, социальных и духовных потребностей его членов.
На основе законности оно обеспечивает защиту частных сфер, жизнь человека и гражданина от необоснованной жесткой регламентации государства и других политических структур.
Оно защищает граждан и их объединения от незаконного вмешательства в их деятельность государственной власти и тем самым способствует формированию и упрочению демократических органов государства, всей его политической системы.
Гражданское общество выполняет функцию социального контроля и коммуникационную функцию по отношению к своим членам.
Задача институтов и организаций гражданского общества информировать государство о конкретных интересах граждан, удовлетворение которых возможно лишь силами государства.
Гражданское общество выполняет стабилизирующую функцию своими институтами и организациями.
На это положение указывает Ст.8, гл.1. п.1. Конституции Российской Федерации, где говорится, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Экономический плюрализм создает необходимые предпосылки для преодоления существующего отчуждения человека от средств производства. Гражданское общество только тогда проявляет свою жизнеспособность, когда его члены обладают конкретной собственностью или правом на использование и распоряжение собственностью, произведенный ими общественной продукт по своему усмотрению.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что современная Россия встала на путь формирования гражданского общества, многие институты и организации гражданского общества в России существуют реально. Однако гражданское общество в современной России находится только на начальной стадии своего развития. Доминирование государства над гражданским обществом продолжается. Становление и развитие гражданского общества в современной России встречаются с огромными трудностями. Часть этих трудностей связана с глубинными факторами наследия прошлого и, прежде всего, политической культуры. Другая же часть обусловлена особенностями современного развития российского общества. По своей политической культуре Россия традиционно принадлежит к тем странам, которые больше всего ориентированы на государство, чем на гражданское общество.
Однако ясно, что не существует непреодолимых препятствий для формирования гражданского общества в России и его формирования будут постепенно продолжаться. У России есть шанс стать полноценным свободным обществом.
Развитие взаимодействия органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества имеет большое значение. На современном этапе хозяйствования важно не только уметь привлекать частные инвестиции в сферу предоставления важнейших общественных услуг (ЖКХ, автомагистрали), но и сохранять существующие инвестиционные проекты на долгий срок. Это возможно при достижении согласия между бизнесом, властью и обществом.
В связи с постоянным ростом количества субъектов политического процесса, которые представляют интересы самых разных групп общества, а также противоречивостью внешних и внутренних вопросов, которые стоят перед страной, отношения государственных и общественных институтов выдвигаются на передний план. Как в политической практике, так и в научном сообществе постоянно растет к изучению теоретических основ и принципов оптимизации взаимодействия власти и гражданского общества.
Потребности общества в ряде случаев не имеют понимания в органах государственной власти. Поэтому объективно говорить о том, что необходимо увеличение согласования, как интересов общества, так и интересов государства.
В Российской науке актуальный характер носят вопросы научного изучения моделей и механизмов государственно-общественного взаимодействия в современном мире.
В процессе взаимодействия публичной власти и интересов общества постоянно возникает большой спектр проблем. Эти
два явления образуют в своей взаимосвязи определенный тип общественного строя.
Исследователи уже давно начали заниматься совершенствованием систематизации взаимодействия власти и гражданского общества.
Кто-то из исследователей утверждает, что группировка моделей взаимоотношений государства и гражданского общества исходит из трех культурно-исторических традиций - итальянской, англоамериканской и немецкой. И данные традиции стали основой трех главных концептуальных подхода к постижению природы организации гражданского общества:
- индивидуально-групповой;
- корпоративно-групповой;
- персональный.
На основании этого определяются три модели взаимоотношений гражданского общества и государства [1, с. 120]:
1. Социал-демократическая, рассматривающая государство как итог общественного структурирования, которое является основным политическим институтом и подчиняет все прочие сферы путем нормативной регламентации [2, с. 89].
2. Корпоративистская, предусматривающая существование трех главных корпоративных групп: профсоюзы, экономические круги, государство [3, с. 30].
3. Либеральная модель говорит о том, что главным назначением государства является сохранение и защита естественных прав общества, и что взаимоотношения государства и человека необходимо регулировать на договорной основе [4, с. 572].
При детальном рассмотрении уровня отношений государства и общества в глаза бросается типология, которая основана на сотрудничестве, игнорировании и конфронтации, позволяющим выделить модели формирования отношений между государством и обществом [5, с. 16-17]:
- модель поддержки говорит об институциональном оформлении органами государственной власти негосударственных организаций;
- модель партнерства основывается на необходимости налаживания взаимодействия государства и общества с помощью социального партнерства и социального диалога;
- модель архитектора позволяет элементам гражданского общества принимать участие в осуществлении публичной политики, создавать структурные элементы государственных институтов, реформировать институты государственной власти, определять важные общественные проблемы;
- модель патернализма, при которой государством обеспечивается автономия негосударственных гражданских структур при наличии конкретных условий;
- модель «приводных ремней» рассматривает все негосударственные структуры только как рычаги влияния правящей номенклатуры на рядовых граждан;
- модель игнорирования заключается в том, что государство не сотрудничает с гражданским обществом, однако и не доставляет ему неудобства;
- модель борьбы основывается на том, что в негосударственных институтах государству видится прямая опасность;
- модель неповиновения содержит в себе борьбу власти и общества, которая проявляется митингами, бантами, столкновениями.
Модель взаимодействия власти и общества в России на сегодняшний день находится в поиске определенного баланса между защитой от внешнего давления и формированием внутренней потребности в увеличении политическом функционировании институтов гражданского участия [6, с. 185].
Граждане своими общественными стремлениями создают новые формы участия людей в решении проблем социального характера, а так же отстаивании интересов общества.
В России все чаще социальные группы людей включаются в процесс гражданского участия, формируя при этом абсолютно новые способы и модели гражданского действия. Публичная политика при адаптировании к постоянно изменяющимся условиям взаимодействия власти и общества превращается в инструмент, который позволяет вырабатывать и реализовывать принятые решения.
Социальные медиа используются всегда и везде, что влияет на создание форм гражданского участия и его взаимодействия с властью, отстаивания интересов социальных групп.
Оказание услуг обществу на основе инициативы отдельных граждан при решении глобальных требует более институционального подхода, кроме того должно быть полное взаимодействие с органами власти и некоммерческими организациями.
Участие граждан подразумевает конкретные рамки влияния и социального воздействия, за пределами которых граждане не имеют достаточных полномочий, квалифицированности и прочего. Любые интересы субъекта всегда определяются условиями жизнедеятельности, в которых он находится [7, с. 450]. В связи с этим и возникает активное участие граждан в решении проблем, находящихся в рамках их интересов, например: состояние дорог, ЖКХ, оформление дворовых площадок, места для парковки и прочее.
Участвуя в управлении делами государства граждане определяют свойство демократического гражданского общества, которое позволяет контролировать процессы управления, что обеспечивает лучшие результаты по формированию властных ресурсов и профилактику злоупотребления их использованием.
Конституция РФ определяет суверенитет народа: «носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ» [8].


1.2 Зарубежный опыт организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества

Изучение зарубежного опыта поможет расширить научные представления о взаимодействии органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества, сформировать актуальные предложения по улучшению экономического развития страны с целью повышения в конечном итоге благосостояния граждан.
Взаимодействие органов власти, бизнес-структур и структур гражданского общества в мире происходит в следующих формах:
1) государственно-частное партнёрство (ГЧП)
2) особые экономические зоны (ОЭЗ);
3) социальное партнёрство;
4) другие формы.
1. Государственно-частное партнёрство В мире государственно-частное партнёрство является долгосрочным договором, сторонами которого являются правительство, компания или консорциум, созданный для целей проектирования, строительства, финансирования и поддержания объекта (структуры), необходимого для использования в общественных целях. Компания или консорциум впоследствии получают вознаграждение за использование обществом структуры или объекта. Вознаграждение должно позволить компании или консорциуму погасить свои первоначальные инвестиции и покрыть расходы на финансирование и предоставление услуг. В конце 2016 г. ООН приняла Решение о создании Рабочей группы по государственно-частным партнёрствам вместо существующей Группы специалистов по государственно-частным партнёрствам с целью взаимодействия между государствами-членами, международными финансовыми учреждениями и другими заинтересованными сторонами, включая частный сектор, для того, чтобы осуществить развитие государственно-частного партнёрства в регионе. В широком смысле ГЧП давно существуют во Франции под разными названиями и в различных формах, отмечая историю развития инфраструктурных сетей страны. Например, в 1887 г. государство Франция, муниципалитет Парижа, господин Эйфель подписали договор, согласно которому Эйфелю предоставлялась в личное пользование аренда башни сроком на 25 лет, а также предусматривалась выплата денежной субсидии в размере 1,5 млн золотых франков. В 1910 г. Эйфель продлил аренду башни сроком на семьдесят лет. В современном понимании, соответствующем договору о партнёрстве, ГЧП во Франции значительно продвинулись в определённых секторах государственного управления, таких как управление социальной инфраструктурой (школы, больницы, тюрьмы и т.д.).
В результате Франция заняла лидирующую позицию в Европе в 2011−2012 годах, хотя ГЧП в целом остаются небольшим рынком по отношению к общему количеству государственных закупок.
В Китае правительство вкладывает 758,8 млрд. юаней в инвестиции ГЧП. Так, в провинции Шаньси по состоянию на конец октября 2017 г. в Министерство финансов провинции было включено 166 интегрированных проектов платформы управления информацией с инвестициями в 140,9 млрд. юаней (в том числе, в индустрию услуг по оказанию помощи пожилым людям; сотрудничество правительства и социального капитала в сельскохозяйственном секторе).
Модель ГЧП сэкономила около 5,1 млрд. юаней государственных расходов провинции Китая. Кроме этого, в Китае Национальная библиотека проектных платформ с интегрированной информационной платформой ГЧП создаёт библиотеку репозитория и управления, чтобы помочь сообществу лучше понять и применить информацию о библиотеке проекта, а также содействовать научной и стандартизированной разработке рынка ГЧП.
В Чехии финансирование из бюджета в целях развития транспортной инфраструктуры осуществляется двумя путями: напрямую для реконструкции автобанов, аэропортов; через государственный фонд развития инфраструктуры. Примером убыточного взаимодействия является сооружение зарубежной частной компанией в Чехии отрезка автобана D47 протяжённостью в 80 км, где была использована британская модель частной финансовой инициативы (PFI). В результате государство прекратило сотрудничество и выплатило большую неустойку.


1.3 Нормативно-правовая база, регулирующая взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления и институтов гражданского общества

Конституция Российской Федерации закрепила свободу экономической деятельности, признала частную, государственную, муниципальную и иную формы собственности. Конституционные положения устанавливают новые правовые отношения между органами государственного управления и экономическими структурами. Наиболее существенным аспектом понимания взаимоотношений государства и гражданского общества является изучение конкретных правовых механизмов взаимодействия структур гражданского общества с органами государственной власти: законодательной (представительной) и исполнительной. Нередко именно структурам гражданского общества принадлежит ведущая роль в обнаружении и обозначении сфер общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании.
Нормы Конституции конкретизируются и раскрываются в федеральных законах. Основными федеральными законами, устанавливающими правовые основы взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти, являются:
Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), который не только подразделил все юридические лица на два типа (коммерческие и некоммерческие организации), но и определил их возможные правовые формы. С принятием первой части ГК РФ, вступившего в силу 1 января 1995 г., нормы о НКО были сведены в единый раздел «Некоммерческие организации» (гл. 4, ст. 116 - 123), где представлен перечень видов НКО, в том числе тех, которые могут заниматься благотворительностью. В ГК РФ включены основные характеристики гражданско-пр