Правовые основы и методы охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий в Российской Федерации

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем что, в современных демократических государствах, в том числе в России, применяется универсальная юридическая техника правового регулировании порядка проведения массовых мероприятий, согласно которой граждане имеют право собираться мирно и без оружия, чтобы проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Законодательство демократических стран, согласно общему порядку, вменяет в обязанность организаторам массовых мероприятий подачу уведомления в адрес уполномоченных органов. Однако существует отдельный вид массовых мероприятий, которые в силу своего срочного или спонтанного характера представляют собой исключение из общего правила; при их проведении процедура уведомления невозможна либо уведомление может быть направлено организатором публичного мероприятия, но при этом будет допущено нарушение установленных процессуальных сроков.
В течение последних лет в Российской Федерации значительно увеличилось число спонтанных собраний. К сожалению, российское законодательство пока не содержит положений, которые регулировали бы действия публичных властей при проведении спонтанных собраний. Данный пробел вызывает противоречивую реакцию правоприменителей, в первую очередь сотрудников полиции. В ряде случаев правоохранительные органы могут отнестись к мероприятиям такого рода терпимо: от организаторов не будут требовать прекращения спонтанного мирного собрания в силу его так называемого несанкционированного характера и, более того, правоохранители будут обеспечивать общественный порядок.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с охраной общественного порядка и обеспечения общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий в Российской Федерации.
Предметом работы являются нормы действующего законодателства, регламентирующие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий в Российской Федерации.
Целью настоящей работы является изучение правовых основ и методов охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий в Российской Федерации.
Задачами работы ставится:
• Рассмотреть понятие и основные виды массовых мероприятий;
• Изучить правовое регулирование охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий;
• Проанализировать порядок подготовки и проведения массовых мероприятий;
• Исследовать виды методов, применяемых полицией для ООП и ОБ во время проведения ММ;
• Определить перспективы развития правового регулирования и использования методов охраны общественного порядка и обеспечения безопасности во время проведения массовых мероприятий в РФ.
Эмпирическая основа работы - источники, выделенные по критериям общности происхождения, содержания и назначения текста.
Нормативно-правовой основой данной работы является Конституция РФ, Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и другие нормативно-правовые акты.
В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историко-юридический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
 
Глава 1. Теоретико-правовые основы охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий в Российской Федерации
1.1. Понятие и основные виды массовых мероприятий
В российской науке права свободу мирных собраний определяют в первую очередь в качестве субъективного политического права и обозначают ее как «важный элемент правового статуса гражданина Российской Федерации». Возможно, данная привязка конституционного права на свободу мирных собраний к правовому статусу гражданина РФ обусловлена спецификой формулировки ст. 31 Конституции РФ, которая гласит, что именно граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Однако, учитывая правоприменительную практику, сложно согласиться с ограничительным доктринальным толкованием ст. 31 Конституции РФ, в соответствии с которым «право на проведение публичных мероприятий предоставляется только гражданам России». События последних лет доказывают, что это конституционное право могут реализовать иностранные граждане и лица без гражданства. Поэтому представляется обоснованной критика данного ограничительного толкования.
Российские государствоведы отмечают, что право на проведение мирных собраний «является одной из гарантий свободы мысли и слова, выражения мнений и убеждений, права на создание объединений и др.». Однако, как правило, подобной краткой ремаркой и исчерпывается характеристика взаимосвязи права на свободу мирных собраний с другими конституционными правами и свободами. Обычно авторы комментариев к Конституции РФ, а также учебной и научной юридической литературы ограничиваются общим замечанием о том, что свобода мирных собраний относится к группе политических прав и свобод. При этом свободу мирных собраний определяют в качестве «залога народовластия, непосредственной демократии» и «гарантии формирования правового государства и гражданского общества»: отмечается, что благодаря свободе мирных собраний граждане получают реальную возможность участия в управлении делами государства, а также что при помощи этого конституционного права граждане могут формировать политическую волю и оказывать воздействие на решение политических вопросов на федеральном, региональном и местном уровнях государственной и муниципальной власти.
Большинство российских конституционалистов приходят, по сути, к общему выводу о том, что конституционная свобода мирных собраний имеет двойственную правовую природу: с одной стороны, выступает способом реализации свободы мысли и слова, свободы выражения мнения, а также достоинства личности и права на свободное развитие; с другой - представляет собой элемент непосредственной демократии (народовластия), благодаря которому у граждан есть дополнительная возможность по управлению делами государства и решению вопросов местного значения. Так, Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно отмечал, что свобода мирных собраний «обеспечивает гражданам реальную возможность через проведение публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на деятельность органов публичной власти посредством поддержания цивилизованного мирного диалога между гражданским обществом и государством. Это не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом».
Анализ решений Конституционного Суда РФ показывает, что в результате конституционного судопроизводства в 1993 - 2019 гг. в России была сформирована доктрина свободы мирных собраний, суть которой сводится к тому, что реагирование государства на организацию и проведение мирных собраний должно быть нейтральным (вне зависимости от политических и иных взглядов организаторов и участников мирных акций); как правовое регулирование, так и правоприменительная деятельность должны быть направлены на обеспечение баланса частных и публичных интересов, а также предоставление субъектам права реальной возможности проведения мирных публичных мероприятий. Кроме того, судьи Конституционного Суда РФ в своих решениях неоднократно отмечали, что «вводимые федеральным законодателем ограничения свободы мирных собраний не должны посягать на само существо данного конституционного права и препятствовать открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций».
Помимо этого, посредством решений Конституционного Суда РФ в российскую правоприменительную практику активно транслируются правовые позиции Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), согласно которым свобода собраний является фундаментальным правом демократического общества, а государство должно воздерживаться от применения произвольных мер, которые могут ограничить право на мирные публичные акции. Так, Конституционный Суд РФ приводит позицию ЕСПЧ, согласно которой правила, регулирующие порядок публичных собраний, включая требование предварительного уведомления, не должны создавать скрытые препятствия для реализации защищаемой Европейской конвенцией свободы мирных собраний. Судьи Конституционного Суда РФ выражают солидарность с позицией судей ЕСПЧ в том, что «публичные власти должны проявлять определенную толерантность по отношению к мирным собраниям даже тогда, когда они могут вызвать некоторое нарушение обыденной жизни, включая помехи уличному движению, иначе свобода собраний лишилась бы своего существа».
На основе развития российской конституционной доктрины свободы мирных собраний можно отметить, что законодательное регулирование и правоприменительная практика отстают от запросов общества, а также от тех реалий и проблем современной жизни, которые возникают при реализации новых форм мирных собраний. В этом отношении следует высоко оценить труд российских правоведов, которые длительное время работают на опережение и вносят предложения по решению актуальных проблем, возникающих в процессе реализации свободы мирных собраний.
Можно с полным основанием утверждать, что свобода мирных собраний имеет смешанный конституционно-правовой характер, поскольку сочетает в себе элементы личных и политических прав и свобод человека и гражданина. Можно говорить о том, что свобода мирных собраний является высшей ценностью демократического общества, а ее признание, соблюдение и защита представляют собой важнейшую обязанность государства. По нашему мнению, именно на основе этого фундаментального конституционно-правового тезиса должны разрешаться ситуации, связанные с конфликтами и конкуренцией свободы мирных собраний и прочих прав и свобод человека и гражданина.
Основные виды массовых мероприятий – это митинги, шествия, демонстрации, пикетирования. Рассмотрим их подробнее.
Митинг - это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Митинг относится к публичным мероприятиям (п. п. 1, 3 ст. 2 Закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ).
27 декабря 2018 г. вступила в силу поправка к КоАП РФ, которая закрепила ответственность за вовлечение несовершеннолетних в участие в несанкционированных публичных мероприятиях (ч. 1.1 ст. 20.2).
Основной недостаток законодательной новеллы о «вовлечении детей в несанкционированные митинги»: данная норма создает условия для произвола, поскольку с ее помощью правоприменители могут возлагать дополнительную административную ответственность в «двойном» размере на организаторов публичных акций тогда, когда организаторы вовсе не вовлекали и даже не призывали к участию в протестной акции детей. Это положение позволяет правоприменителям интерпретировать присутствие лишь одного ребенка на несанкционированном публичном мероприятии в качестве оконченного состава административного правонарушения в виде «вовлечения детей» в несанкционированный протест. Подобное правовое регулирование, по нашему мнению, предоставляет публичным властям чрезмерно широкие пределы усмотрения и не отвечает международным стандартам в области прав человека, а именно презумпции в пользу проведения мирных собраний и позитивным обязательствам государства по содействию мирным собраниям. В то же время это законоположение не соответствует конституционным принципам адекватности и пропорциональности ограничений прав и свобод человека со стороны государства, а именно не обеспечивает наименьший уровень вмешательства в свободу мирных собраний. Можно предположить, что данная законодательная новелла послужит основой для очередной волны жалоб российских граждан в Европейский суд в Страсбурге, рассмотрение которых закончится не в пользу Российской Федерации. Такой вывод связан с анализом сложившейся практики Европейского суда по правам человека по делам, связанным с существующими ограничениями и нарушениями свободы мирных собраний в Российской Федерации. Так, в 2017 г. Европейский суд вынес Постановление по делу «Лашманкин и другие против России», в котором были объединены жалобы 23 заявителей из разных регионов России. В данном деле ЕСПЧ фактически обобщил существующие системные проблемы современного права публичных собраний Российской Федерации. Прежде всего Суд обратил внимание на несоответствие конвенционным принципам широко распространенной в России практики наложения непропорциональных и неоправданных ограничений при проведении запланированных публичных мероприятий. Обратим внимание, что Конституционный Суд РФ фактически выразил солидарность с подходами ЕСПЧ в своем актуальном решении по вопросам реализации ст. 31 Конституции РФ, а именно отметил: исходя из конституционно-правового смысла свободы мирных собраний, не допускается возлагать на организатора публичного мероприятия дополнительные обязанности по обеспечению общественного порядка и организации медицинской помощи во время его проведения, которые надлежит выполнять органам государственной и муниципальной власти и их уполномоченным представителям.
Продолжая анализ правовых позиций Европейского суда по правам человека, изложенных в деле «Лашманкин и другие против России», констатируем, что ЕСПЧ установил ряд нарушений свободы мирных собраний, которые часто допускаются со стороны публичных властей в Российской Федерации в ходе процедуры согласования времени и места публичного мероприятия. Суд обратил внимание, что чаще всего нарушения выражались в фактическом отказе согласовать место и время публичного мероприятия, исходя именно из предложений его организатора. По мнению судей ЕСПЧ, широко распространенная запретительная практика при согласовании публичного мероприятия вступает в прямое противоречие с конвенционным принципом «необходимости в демократическом обществе» примененных ограничений по отношению к месту и времени мирных собраний. Помимо этого, Европейский суд в данном решении пришел к выводу, что при возникновении спора по вышеобозначенным вопросам в большинстве случаев не имеется реальной возможности для оперативного обжалования в суде (в сжатые сроки) решений официальных властей Российской Федерации, которыми зачастую непропорционально ограничивается свобода мирных собраний, т.е. нарушается ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Таким образом, основной вывод Европейского суда сводился к тому, что существующие в настоящий момент в России административно-правовые и судебные процедуры обжалования в сфере права публичных собраний не являются эффективным средством правовой защиты в свете международных стандартов прав человека, закрепляемых в Европейской конвенции.
Важно отметить, что в отношении принципиальных вопросов защиты свободы мирных собраний Конституционный Суд РФ выражает солидарность с позициями Европейского суда, а также в своих постановлениях активно апеллирует к его основополагающим решениям по вопросам свободы мирных собраний. Так, в Постановлении от 18 июня 2019 г. N 24-П судьи КС РФ не раз цитировали правовые позиции Европейского суда. В частности, было указано, что согласно европейским правовым стандартам «государство должно воздерживаться от применения произвольных мер, могущих нарушить право на мирные публичные акции, и не обладает полной свободой действий даже в случае нарушения их участниками установленных правил проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования (Постановления от 12 июня 2014 г. по делу «Примов и другие против России», от 12 февраля 2019 г. по делу «Мучник и Мордовин против России»)». Помимо этого, Конституционный Суд РФ особо подчеркнул принципиальную позицию судей Европейского суда о том, что «публичные власти должны проявлять определенную толерантность по отношению к мирным собраниям даже тогда, когда они могут вызвать некоторое нарушение обыденной жизни, включая помехи уличному движению, поскольку иначе свобода собраний лишилась бы своего существа (Постановления от 17 мая 2011 г. по делу «Акгел и Гел (Akgol and Gol) против Турции», от 10 июля 2012 г. по делу «Берладир и другие против России» и др.)». Как отмечает Конституционный Суд РФ со ссылкой на правовые позиции ЕСПЧ, «для ограничения политических выступлений или выступлений по иным важным вопросам общественной жизни необходимы веские причины, при отсутствии которых такие ограничения могут негативно сказаться на общем уважении свободы самовыражения и иметь «охлаждающий» (сдерживающий) эффект в отношении права на свободу собраний (Постановления от 12 июля 2001 г. по делу «Фельдек (Feldek) против Словакии», от 14 декабря 2006 г. по делу «Карман против России»)». Таким образом, судьи Конституционного Суда РФ в Постановлении от 18 июня 2019 г. N 24-П сослались в общей сложности на 26 постановлений ЕСПЧ для того, чтобы обосновать неконституционность правовой интерпретации ст. 31 Конституции РФ, а также основанной на ней рестриктивной правоприменительной практики, согласно которой представители официальных властей возлагали на организаторов публичных мероприятий дополнительную обязанность по обеспечению безопасности и общественного порядка.