региональный бюджет как инструмент решения проблем социально экономического развития региона

ВВЕДЕНИЕ
Внедрение принципов программно-целевого планирования, переход к среднесрочному бюджету, проведение реформы межбюджетных отношений, изменения бюджетного законодательства, формирование методики оценки эф-фективности бюджетных расходов, изменение правового статуса получателей бюджетных средств, новые требования к органам финансового контроля – это далеко не полный перечень результатов бюджетной реформы свидетельствует о значимости совершенствования бюджетного процесса в современных условиях развития России.
Несмотря на многолетнюю практику внедрения принципов программно-целевого управления финансами, формирование эффективной и прозрачной си-стемы управления государственными доходами и расходами далеко от заверше-ния. Этот тезис подтверждается последними документами Минфина России, в которых перечислены недостатки и нерешенные проблемы в сфере организации бюджетного процесса.
Качество организации бюджетного процесса в субъектах РФ снижается в связи с ошибками в прогнозировании и планировании. Эти ошибки возникают как в силу объективных причин – изменения экономической ситуации, так и из-за некачественного взаимодействия уровней бюджетной системы, а также недо-статочно квалифицированного прогнозирования доходов.
Основным направлением бюджетной политики стала оптимизация (а по сути, сокращение) расходов в связи с прогнозируемыми проблемами в экономи-ке и в государственных финансах. Но это приводит к снижению уровня жизни населения, уровня капитальных расходов и расходов на социальную сферу ре-гиональных бюджетов и не отвечает задачам долгосрочного развития субъектов страны в целом.
Органы государственной власти должны формулировать четкие цели раз-вития страны и региона, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивать преемственность и предсказуемость бюджетной политики. Эти требования невозможно выполнить без создания системы управления государ-ственными финансами, важнейшей частью которой является управление бюд-жетным процессом на региональном уровне.
Поэтому тема выпускной квалификационной работы представляется акту-альной с точки зрения исследования методологии управления бюджетным про-цессом, анализа результатов и условий совершенствования этого процесса в со-временной России в целом и на уровне региона.
Цель работы состоит в исследовании регионального бюджета как инстру-мент решения проблем социально экономического развития региона.
Цель исследования предполагает решение следующих задач:
- исследовать методические основы организации бюджетного процесса в РФ
- изучить социально-экономическую и финансовую характеристику Аст-раханской области
- провести анализ исполнения бюджета Астраханской области в 2014-2017 годах
- предложить оптимизацию доходной базы бюджета Астраханской обла-сти
Объект исследования - экономика и финансы Астраханская область.
Предмет исследования – механизм влияния бюджетной политики на соци-ально-экономическое развитие Астраханской области.
Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключа-ется в том, что предложенная оптимизацию доходной базы бюджета Астрахан-ской области имеет практическую направленность и уже частично реализу-ются на предприятии.
Методическая база исследования объединяет в себе методы целого ряда экономических дисциплин: бюджетного учета, социально-экономического раз-вития региона.
Методы исследования выпускной квалификационной работы: теоретико-методологический анализ научной литературы и программно-методической до-кументации; теоретическое моделирование; методы опроса, беседы и метод ста-тистического анализа.
Информационная база выпускной квалификационной работы основывает-ся на трудах отечественных ученых по бюджетному учету, также были изучены монографии и статьи в журналах по данной тематике, нормативно-правовые до-кументы.
Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, списка ис-пользуемой литературы, приложений.



1 Методические основы организации бюджетного процесса в РФ
1.1 Содержание и участники бюджетного процесса
В Российской Федерации (далее – РФ) содержание бюджетного процесса определяется ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) и включает дея-тельность участников процесса по составлению и рассмотрению проектов бюд-жетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, рассмотрению, внешней про-верке и утверждению бюджетной отчетности 2.
Представляется, что понятия бюджетной политики и бюджетного процес-са не совпадают, хотя в литературе можно встретить их почти полное отож-дествление. Например, согласно одному из определений, бюджетная политика – система мер и действий органов власти в области управления бюджетным про-цессом, направленная на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта. Такое понимание проводит знак равенства между политикой и управлением бюджет-ным процессом.
Неполное соответствие понятий бюджетной политики и действиями орга-нов власти и управления в рамках бюджетного процесса прослеживается из определения этого процесса как совокупности действий исполнительных и пред-ставительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой.
Действительно, управление бюджетной системой, помимо методов осу-ществления фискальной политики, включает нормативные и технические (с точ-ки зрения правил ведения учета и составления отчетности) и надзорные (по кон-тролю и проверке отчетности, правильности использования фонда денежных средств) функции.
Кроме того, бюджетный процесс должен осуществляться в рамках заяв-ленных приоритетов и основных направлений налоговой и бюджетной полити-ки. В этом случае политика – это принципы, приоритеты и планируемые целе-вые мероприятия, в рамках которых должны осуществляться разработка и ис-полнение бюджета в очередном финансовом году и плановом периоде.
Так, в качестве цели Основных направлений бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов было обозначено определение условий и параметров для составления проекта федерального бюджета подхо-дов к его формированию, основных характеристик других бюджетов бюджетной системы РФ.
Аналогичная цель с учетом особенностей бюджетной политики на регио-нальном уровне и добавлением словосочетания «обеспечение прозрачности и открытости бюджетного планирования» определяется в основных направлениях бюджетной политики Астраханской области.
Однако при этом нельзя согласиться с указанием на то, что целью бюд-жетной политики «является поддержание долгосрочной сбалансированности и финансовой устойчивости бюджета Астраханской области», поскольку полити-ка – инструмент реализации социально-экономических целей. А обозначенная бюджетная цель соответствует именно бюджетному процессу.
Бюджетный процесс непосредственно связан с понятием бюджета, кото-рый в статье 6 БК РФ определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для финансового обеспечения функций и задач государства и органов местного самоуправления. Осуществле-ние таких целевых функций по сути представляет собой бюджетную (налогово-бюджетную) политику. В учебной литературе также уточняется, что экономиче-ская сущность бюджета заключается в совокупности денежных отношений; с точки зрения материального воплощения – это фонд денежных средств, а по форме – финансовый документ, утверждаемый в форме закона, как документ – финансовый план государства и органов самоуправления, а как система управ-ления – денежный фонд, обеспечивающий функционирования органов власти и самоуправления 16.
Большинство субъектов бюджетного процесса одновременно являются субъектами бюджетной (фискальной) политики. Кратко рассмотрим их состав и основные функции. Перечень участников бюджетного процесса был конкрети-зирован в ст. 152 БК РФ после принятия Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс…».
Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса устанавливаются в статьях 153-168 БК РФ, а также для регионального уровня – законами субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами высших ис-полнительных органов государственной власти субъектов РФ, для органов местного самоуправления – правовыми актами представительных органов му-ниципальных образований, а также правовыми актами местных администраций.
Законодательные органы государственной власти рассматривают проект соответствующего бюджета, осуществляют предварительный контроль проекта бюджета через уполномоченные органы, утверждают бюджет и отчет о его ис-полнении, осуществляют внешний контроль над исполнением бюджета. На ста-дии исполнения бюджета в компетенцию этих органов входит осуществление текущего и последующего контроля над расходованием бюджетных средств, ре-ализацией государственных и ведомственных программ.
Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кас-совому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, осу-ществляют контроль над целевым использованием бюджетных средств.
Центральный банк РФ обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ. На ос-новании агентского соглашения для осуществления операций по предоставле-нию и возврату бюджетных кредитов могут привлекаться кредитные организа-ции. Эти организации, отобранные территориальным органом Федерального казначейства, могут также обслуживать счета, предназначенные для выдачи и зачисления наличных денежных средств определенным организациям.
Органы государственного финансового контроля, созданные законода-тельными органами власти РФ и субъектов РФ осуществляют контроль над ис-полнением соответствующих бюджетов, подготавливают заключение на годовой отчет об исполнении бюджетов, проводят экспертизу проектов бюджетов, дол-госрочных целевых программ и иных правовых актов. Контроль законодатель-ных органов власти предусматривает их право на создание собственных кон-трольных органов, осуществляющих внешний финансовый контроль (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ). Внутренний финансовый контроль, осуществляемой органами исполнительной власти возложен на Феде-ральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и (или) уполномоченные ими органы, глав-ных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
Согласно изменениям в БК РФ от 23.07.2013 (Ст. 160.2-1. БК РФ) главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств (главный администратор (администратор) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета) осуществляют внутренний фи-нансовый контроль и внутренний финансовый аудит, направленный, соответ-ственно, на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и ис-полнения бюджета по расходам (по доходам; источникам финансирования де-фицита бюджета). Кроме того, главный распорядитель (распорядитель) бюд-жетных средств контролирует подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
Планируют и исполняют бюджет по рас¬ходам в соответствии с п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ именно главные распоря¬дители бюджетных средств; они определяют приоритеты и направле¬ния использования бюджетных средств, распределяют бюджетные ассигнова¬ния по подведомственным получателям бюджетных средств, программам, мероприятиям.
Администратор доходов бюджета осуществляет начисление, учет и кон-троль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществ-ления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним и т.п. и представляет уве-домление в орган Федерального казначейства.
Главные администраторы источников финансирования дефицитов бюдже-тов формируют перечни подведомственных им администраторов источников финансирования дефицита бюджета; осуществляют планирование поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета.
Наконец, получатели бюджетных средств составляют и исполняют бюд-жетную смету; принимают и исполняют бюджетные обязательства в пределах доведенных лимитов ассигнований и бюджетных обязательств; ведут бюджет-ный учет; формируют и представляют главному распорядителю (распорядите-лю) бюджетных средств бюджетную отчетность.
Эффективное и ответственное управление государственны¬ми финансами предполагает определение меха¬низма реализации подотчетности и подкон-трольности органов управления го¬сударственными финансами, установление баланса между полномочиями и от¬ветственностью за их неисполнение или не-добросовестное исполнение, четкое определение мер юридического воздействия за нарушение бюджетного законо¬дательства 22.

1.2 Бюджет субъекта РФ ,порядок составления, рассмотрения и утверждения

Выделение в Бюджетном кодексе РФ процедуры составления проектов бюджетов в отдель¬ный раздел для ряда исследователей явилось аргумен¬том от-несения этой части процесса к самостоятельной стадии. А отсюда и обоснование четырех стадий:
- составление проекта бюджета;
- рассмотрение и утверждение бюджета;
- исполнение бюджета;
- подготовка (составление), рассмотрение и утвер¬ждение отчета об испол-нении бюджета [6].
Не менее дискуссионными представляются позиции других авторов. Например, В.М. Мандрица разбивает бюджетный процесс на пять стадий:
- составление бюджета;
- рассмотрение проекта бюджета;
- утверждение бюджета;
- исполнение бюджета;
- составление и утверждение отчета об исполнении бюджета [21].
Представляется, что все указанные выше виды де¬ления бюджетного про-цесса на стадии оставляют за его пределами важные элементы плановой работы. Прежде всего то, что формированию и утверждению бюджета предшествуют и являются его составной частью про¬гнозирование социально-экономического развития и оп¬ределение бюджетно-финансовой политики. В совре¬менной систе-ме бюджетного планирования особую роль отводят разработке программ как органической части бюджета. В ряде западных стран стало использоваться такое понятие, как программный бюджет. Он заключа¬ет в себе попытку организовать бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обес¬печить достижение общих целей [24]. Утверждением бюд¬жета не заканчи-вается планирование, поскольку еще необходима поквартальная разбивка бюд-жетных пока¬зателей и корректировка плановых заданий при изме¬нении условий исполнения бюджета. Так, в течение ме¬сяца со дня подписания закона о феде-ральном бюджете Правительство РФ готовит поквартальный бюджетный план. А затем поквартальное распределение доходов и рас¬ходов федерального бюд-жета и поступлений из источников финансирования дефицита направляется в палаты Феде¬рального собрания для сведения (ст. 207 БК РФ). Наконец, нельзя за пределами такого стадийного распределения бюджетного процесса оставлять работу по внесению изме¬нений и дополнений в утвержденные бюджеты. Единст-венным способом объединения всех названных элементов является рассмотре-ние их в единой стадии бюджетного процесса - стадии бюджетного планирова-ния, дополняя ими основные виды работы по составлению, рассмотрению и утверждению бюджетов.
Составление проекта любого управленческого реше¬ния представляет со-бой строго определенную процедуру подготовки и обсуждения проектов реше-ний и их утвер¬ждения, опирающуюся на систему правовых норм и орга-низационных обычаев [25]. Составление проекта — это начальная ступень бюд-жетного планирования, неразрыв¬но связанная с процедурой оценки и рассмот-рения проек¬та зарождающегося бюджета. Так, уменьшение объема перераспре-деляемых государством финансовых ресурсов должно сопровождаться приня-тием адекватных мер по оптимизации бюджетных расходов. Речь идет о внедре-нии современных методов бюджетного шинирования, ориентированных на до-стижение конечных результатов и стимулирующих к максимально эффективно-му использо¬ванию бюджетных средств [26].
Оценка и рассмотрение бюджета не могут быть увяза¬ны только с работой представительного органа, поскольку начинаются в процессе работы над бюд-жетом в системе исполнительных органов. Рассмотрение проекта бюджета явля-ется связующим звеном многоэлементного состава этой стадии. Исполнитель-ные органы, отвечающие за обоснованность и качество проекта бюджета, пред-вари¬тельно рассматривают его на предмет готовности и обос¬нованности и, не-редко, с участием представителей депу¬татских комитетов. Например, согласно пункту 9 ст. 184 БК РФ с 15 июля по 15 августа рассмотрение по проекту феде-рального бюджета и другим необходимым докумен¬там и материалам проходит на уровне Правительства РФ, которое утверждает проект закона о бюджете для внесе¬ния в Государственную думу.
Таким образом, первой стадией бюджетного про¬цесса является бюджетное планирование, увязывающее в себе все элементы формирования бюджетного плана и оценки его готовности для исполнения. Вторая стадия проявляется в ор-ганизации исполнения бюджета, в его кассовом и (или) казначейском варианте. Тем более что не только федеральный закон, но и региональные и му-ниципальные нормативно-правовые акты должны поза¬ботиться о создании условий перехода всех бюджетов на их казначейское исполнение. Это означает перевод сче¬тов