Совершенствование системы контрольно-надзорных органов в РФ

Введение

Актуальность темы исследования. Проводимая в настоящее время реформа государственного управления в России взаимосвязана не столько с упрочением целостности государственной власти, сколько с обеспечением системности и результативности, в том числе – контрольной и надзорной деятельности. В связи с этим в современных условиях особую актуальность приобретает исследование всех государственных институтов, которые являются потребными в создании демократического социального правового государства. В специальной литературе значительное внимание уделяется исследованию государственного контроля и надзора как важных механизмов управления государством.
Повышение действенности контрольно-надзорной деятельности становится в настоящее время одним из важнейших направлений улучшения государственного управления в стране. На значимость такого управления указывают и первые лица государства, а также специалисты и правоведы.
В процессе реформирования и модернизации системы государственного контроля (надзора) особое значение приобретает контрольно-надзорная деятельность, поскольку любые ее преобразования непосредственно отражаются на правах и законных интересах граждан и организаций, соблюдение и защита которых должны гарантироваться. По этой причине к контрольно-надзорной деятельности предъявляются повышенные требования.
Объектом исследования в выпускной квалификационной работе является процесс эволюции системы контрольно-надзорных органов в России (федеральных и региональных).
Предметом исследования являются особенности и тенденции изменения состава уполномоченных органов и форм организации государственного контроля (надзора), в том числе – принципов организации и осуществления, состава и статуса органов контроля(надзора), механизмов их функционирования (регламентов, положений, стандартов и форм, методов, процедур и средств реализации полномочий и выполнения функций).
Цель исследования – выявление и анализ проблем организации и функционирования системы государственного контроля и надзора, разработка рекомендаций по направлениям ее совершенствования.
В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:
– исследовать концептуальные основы формирования системы государственного контроля (надзора) в России;
– уточнить теоретико-методологические основы организации государственного контроля (надзора);
– обобщить организационно-правовые основы формирования и состав системы государственного контроля (надзора) в России после 2004г;
– выявить и проанализировать особенности организационно-правового статуса федеральной службы по контролю (надзору) в Российской Федерации;
– выявить и классифицировать основные тенденции эволюции системы госконтроля (надзора) в России;
– выявить и классифицировать состав и содержание основных проблем модернизации системы госконтроля (надзора);
– сформулировать предложения по совершенствованию системы государственного контроля (надзора) в России.
Методологическую основу работы составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания. В процессе работы применялись методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, методы сравнительного правоведения и другие.
Теоретическую основу исследования составили труды таких авторов, как: К.О. Анисимова, В.А. Арутюнян, М.А. Базарнов, В.П. Беляев, О.М. Хабарин, Ч.К. Ботоева, А.А. Власова, А.А. Мусорина, С.А. Денисов, И.Н. Иваненко, А.А. Григорян, П.В. Калита, А.А. Храмченко, И.А. Неводова, Э.М. Латыпова, Э.С. Ширшова, Н.Н. Бойко, и другие.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция РФ, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», иные нормативные правовые акты.
Структура работы включает в себя введение, две главы, заключение и список использованной литературы.
В главе 1 «Эволюция концепции и организационно-правовых основ организации системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации» в п. 1.1 «Концептуальные основы формирования системы государственного контроля (надзора) в России» проведено уточнение теоретико-методологических основ организации государственного контроля (надзора). В п. 1.2 «Нормативно-правовые основы организации госконтроля в России» предлагается обобщение положений законодательных и подзаконных нормативных актов по вопросам государственного контроля (надзора), проанализированы особенности организационно-правового статуса федеральной службы по контролю (надзору).
В главе 2 «Основные направления и содержание реформы государственного контроля в России ХХI века» в п. 2.1 «Основные тенденции эволюции системы госконтроля (надзора) в России» проведен анализ их состава и содержания. В п. 2.2 «Основные проблемы модернизации системы госконтроля (надзора)» будет проведено их выявление и анализ содержания. В п. 2.3 «Перспективы совершенствования системы госконтроля в России» будут проанализированы некоторые направления, формы и средства ее развития.
В заключении будут подведены итоги исследования, сформулированы выводы и рекомендации.

 
Глава 1. Эволюция концепции и организационно-правовых основ организации системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации

1.1. Концептуальные основы формирования системы государственного контроля (надзора) в России

Нынешнюю рыночную ситуацию можно охарактеризовать нечеткостью и нестабильностью. Функционирующее государственное регулирование и управление предполагает увеличение проектов и плановой работы, в этой связи и деятельности по контролю, который стал базовым принципом на всех ступенях управления. Деятельность по контролю в новых рыночных условиях, наравне с иными функциями управления становится гарантией результативной деятельности учреждения.
Всего в 2019 г. в Российской Федерации федеральными, региональными и муниципальными органами контроля было проведено 2377 тыс. проверок (с учетом лицензионного контроля). При этом важно отметить следующие тенденции:
– общее количество проверок продолжает сокращаться. Так, в 2019 г. их количество снизилось по сравнению с 2017 г. на 9%, а в 2017 г. по сравнению с 2015 г. на – 10%. Общее сокращение количества проводимых проверок в 2019 г. по сравнению с 2015 г. составило 17%;
– основное снижение происходит за счет сокращения количества проверок, проводимых федеральными контрольными органами. В 2019 г. по сравнению с 2017 г. количество федеральных проверок снизилось на 31%;
– одновременно количество проверок, проводимых при осуществлении регионального государственного контроля, стабильно увеличивается. В 2019 г. по сравнению с 2017 г. количество региональных проверок увеличилось на 43%;
– еще более впечатляющий рост продемонстрировала активность муниципальных контрольных органов – в 2019 г. было проведено на 73% больше проверок, чем в 2017 г. Однако можно предположить, что примерно половина продемонстрированного прироста связана с улучшением сбора отчетности в 2019 г. по сравнению с 2017 г.;
– основная часть проверок по-прежнему проводится на федеральном уровне.
В среднем, по данным 2019–2017 гг., на федеральные органы контроля приходилось 79% всех проводимых проверок. Однако в результате обозначенных выше тенденций доля проверок, проводимых федеральным контрольными органами, снизилась с 86% до 74%, а доля «региональных» проверок выросла с 13% до 24%. Доля проверок, проводимых муниципальными органами контроля, хоть и увеличилась, но остается на крайне низком уровне.
Контрольная и надзорная деятельность в широком смысле являются независимыми автономными государственно-значимыми видами деятельности. На современном этапе государственный контроль – это деятельность соответствующих органов и их должностных лиц. Данный вид деятельности тесно связан и с иными государственными функциями, он является неотъемлемым элементом процесса государственного управления. С другой стороны, сущность контроля состоит в самостоятельной функциональной деятельности органов государства, выражающаяся в сознательной, целенаправленной, положительно организующей деятельности творческого характера.
В свою очередь, А.Н. Старостенко полагает «сущность контроля состоит в том, что уполномоченные органы и их должностные лица при помощи предусмотренных законом организационно-правовых форм, способов и средств устанавливают, соответствует ли определенная деятельность органов и лиц законодательным положениям, разнообразным требованиям, регламентам, правилам и конкретным задачам; анализируют итоги взаимодействия субъектов управления и управляемых объектов, отклонения от целей их деятельности; принимают меры по пресечению нарушений и привлечению к ответственности нарушителей» [50, 34].
Представляется, госнадзору характерна как функция специально уполномоченных органов государства (должностных лиц) по регулярному контролю за обязательным соблюдением положений законодательных актов.
Выделяют прокурорский и административный надзор. При исследовании сути госнадзора за основу берется прокурорский надзор как вид надзорной деятельности. Указанный выбор связан, главным образом, с тем, что он трактуется правоведами как типовая форма правовой деятельности намеренно сформированного органа госнадзора – прокуратуры. Другие же органы в рассматриваемой сфере реализовывают надзор лишь по весьма узким направлениям, тогда как прокурор обладает в своей деятельности многофункциональным характером. В этой связи, стоит отметить, что его важнейшая цель – обеспечение соблюдения Основного Закона [1], исполнения законов и законности издаваемых законодательных актов.
Весьма ярко суть прокурорского надзора состоит именно в функциональной деятельности прокурора, как органа госнадзора, которая, главным образом, обеспечивает соблюдение законов и конституционных положений, а также предупреждение и пресечение противоправных действий.
В процессе реформирования и модернизации системы государственного контроля (надзора) особое значение приобретает контрольно-надзорная деятельность, поскольку любые ее преобразования непосредственно отражаются на правах и законных интересах граждан и организаций, соблюдение и защита которых должны гарантироваться. По этой причине к контрольно-надзорной деятельности предъявляются повышенные требования.
Вопросы соотношения рассматриваемых дефиниций связаны, прежде всего, с тем, что законодатель не хочет, как нам представляется, применять их в связи с их сутью, целями и методами реализации. Сегодня они употребляются как идентичные. Важно также отметить, основа правовой базы госнадзорной и контрольной деятельности – Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [6]. Даже в самом названии этого нормативно-правового акта, как и в самом тексте, понятия контроль и надзор употребляются законодателем как синонимы и не разграничиваются.
Так, Ю.А. Браташова указывает «в отечественной правовой науке концепция соотношения контроля и надзора разработана довольно подробно. И контроль, и надзор в теории российского права и в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание» [28, 2]. Указанного мнения и Н.П. Губин. Автор отмечает, что рассматриваемые органы располагают разнообразными полномочиями по отношению к проверяемым субъектам [30, 6].
К.О. Анисимова указывает «контроль и надзор характеризуются следующим:
1) в процессе осуществления проверочных полномочий контролирующие органы имеют право вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта;
2) контроль предполагает оценивание деятельности контролируемого объекта не только по критерию законности, но и целесообразности;
Надзор отличается от контроля, исходя из следующих положений:
1) отсутствие отношений подчиненности между надзирающими и поднадзорными органами;
2) деятельность должностных лиц поднадзорных объектов подлежит оценке только с точки зрения законности; вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта не допускается;
3) должностные лица надзорных органов не обладают полномочиями на самостоятельное применение мер взыскания при нарушении требований законности. Они могут только инициировать вопрос о привлечении нарушителя к ответственности перед компетентными органами» [21, 12].
Таким образом, между органами госнадзора и госконтроля есть определенные различия, в этой связи данные органы действуют независимо и самостоятельно, также различен и их правовой статус. Данные различие необходимо учитывать как с теоретической, так и с практической стороны, поскольку различие заключается как в определении, так и в функциональной составляющей [27, 4].
Мы соглашаемся с мнением ряда исследователей [45, 13], сформулировавших комплексное определение рассматриваемых понятий. Так, авторы указывают сущность государственного контроля следует определить как проверку и наблюдение с целью анализа отклонений и сбора управленческой информации, раскрытия причин отклонений, а также формирования предложений по их устранению, осуществляемых в целях руководства определенным управленческим объектом и выражающихся в виде деятельности, являющейся специфической функцией управленческого воздействия на объект государственного управления.
В свою очередь, понятие и сущность надзора сводится к его пониманию как специальной функции и вида управленческой деятельности, выражающейся в проверке соблюдения закона поднадзорным объектом с последующим (при необходимости) инициированием процедуры применения мер государственного принуждения за нарушение законодательства, осуществляемой уполномоченным органом в отношении органов государственной власти, местного самоуправления, неопределенного круга юридических и физических лиц независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в отношениях подчиненности к надзирающему органу исполнительной власти [33, 14].
Таким образом, исследование содержания понятий «контроль» и «надзор» с управленческой точки зрения показывает различия между ними. В системе управления контроль выполняет функцию обратной связи между результатом управления и субъектом управления, он находится внутри системы, является ее элементом. Иными словами, контролирующий орган в системе управления подчинен субъекту управления, ему представляет результаты своей деятельности, вместе с ним принимает меры по устранению недостатков. Контролирующий орган заинтересован не только в обеспечении соблюдения законности, но и в том, чтобы ресурсы использовались рационально, система функционировала наиболее эффективно.
Государственный контроль – это один из элементов системы государственного управления, которая строится по тем же принципам, что и любая система управления. Основными элементами системы государственного управления являются субъекты управления (органы государственной власти и другие уполномоченные государством органы), объекты и предмет управления.
Данные дефиниции, как нам представляется, включают все элементы госконтроля и госнадзора и могут эффективно использоваться в дальнейших исследованиях актуальных вопросов государственного управления. Объектом государственного контроля выступает деятельность государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих; органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих; руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) предприятий и учреждений [24, 18].
В свою очередь, система государственного контроля подразумевает уполномоченных органов государственной власти, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных нормативными правовыми актами, по результатам которой при обнаружении нарушений могут применяться меры государственного принуждения
Государственный контроль непосредственного реализуется в установленном порядке в соответствии с действующими нормативными правовыми нормами, затрагивая при этом, всю систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, в также включает в себя работу специальных контрольных органов.
Поскольку контроль является одной из основных форм государственного управления, то на него распространяется и общие (или основные) принципы, присущие государственному управлению в целом.
В современной правовой системе принято разграничивать объекты государственного контроля по сферам деятельности: хозяйственной; нормативно-правовой; административно-политической. Данное разделение можно считать условным, поскольку деятельность органов государственного управления, подлежащих контролю, охватывает смежные вопросы, выходящие за пределы одной из обозначенных сфер.
Собственно контрольную функцию, в зависимости от охвата деятельности контролируемого объекта, принято разграничивать на общую и ведомственную. Общий контроль включает охват всего функционирования объектов контроля, ведомственный же ограничен рамками конкретного структурного подразделения или отрасли (подотрасли). Некоторые исследователи также выделяют такую разновидность контрольной функции как надведомственный контроль, осуществляемый в основном органами межотраслевой компетенции. Существует ряд управленческих ситуаций, когда надведомственный контроль осуществляют субъекты (отраслевые органы власти), обладающие государственно-властными полномочиями надведомственного характера. В пределах своей компетенции они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по отдельным (специальным) вопросам. Отличительной чертой надведомственного контроля является отсутствие организационной подчиненности.
К принципам госконтроля относятся:
1. Законность. Принцип, направленный на защиту прав участников управленческих правоотношений путем строгого соблюдения норм действующего законодательства контролирующим органом (должностным лицом) в процессе проведения контрольных действий.
2. Корректность. Это моральная сторона законности. Заключается в уважении прав и законных интересов подконтрольного лица, в недопущении унижение их чести и достоинства при проведении контрольных действий.
3. Централизм (или субординация в служебных отношениях). Предусматривает четкую вертикаль и подчиненность (по предмету контроля или организационной структуры) контролирующих органов, где решения контролирующего органа высшего уровня обязательно для низшего.