Совершенствование системы государственного управления в области культуры (на примере Владимирской области)

современное административное и экономическое регулирование сферы культуры определяется принципами, заложенными еще в период существования СССР, в частности, благодаря организации систем учреждений культуры.
Осмысление советской культурной политики в 1990-е гг. было связано с тремя монографическими исследованиями К. Аймермахера («Политика и культура при Ленине и Сталине. 1917-1932. М., 1998), В. Эггелинга («Политика и культура при Хрущеве и Брежневе. 1953-1970 гг. М., 1999) и Д. Кречмара («Политика и культура при Брежневе, Андропове и Черненко. 1970-1985 гг. М., 1997), хотя публиковалось множество других работ по схожей проблематике. Их точка зрения извне (исследования осуществлялись при Рурском университете) позволила избежать чрезмерно вольной переоценки существовавших механизмов регулирования до 1990 г.
Культурная политика мыслилась советским правительством как один из наиболее важных видов деятельности: «Декреты и указы, принятые сразу же после революции, а также другие меры, затрагивающие газеты, библиотеки, издательства, школы, показывают, что партия большевиков стремилась контролировать все институты, участвующие в формировании образа мыслей народа». К 1923 г. благодаря принятым постановлениям и представлениям политических функционеров была сформирована общая культурно-политическая концепция, предполагающая прежде всего «возможно более полное сохранение всех унаследованных культурных ценностей при условии их идеологически-критического усвоения и порицала идею создания искусственной, «оранжерейной культуры» (Пролеткульт), равно как и пренебрежение так называемой преемственностью (Пролеткульт и футуризм)»[2, с. 64].
Для достижения целей пропаганды и просвещения в 1920-1930 гг. началось формирование сетей учреждений культуры, размещаемых как в городской, так и сельской местности, а также оформлялись критерии для обеспечения определенной степени доступности благ, производимых культурными индустриями. В это время существовали определенные принципы, такие как: «Для каждой губернии предусматривалось три издания: массовая рабоче-крестьянская политическая и производственная газета, партийный еженедельник или двухнедельник и “Известия губисполкома” (для публикации официальных материалов); для уезда – популярная политическая газета, рассчитанная на читателя крестьянина»
В 1920-е гг. высказывалась позиция невмешательства государства в процесс создания художественного произведения: «Однако хотя Луначарский, Троцкий и Воронский постоянно высказывались против оказания прямого влияния на содержательно-идеологическую сторону литературы, нельзя не отметить, что формирование “советского” сознания не только с самого начала поощрялось, но, по крайнем мере, с 1923/1924 г., сознательно и целенаправленно форсировалось» [4, С. 36], то в последующем Центральный комитет партии с его отделами идеологии и культуры оказывал влияние на сферу культуры. В 1950-х гг. этот институциональный уровень культурной политики играл решающую роль буквально во всем, что касалось литературы и искусства: на партсъездах обсуждались как самые общие вопросы (организации и регулирования сферы культуры), так и приводились «конкретные оценки отдельных писателей и произведений или практической деятельности руководства Союза писателей и других творческих союзов» [5, С. 20]. В результате, многие материалы, озвучиваемые на съездах, трансформировались в статьи в «Правде» и «Коммунисте».
Финансирование сферы культуры из государственного бюджета осуществлялось по трем направлениям, обозначенным через отдельные статьи расходов – «культурно-просветительская работа», «печать», «искусство и радиовещание». 1.
Последнее десятилетие XX века для сферы культуры, формировавшейся в советской экономике, стало временем перехода в промежуточное положение в использовании экономических механизмов между государственной поддержкой (финансирование институтов сферы культуры) и рыночными, конкурентными механизмами, лежащими в основе любой деятельности вне планового хозяйственного устройства. Такое положение было характерно для культурных индустрий на Западе на всем протяжении XX века. В результате, с определенным временным лагом сфера культуры России на данном этапе оказалась в тех же условиях, что и западная культура в 1960-е гг. (период, когда возникает экономика культуры как сфера и как наука), но с некоторыми оговорками, заключающимися в особенностях развития внутри глобализационно-информационного поля современных процессов [6, с. 136].
Таким образом, модернизация в политике и экономике заставила обратить на себя все внимание, отвлекая от сферы культуры, в результате чего функционирующие на тех же началах, что и прежде, ее институты перестали выполнять свои задачи: «Сегодняшняя система музеев, театров, библиотек и других культурных институций зачастую “бьет мимо”, оставляя за бортом реальные проблемы и катастрофически теряя свое влияние. Традиционная модель культурно-просветительского учреждения, сформировавшаяся в XIX веке и решавшая задачи индустриальной эпохи, устарела» [7, С. 11].
Неопределенный политико-правовой статус культуры как системы учреждений, создающих культурные блага, и механизмов их функционирования в национальной экономике предопределил неустойчивость государственных институтов, регулирующих деятельность в сфере культуры. В 2000-е гг. несколько раз происходила реорганизация профильных министерств на федеральном уровне. До 2004 г. существовали отдельно Министерство культуры РФ и Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и СМИ.
С 2004 г. они были объединены в одно – Министерство культуры и массовых коммуникаций, подразделениями которого были несколько федеральных агентств, а с 2008 г. они вновь стали самостоятельными: Министерство культуры, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области культурного наследия и Министерство связи и массовых коммуникаций в составе Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям.
Существовала и сохраняется на сегодняшний день неопределенность, связанная с узакониванием понятия культуры в государственной политике и нормативным обеспечением финансирования учреждений культуры. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9.10.1992 г хотя и содержат базовые определения и нормы, но на практике не реализуются. Статья 45 этого закона касается государственного финансирования с указанием на конкретные суммы (в процентах). Но с начала 2000-х гг. эта норма не применялась, так как «не обеспечивалась соответствующими бюджетами», а затем утратила силу из-за принятого закона о монетизации льгот Новый закон «О культуре в Российской Федерации» также содержит статью о государственном финансировании, но как отмечает В.Ю. Музычук, «возвращение в текст законопроекта нормы о бюджетном финансировании культуры как основы реализации государственных гарантий сохранения и развития культуры без указания конкретных механизмов финансового обеспечения по существу ничего не меняет, закрепляя за культурой как «ресурсом инновационного развития» пресловутый остаточный принцип ее финансирования»
В настоящее время остро стоит вопрос о дальнейшем развитии России как одного из ведущих государств и равноправного члена мирового сообщества. Ведущая роль в данном процессе отводится сфере культуры как важнейшему национальному приоритету развития страны При этом осмысление динамики культурных процессов в историческом разрезе актуализируется целым рядом факторов, характерных для мировой и российской практики.
Обращение к опыту реализации государственной культурной политики в России, а также анализ текущего состояния и развития сферы культуры позволяет выявить специфику функционирования данной сферы жизни общества. На современном этапе реализация существующих принципов и целей государственной политики в сфере культуры встречается с определенными трудностями на практике, что ставит вопросы об их пересмотре, а также о способах воздействия государственных структур на социокультурные процессы.
Проведенный анализ динамики развития сферы культуры в РФ приводит к выводу о наличии некоторых устойчивых тенденций, сформировавшихся в ходе рыночных реформ. Так, несмотря на усилия, пред
принимаемые органами власти и управления на всех уровнях государственного устройства, положение учреждений сферы культуры в стране остается довольно сложны . В целом, за последние двадцать лет количество учреждений культуры и искусства демонстрируют тенденцию к увеличению, однако численность зрителей и посещаемость значительно снижается. В связи с недостаточным государственным финансированием и неэффективностью существующих механизмов расходования бюджетных средств кризисные явления, уже оказавшие непосредственное влияние на сферу культуры, продолжают усугубляться. Для финансового обеспечения стратегии социально-культурного развития требуются координация и концентрация денежных средств хозяйствующих субъектов, бюджетов и привлеченных средств населения.
В качестве результата проведенного анализа динамики развития культуры в России представлены рекомендации по выстраиванию культурной политики на государственном уровне. Необходим переход к качественным изменениям в области функционирования сферы культуры, значительное укрепление культурного потенциала страны, что предполагает:
качественное изменение подходов к оказанию услуг и выполнению профессиональной деятельности в сфере культуры, а также к развитию инфраструктуры отрасли, повышению профессионального уровня персонала, укреплению кадрового потенциала отрасли;
интенсивное развитие региональной составляющей в российской культуре, внедрение программно-целевых управленческих механизмов в регионе и на местах;
преодоление отставания учреждений культуры России по уровню использования современных информационных технологий, созданию электронных культурных продуктов, а также развитие отраслевой информационной инфраструктуры, определяющей новые перспективы использования музейных и библиотечных фондов, архивов;
увеличение объемов негосударственных ресурсов, привлекаемых в сферу культуры;
повышение эффективности управления отраслью культуры на всех уровнях.
Fнализ динамики развития сферы культуры в историческом разрезе необходим при комплексном подходе к оптимизации государственного управления социально-культурной сферой, для корректировки ее концептуального содержания в краткосрочной и долгосрочной перспективах. Актуальным вопросом на данный момент является переход к качественно новому уровню функционирования отрасли культуры. Требуется значительно укрепить культурный потенциал России, в том числе для формирования позитивного образа как внутри страны, так и за рубежом. Эффективное развитие индустрии культуры в современных условиях требует систематических мер, эффективной трансформации всех сфер жизни общества. Перспективой реализации государственной политики в сфере культуры в России является пересмотр роли государства в поддержке культуры, переход страны в ранг государства-инвестора.
Важным инструментом регулирования сферы культуры с 2000-х гг. стали адресная помощь учреждениям культуры.
Подобная инициатива стала реализовываться и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, каждый из них финансирует одну или несколько целевых программ: это может быть целевая программа по поддержке сферы культуры в целом (в рамках ведения Министерства культуры РФ) или программы по поддержке отдельных видов деятельности в сфере культуры, отдельных учреждений культуры. Среди программ поддержки, осуществляемых и финансируемых региональными органами власти, выделяются комплексные, распространяемые на все виды экономической деятельности в сфере культуры региона, которые реализуются в среднесрочной и долгосрочной перспективы, реже всего в краткосрочной (на 1 год) (рисунок 2).


Рис. 1 – Структура распределения комплексных региональных целевых программ поддержки сферы культуры по времени их реализации в 2004–2020 гг.

Структура распределения специальных целевых программы, финансируемых из региональных бюджетов и направленных на поддержку отдельных компонентов или видов экономической деятельности в сфере культуры, представлена на рисунке 3.
В целом, перед региональными целевыми программами стоят те же задачи по финансированию капитальных затрат на модернизацию материальнотехнической базы учреждений культуры, что и перед федеральной целевой программой.

Рису. 2– Структура распределения специальных программ поддержки сферы культуры региональными органами власти в 2004–2020 гг.

Последние изменения в области культурной политики касаются предложения законопроекта и принятия закона «Основы государственной культурной политики», утвержденные Президентом РФ 24.12.2014 г. Как проект, так и его окончательная редакция по своей стилистике и формулировкам принципов культурной политики значительно отличаются от других законодательных актов. Это, скорее, рассуждение на тему роли культуры в воспитании и просвещении народа, при этом в принятом законе есть раздел, касающийся основных понятий, применяемых в государственной культурной политике. Необходимо отметить, что «Основы государственной культурной политики» по набору понятий схожи с «Основами законодательства Росси йской Федерации о культуре», хотя в первом законе их больше и определения более развернутые. Стоит отдельно выделить понятие «творческие индустрии», под которыми понимают «компании, организации и объединения, производящие экономические ценности в процессе творческой деятельности, а также деятельность по капитализации культурных продуктов и их представлению на рынке»[17]. Принцип отнесения отдельных видов деятельности к творческим индустриям напоминает модель концентрических кругов, определенную Д. Тросби и представленную в