69. Административная ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы обусловлена тем, что любое государство на каком-то этапе своего развития может столкнуться с чрезвычайной ситуацией, когда для обеспечения безопасности государства требуется применение особых организационно-правовых форм. От обычных мер поддержания правопорядка они отличаются тем, что действуют не только в отношении лиц, допускающих правонарушения и преступления, а непосредственно затрагивают интересы всего населения, проживающего в регионе, ограничивая предоставленные ему права, накладывая дополнительные обязанности.
Проблема применения мер административно-правового принуждения, особенно в условиях специальных административно-правовых режимов, носит комплексный характер. На законность, обоснованность и эффективность применения мер принуждения влияют многочисленные факторы, среди которых назовем: уровень законодательной регламентации мер административного принуждения; уровень ведомственной регламентации; состояние и структура органов исполнительной власти, реализующие меры административного принуждения; уровень административного, судебного контроля и прокурорского надзора за применением мер административного принуждения.
Актуальность мер административной ответственности в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в настоящее время обусловлена как ростом чрезвычайных ситуаций, так и причиняемым ими значительным ущербом, а также существованием следующих проблемных аспектов, требующих разрешения: отсутствие строгого единообразия в практике применения статьи 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации, КоАП), регулирующая административную ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; несовершенство российского административного законодательства, приводящее к ошибкам в толковании права и правоприменении; минимальные административные санкции за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; высокий уровень латентности правонарушений указанного института административной ответственности; и многие другие обстоятельства.
Как следует из ежегодного доклада Министерства чрезвычайных ситуаций России о состоянии государственного надзора в 2020 г. в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций было проведено 4364 проверки, в том числе плановых проверок – 2558 и внеплановых – 1806. По результатам надзорных мероприятий в соответствии с КоАП Российской Федерации составлено 1 576 протоколов об административных правонарушениях, в том числе по статье 20.6 КоАП Российской Федерации – 850 протоколов, из них 612 протоколов – в отношении должностных лиц и 238 протоколов – в отношении юридических лиц. К административной ответственности в виде наложения штрафа в соответствии с КоАП Российской Федерации привлечено 1067 лиц, в том числе по статье 20.6 КоАП Российской Федерации – 530 лиц (395 должностных лиц и 135 юридических лиц) . Типовыми нарушениями обязательных требований и норм в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций стали вопросы: создания органов управления, сил и средств Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; создания резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС; подготовки руководителей, сотрудников органов власти, и организаций, населения в области защиты от ЧС и др.
Степень разработки темы. Следует выделить научные исследования ученых, посвященные проблеме развития процессуальной части науки административного права. Среди российских ученых эту проблематику изучали Д.Н. Бахрах, Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов, М.Д. Загряцков, В.Ф. Захаров, С.В. Комлев, Н.Г. Салищева и др.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере административной ответственности за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Предметом работы выступают научная литература, материалы судебной практики, нормы административного права, в частности КоАП Российской Федерации, регулирующие административную ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Целью исследования является анализ административной ответственности за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Достижение поставленной цели предопределяет постановку и решение следующих задач:
– раскрыть понятие и общую характеристику чрезвычайной ситуации как института административного права;
– рассмотреть общую характеристику административных правонарушений за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
– охарактеризовать производство по делам об административных правонарушениях как вид административно-юрисдикционной деятельности МЧС России;
– исследовать порядок наложения должностными лицами МЧС России административных наказаний, налагаемых на виновных лиц.
Методологическую основу исследования составили совокупность как теоретических, так и методологических способов познания общественных явлений, таких как исторический, системный, аналитический. В основу исследования также положен диалектический метод. В работе использовались также сравнительно-правовой, структурно-правовой и формально-юридический методы исследования.
Теоретической основой исследования явились труды таких авторов, как: Р.В. Амелин, М.Б. Добробаба, М.Э. Капитанец, В.О. Гасникова, Ю.В. Гудкова, Е.Ю. Родионова, Л.С. Комовкина, А.В. Кропачева, И.В. Крылова, А.А. Журина, Э.В. Полховская, П.А. Марахов, В.В. Лукьяненкова, Э.В. Полховская, А.А. Журина, И.В. Крылова, и др.
Структура исследования обусловлена его предметом, целью и поставленными задачами. Работа состоит из введения, двух глав, которые включают четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы. 
ГЛАВА 1 НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ УСТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕВЫПОЛНЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ НОРМ И ПРАВИЛ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

1.1 Понятие и общая характеристика чрезвычайной ситуации как института административного права

В современном мире нельзя представить жизнь без высокого уровня риска. Экономические и политические процессы, чрезвычайные ситуации (далее – ЧС) как природного, так и техногенного характера, а также угрозы террористических актов – все это характеризует риски в современной жизни. В таких условиях необходимо обеспечить безопасностью не только всех граждан, но и институты современного общества. Чрезвычайные ситуации являются наиболее частыми угрозами для безопасности населения.
Для эффективного предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций необходим однозначно воспринимаемый, точный, детально разработанный понятийный аппарат. Отсутствие четкости в понимании того, чем является чрезвычайная ситуация, приводит к тому, что правовые средства становятся не эффективными. Понятие чрезвычайных ситуаций неоднократно становилось предметом рассмотрения ученых правоведов, ряд ученых предлагали свое авторское понятие чрезвычайной ситуации, иногда предлагая довольно громоздкие конструкции.
Сегодня в современном отечественном законодательстве термин «чрезвычайная ситуация» используется достаточно широко. Указанное понятие используется в многочисленных нормативных актах, большую часть которых составляют законы, регулирующие сферу предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Однако термин «чрезвычайная ситуация» гармонично используется при регулировании различных сфер жизни.
В нормативных правовых актах термин «чрезвычайная ситуация» устанавливает требования по ограничению действий и выполнению соответствующих обязательств при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Интересно, что в Уголовном кодексе Российской Федерации также встречается формулировка «стихийные бедствия», которая является составной частью конструкции понятия «чрезвычайная ситуация». В статье 63 в пункте «л» говорится, что отягчающим ответственность обстоятельством признается преступление, совершенное в условиях чрезвычайного положения, стихийного или иного общественного бедствия, а также при массовых беспорядках, в условиях вооруженного конфликта или военных действий.
Примечательно то, что «стихийные бедствия» выделены в особую группу отягчающих обстоятельств. Этот факт подчеркивает общественную значимость данного явления и общественную опасность преступления, совершенного в условиях стихийного бедствия.
Заметим, что легальное определение понятия чрезвычайной ситуации закреплено в нескольких нормативных актах:
– Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» ;
– Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ;
– Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 1999 г. № 208 «Об утверждении Положения о зоне защитных мероприятий, устанавливаемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия» ;
– Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 г. № 2446-р «Об утверждении Концепции построения и развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» .
Указанные нормативные акты содержат определение «чрезвычайная ситуация», которое идентично понятию, закрепленному в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» .
Чрезвычайная ситуация характеризуется обстановкой, которая принесла либо может принести значимый ущерб людям (вплоть до их смерти), нарушила либо может нарушить их жизнедеятельность (повредить жилье, лишить еды, заставить оставить обжитые места и пр.), нанесла или может нанести урон окружающей природной среде как источнику самого существования человека.
Однако основной удар чрезвычайной ситуации будет нанесен не только на людей, но и всю биосферу – часть нашей планеты, освоенную живыми созданиями (растениями, животными), но также и людьми, их средой обитания, всеми живыми созданиями на земле. Подобные отрицательные последствия чрезвычайной ситуации для биосферы Земли, как правило, недооцениваются.
Чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, которая складывается в результате аварии, катастрофы, опасного природного явления а также стихийного или другого бедствия, которые в свою очередь могут повлечь за собой человеческие жертвы, ущербы окружающей среде и здоровью людей, весомые материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения .
Всем известно, что одной из основных причин возникновения аварий и катастроф случается в результате невыполнения требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Данная проблема приобретает все более серьезный и актуальный характер .
Во всем мире, включая Российскую Федерацию, на фоне постоянно развивающихся национальных конфликтов вопросы обеспечения безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера приобретают все более актуальный характер.
Количество ЧС природного и техногенного характера возрастает с каждым годом, увеличиваются масштабы их распространения, ущерба и потерь от их последствий (например, в 2018 г. – пожар в ТЦ «Зимняя вишня» в г. Кемерово, в 2019 г. – взрыв жилого дома в Шахтах, взрыв на химическом заводе в Дзержинске и др.). Имеющаяся ситуация требует принятия наиболее эффективных мер в сфере управления безопасностью .
Нормативное определение понятия чрезвычайных ситуаций дает Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» .
Согласно статье 1 указанного закона «чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей».
Приведенное определение по своему смыслу является более чем емким. Оно, во-первых, дает представление о причинно-следственных связях, сопутствующих чрезвычайным ситуациям: такие ситуации возникают при аварии, опасном природном явлении, катастрофе стихийном или ином бедствии; последствиями таких событий являются человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Увязывая данные события с «определенной территорией», закон устанавливает важное дополнительное измерение этих событий – пространственный фактор.
Обращаясь к классификации чрезвычайных ситуаций, мы не можем не отметить разнообразие факторов, которыми они были вызваны. Зачастую в качестве основания классификации берут характер чрезвычайной ситуации. Так, по характеру выделяют конфликтные и бесконфликтные ЧС.
Конфликтные чаще всего связаны с так называемым «человеческим фактором» и предполагают собой различные политические, военные, мировоззренческие, религиозные, сепаратистские конфликты, способствующие возникновению негативных последствий и неустойчивой социальной обстановке в обществе и в государстве. Бесконфликтные зачастую сопряжены с различными техногенными авариями и стихийными бедствиями.
Количественные параметры чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера закрепляет Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304 . Постановление Правительства дает классификацию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, увязывая такие параметры этих ситуаций, как территория, количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью, и материальные потери.
Таким образом, аварии, катастрофы, стихийные бедствия могут быть интерпретированы как причина чрезвычайной ситуации (статья 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»), разновидность чрезвычайной ситуации (статья 22 Федерального закона «О пожарной безопасности» ), а также разновидность обстоятельств чрезвычайного характера (чрезвычайных обстоятельств), обстоятельств непреодолимой силы, чрезвычайных происшествий.
По мнению П.А. Клейманова, одним из наиболее опасных видов чрезвычайных ситуаций в мире являются пожары. Их общественная опасность представляет собой совокупность обстоятельств, основными и наиболее тяжёлыми для понимания из которых следует признать гибель людей на пожаре. Далее это причиняемый крупный материальный ущерб гражданам, организациям и государству, а также окружающей среде. Сюда можно отнести и невосполнимые потери лесов, которые горят каждый год, угрозу жизни и здоровью людей, приводящую в некоторых случаях к инвалидности, отрицательное влияние на окружающую среду городов, населенных пунктов загрязненными продуктами горения от крупных пожаров, распространяющихся на большой площади .
Причины возникновения пожаров носят многогранный характер, они состоят из разных факторов. К ним относятся природные факторы: удары молний, засухи, самовозгорание, извержение вулкана. Человеческий фактор – техногенный. К нему можно отнести наибольшую часть всех, возникающих в нашей стране пожаров. Напомним, одна из основных причин пожаров – нарушение правил устройства или эксплуатации электрического оборудования, отопительных систем, неосторожность при обращении с огнем и иными источниками повышенной опасности. Также нельзя оставить без внимания самую распространённую причину возникновения пожара, пришедшую из глубины веков и актуальную по сей день, – умышленный поджог. При этом ряд авторов отмечает, что до 80 % от возникающих ежегодно пожаров представляют собой следствие неосторожного либо умышленного поведения людей .
События, наступление которых приводит к чрезвычайным ситуациям (аварии, катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии и т.д.), являются по своей природе чрезвычайными обстоятельствами (чрезвычайными происшествиями). Причем чрезвычайные ситуации могут быть представлены совокупностью взаимосвязанных обстоятельств, подчас различной природы (например, катастрофы, связанные с разрушением плотины из-за длительного выпадения осадков).
Утвержденная Правительством Российской Федерации классификация выглядит слишком формализованной, она не дает представления о спектрах причин и условий возникновения чрезвычайных ситуаций, многообразии их форм, игнорирует чрезвычайные ситуации трансграничного характера и возникающие за пределами территории Российской Федерации, в ликвидации последствий которых России принимать участие приходилось неоднократно, а также предельно острые чрезвычайные ситуации, ведущие к установлению режима чрезвычайного положения.