Организационно-правовые основы уголовно-исполнительной системы

контролирующих органов. Во-вторых, к ошибочному принятию процессуальных решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, дискредитации субъектов расследования и законодательства. В-третьих, к необоснованному выполнению значительного объема процессуальной деятельности, не свойственной должностным лицам исправительных учреждений. В-четвертых, к потребностям в дополнительном осмыслении соответствующих норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, обращении к другим федеральным законам, практике других учреждений, получению консультаций (в том числе с помощью информационных технологий) [20, с. 47] у специалистов, надзирающих прокуроров. В-пятых, к приведению (рано или поздно) в соответствие с принципами и логикой уголовно-процессуального законодательства норм, регламентирующих процессуальный статус начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Это связано с дополнительными материальными, временными, физическими и интеллектуальными затратами. В-шестых, к отрицательному воздействию на морально-психологический климат коллектива ИУ, потере авторитета начальствующего состава у лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы.
Конкретизируя изложенное, скажем о том, что применительно к предмету исследования, обозначенному в названии данной статьи, речь будет идти о неконкретном, противоречивом, неоднозначно понимаемом уголовно-процессуальном статусе начальников ИУ по осуществлению судопроизводства, содействию предварительному следствию, дознанию и связанной с ними уголовно-процессуальной деятельностью.
Анализ норм действующего УПК, вопреки мнению значительного количества исследователей, позволяет сделать вывод о том, что начальники ИУ уголовно-исполнительной системы органами дознания не являются. Таковыми они были по УПК РСФСР 1960 г. (ст. 117) [19].
Это усматривается из ч. 1 ст. 40 УПК РФ, приводящей перечень органов дознания, в котором отсутствует указание на начальников ИУ. Забегая вперед, скажем, что п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относит иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, но оно на начальников ИУ не распространяется. Они наделены правом производства оперативно-розыскных мероприятий, в их структуре имеются оперативные подразделения в зависимости от специфики и наполнения лицами, отбывающими наказание [17], но по своей природе и административно-правовому положению они органами исполнительной власти не являются и, как следствие, не имеют статуса органа дознания. По этим причинам они не вправе:
а) реализовывать функции, предписанные ст. 144, 145 УПК РФ (принимать, рассматривать сообщения о преступлениях, выносить процессуальные решения);
б) принимать решение о возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 146 УПК РФ);
в) осуществлять дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно;
г) осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 146 УПК РФ (возбуждать уголовное дело публичного обвинения);
д) исполнять обязательные письменные поручения следователя и дознавателя, установленные п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ, п. 1.1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ (о производстве оперативно-розыскных мероприятий, отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также оказывать содействие при их осуществлении).
Лишение начальников ИУ таких полномочий значительно снижает объем уголовно-процессуальной деятельности как при расследовании и предупреждении преступлений, совершенных в конкретном ИУ, так и за его пределами, минимизируя содействие субъектам, осуществляющим расследование преступлений. Имеется в виду взаимодействие, выполнение отдельных поручений следователей и дознавателей (предусмотренных п. 4 ч. 2 ст. 38, п. 1.1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ). Все это, в свою очередь, отрицательно сказывается на реализации карательной, воспитательной, обеспечивающей, профилактической функций режима исполнения и отбывания наказания и в целом на всей правоприменительной практике и главное на исправительном воздействии на осужденных.
Анализ содержания отдельных норм УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что начальники ИУ, не являясь органами дознания, наделены частью их уголовно-процессуальных функций. Это следует из предписаний ст. 157 УПК РФ, регламентирующей производство неотложных следственных действий.
Пункт 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ наделил их правом производства неотложных следственных действий по преступлениям: 1) против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками учреждений и органов УИС; 2) совершенных в расположении ИУ иными лицами (неопределенным кругом субъектов).
На основании ч. 1 ст. 74 УИК РФ к названной категории уголовно-процессуальных субъектов производства неотложных следственных действий относятся начальники: 1) исправительных колоний; 2) воспитательных колоний; 3) тюрем; 4) лечебных исправительных учреждений; 5) следственных изоляторов (далее - СИЗО).
Делая вывод, еще раз следует обратить внимание на то, что начальники ИУ наделены частичным статусом органа дознания, содержательно включающим права и обязанности, связанные с производством неотложных следственных действий. Ограничения в определенной степени распространяются на начальников СИЗО. Их уголовно-процессуальные функции еще в большей степени сужены. Они обусловлены производством неотложных следственных действий по преступлениям, совершенным осужденными:
а) оставленными для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию;
б) в отношении которых приговор суда вступил в законную силу, они ожидают этапирования в ИУ для отбывания наказания;
в) перемещаемыми из одного места отбывания наказания в другое;
г) оставленными в следственном изоляторе или переведенными в него для участия в следственных действиях или судебном разбирательстве (ст. 77.1 УИК РФ);
д) оставленными в СИЗО с их согласия на срок не свыше шести месяцев.
Уголовно-процессуальные права и обязанности начальников СИЗО по производству неотложных следственных действий ограничены деятельностью в отношении перечисленных субъектов совершения преступлений. Однако их указанный уголовно-процессуальный статус распространяется и на сотрудников соответствующих учреждений и органов, совершивших преступления против установленного порядка несения службы, а также по преступлениям, совершенным иными лицами, кроме лиц (заключенных), в отношении которых избрана мера пресечения - содержание под стражей (ст. 108 УПК РФ).
В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством основанием производства неотложных следственных действий является наличие принятого решения (вынесенного постановления) о возбуждении уголовного дела. Как известно, это процессуальное решение в соответствии со ст. 146 УПК РФ при наличии повода и основания, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, принимают орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь или специально определенная УПК РФ категория должностных лиц, каждый в пределах своей компетенции, установленной УПК РФ.
Законодатель в ч. 3 ст. 40 УПК РФ дал перечень должностных лиц, на которых возложена обязанность по возбуждению уголовного дела. Это:
- капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;
- руководители геологоразведочных партий и зимовок, начальники российских антарктических станций и сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения этих партий, зимовок, станций, сезонных полевых баз;
- главы дипломатических представительств и консульских учреждений РФ - по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений. В приведенной норме не упоминаются начальники ИУ.
При наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, орган дознания, указанные должностные лица возбуждают уголовное дело (в пределах своей компетенции), после чего производят неотложные следственные действия.
Начальники ИУ, не являясь органом дознания, и как должностные лица, не наделенные правом на возбуждение уголовного дела для производства неотложных следственных действий, должны располагать таким процессуальным решением, которое кто-то должен принять. В целях практического решения данной проблемы выскажем собственное мнение как один из вариантов того, что таким «кто-то» может быть руководитель органа исполнительной власти в системе ФСИН России (в зависимости от территориальности и подчиненности).
Неточная юридическая техника законодателя создает трудности практическим работникам, дезориентирует надзирающие и контролирующие органы. Не исключено, что по этим причинам противоречиво указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации N 456/69 «Об усилении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью учреждений и органов уголовно-исполнительной системы». В одном случае в нем говорится, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 40, ст. 144 УПК РФ учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, являясь органами дознания, обязаны зарегистрировать, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, принять по нему процессуальное решение. Несколько ниже в данном документе со ссылкой на ст. 40, 144, 145 УПК РФ указывается, что учреждения и органы уголовно-исполнительной системы не вправе принимать по поступившим сообщениям о преступлениях процессуальные решения, предусмотренные п. 1 и 2 ч. 1 ст. 145 УПК РФ, но обязаны принимать, регистрировать поступившее сообщение.
Подводя развернутый итог представленной статьи, выскажем несколько соображений, которые относятся к процессуальной и организационной деятельности начальников ИУ уголовно-исполнительной системы.
1. Начальники ИУ не являются органом дознания, имеют ограниченный уголовно-процессуальный статус. Они наделены частичными полномочиями органа дознания, состоящими в производстве неотложных следственных действий, и только после того, как органом дознания будет принято решение о возбуждении уголовного дела.
Что касается начальников СИЗО, то они и в этом уголовно-процессуальном статусе ограниченны. Они компетентны проводить неотложные следственные действия (при наличии указанного условия) по преступлениям, совершенным определенными (ранее обозначенными нами) категориями осужденных.
2. Деятельность начальника ИУ многофункциональна. Непосредственно ему проводить неотложные следственные действия вряд ли возможно и целесообразно. Для решения этого вопроса следует:
1) утвердить приказ начальника ИУ, в котором на конкретное лицо (лиц) начальствующего состава возложить на конкретный период обязанность по производству неотложных следственных действий;
2) давать разовые письменные поручения (распоряжения) начальника ИУ конкретному должностному лицу на производство неотложных следственных действий. Такие лица должны обладать необходимыми правовыми знаниями и не иметь отношения к выполнению оперативно-розыскных мероприятий.
3. В отличие от УПК РСФСР 1960 г. действующий УПК РФ не дает перечня неотложных следственных действий, таковыми являются все, предусмотренные им [57, с. 3]. Поэтому должностные лица ИУ, уполномоченные начальником на их производство, должны обладать соответствующими знаниями, умениями и навыками. Это предполагает прохождение стажировки, повышения соответствующей квалификации, специальное ознакомление с техническими средствами и информационными технологиями в следственных и экспертных подразделениях.
 
Глава 3. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОСУЖДЕННЫХ
3.1. Проблемные аспекты статуса осужденных в уголовно-исполнительной системе
Отечественная наука уголовно-исполнительного (исправительно-трудового) права и законодатель традиционно исходят из воззрения на лишение свободы с позиций его количественной (срок) и качественной (режим) сторон. С этих позиций режим как правопорядок исполнения и отбывания лишения свободы, помимо прочего, включает ряд сущностных элементов, выражающих степень и качество изоляции (количество свиданий, посылок, передач, разрешенных осужденным для расходования денежных сумм и т.п.).
Коль скоро режим - это качество лишения свободы (одна из его важнейших составляющих), вполне понятны сложившиеся в отечественном уголовном и уголовно-исполнительном законодательстве и практике их применения подходы к основаниям и порядку его юридического закрепления и определения. Это градация учреждений по степени строгости режима, детальное отражение практически всех (во всяком случае - карательных) элементов режима в законе, назначение вида режима судом в приговоре прежде всего в зависимости от характера и степени общественной опасности преступления (хотя и с учетом личности), изменение вида режима в рамках «прогрессивной системы» отбывания наказания также исключительно в судебном порядке.
В отличие от российской западная система обращения с осужденными, принципы которой во многом отражены и в известных международных актах, основана на принципиально ином подходе к режиму, когда лишение свободы должно лишать человека только свободы, а его режим не должен «усугублять страдания», связанные с изоляцией. Тем не менее и в западных странах налицо градация видов режима по строгости. Зарубежная тюремная практика порой демонстрирует такие режимы, по сравнению с которыми блекнут самые строгие их виды в российских учреждениях (например, режимы «супермакс» в ряде тюрем США).
Принципиальная (а не количественная) разница между российской и западной системой содержания заключенных состоит в самом подходе к сущности и функциям режима. Строгость последнего в западной пенитенциарной системе никоим образом не связана с содержанием (и тем более - с сущностью) наказания, она определяется всецело интересами безопасности. Отсюда такие черты режима, как отсутствие детализации его элементов в законе, внесудебный порядок его установления и изменения (при судебном контроле), а определяющими критериями строгости режима выступают личность осужденного и динамика ее изменения в процессе отбывания наказания.
Различие концептуальных основ режима в отечественной и западной пенитенциарии не может не влиять на принципиальные подходы к правовому статусу осужденных. Если, как указано выше, западным системам законодательная конкретизация элементов режима не свойственна, то наш законодатель идет в ином направлении. Согласно ст. 10 Уголовно-исполнительного кодекса РФ изъятия и ограничения прав и свобод граждан при исполнении (отбывании ими) наказаний устанавливаются «уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством Российской Федерации». Кроме того, в Особенной части Кодекса существенно детализированы как по видам режима, так и по условиям его отдельные элементы, которые в теории традиционно расцениваются как «карательные».
Таким образом, налицо существенно различные, а где-то и прямо противоположные векторы развития теории законодательства и практики его применения в России и большинстве зарубежных стран. Однако подобное положение в последние годы заметно корректируется практикой Европейского суда по правам человека в отношении жалоб заключенных. Начиная с 2002 года (дело Калашникова) Европейский суд рассмотрел сотни таких обращений и по многим вынес положительные решения. Важно, что предметом судебного разбирательства в Европейском суде до последнего времени были «вопросы факта», то есть фактические неудовлетворительные (при этом и не соответствующие требованиям закона) размещение и содержание осужденных, неудовлетворительный уровень их медицинского обслуживания, материального обеспечения, неэффективность обращений осужденных во внутригосударственные контрольные и надзорные инстанции, недостатки в обеспечении свободы совести и вероисповедания, латентное насилие со стороны представителей администрации и т.п. Значительное число таких обращений обусловило принятие Европейским судом так называемых «пилотных» постановлений, направленных на стимулирование властей к устранению иных аналогичных недостатков [28, с. 50].
В 2013 году ситуация кардинально изменилась. Начало этому было положено известным делом «Анчугов и Гладков против Российской Федерации». Не вникая в его подробности, отметим то принципиальное обстоятельство, что предметом разбирательства Европейского суда, в отличие от предыдущих дел, стали уже не «вопросы факта», а «вопросы права». Иными словами, прозвучал «тревожный звонок» и законодателю.
Очевидно, что, требуя от России изменить или дополнить ст. 32 Конституции [4] в части возможности предоставления осужденным в местах лишения свободы избирательного права, Европейский суд вряд ли мог рассчитывать на полное понимание. Последующее развитие событий (законодательное расширение полномочий Конституционного суда РФ и его Постановление от 19 апреля 2016 г., которым требование ЕСПЧ было признано неисполнимым) это подтвердило. Однако от внимания теоретиков как-то ушла суть аргументации Европейского суда. Она состояла, по сути, в том, что, признавая в принципе лишение осужденных избирательных прав (которое есть в ряде стран), государство должно подходить к этому избирательно, индивидуально, с учетом соотношения прав человека и общественных интересов, а сам факт нахождения в местах лишения свободы не должен рассматриваться основанием для такого лишения.
Аналогичный подход Европейского суда был продемонстрирован и в его Постановлении по также известному делу от 30 июня 2015 г. «Хорошенко против Российской Федерации». С одной стороны, Суд признал, что «содержание заявителя в строгих условиях в исправительной колонии особого режима имело правовую основу в российском законодательстве, и что сам закон был ясным, доступным и достаточно точным (п. 112)» [64, с. 68]. С другой - констатировал, что «государство не обладает свободой рук при введении ограничений в общем порядке, если оно не предусматривает какой-либо степени гибкости при определении того, являются ли ограничения в конкретных случаях целесообразными или действительно необходимыми (п. 126)» [24, с. 33]. В итоге ЕСПЧ посчитал, что автоматическое лишение осужденного к пожизненному лишению свободы длительных свиданий в строгих условиях в течение десяти лет не установило справедливый баланс между правом заявителя на защиту личной и семейной жизни, с одной стороны, и целями, на которые ссылалось государство-ответчик, с другой стороны (п. 148). Из этого следовал вывод о нарушении Россией ст. 8 Европейской конвенции 1950 г. [64, с. 73].
Примечательно, что аналогичные доводы были использованы Конституционным Судом РФ в деле о проверке конституционности п. «б» ч. 3 ст. 125 и ч. 3 ст. 127 Уголовно-исполнительного кодекса РФ в связи с запросом Вологодского областного суда и жалобой граждан Королева и Королевой. В обоснование своей правовой позиции КС РФ, помимо прочего, сослался на Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 69/172 от 18 декабря 2014 г., в соответствии с которой «лица, лишенные свободы, должны продолжать пользоваться не допускающими отступлений правами человека и всеми другими правами человека и основными свободами, за исключением тех законных ограничений, необходимость которых явно обусловлена фактом лишения свободы» [66]. В итоге Суд признал указанные выше положения УИК РФ не соответствующими Конституции в той мере, в какой они исключают возможность предоставления длительных свиданий лицам, осужденным к пожизненному лишению свободы, в течение первых десяти лет отбывания наказания.