Административно-правовой статус МЧС России в системе органов исполнительной власти

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В последнее время все большую тревогу в мире вызывают различного рода чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера (чрезвычайные ситуации), последствия которых оказывают существенное влияние на все сферы жизни и деятельности человека. К наиболее значимым чрезвычайным ситуациям только в последнее время следует отнести утечку токсичного изоцианата метила с завода по производству пестицидов Union Carbide в Бхопале (Индия) в 1984 г., аварию на Чернобыльской АЭС в 1986 г., землетрясение в Армении в 1988 г., взрыв метана на шахте «Ульяновская» в Кемеровской области в 2007 г., аварию на Саяно–Шушенской ГЭС в 2009 г., аварию на атомной станции Фукусимы Daiichi в 2011 г., взрыв на заводе удобрений в городе Вест в штате Техас в 2013 г. и т.д. По официальным данным, только в 2015 г. и только в России в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера погибли 699 и пострадали более 20 тыс. человек.
Россия – одна из наикрупнейших государств мира, обладающая богатыми историческими и культурными традициями. Ее экономический, научно–технический и военный потенциал, уникальное географическое положение на Евразийском континенте дают возможность Российской Федерации играть значительную роль в современном мире. Объективно сохраняется общность заинтересованностей России и других стран по многочисленным проблемам безопасности, в том числе противодействие распространению оружия, борьбу с терроризмом и наркобизнесом, решение экологических проблем и обеспечение ядерной безопасности. Вместе с тем несколько стран активизируют усилия, нацеленные на ослабление России в целом и ее влияния на международную политику. Общество проходит в своем развитии определенные этапы. На этапах этого развития могут возникать различного рода противоречия, которые могут носить природный, социально–экономический, техногенный характеры. Что влечет за собой возникновение чрезвычайных ситуаций, обостряются конфликты между социальными группами людей. И как результат – наносится ущерб общественным интересам.
В данных случаях возникает потребность в определенного рода регуляторе, который может остановить развитие этих событий или же взять их под контроль. Таким регулятором является право. Как известно, право выступает регулятором общественных отношений, что позволяет ему, в зависимости от складывающейся ситуации, посредством нормативно–правовых актов устанавливать определенные правовые режимы. Такие факторы как степень угрозы общественной безопасности, международные обязательства государства, масштабность и другие факторы определяют жесткость регламентируемых отношений.
К числу важнейших направлений обеспечения национальной безопасности России относится деятельность по защите населения и территорий от терроризма и стихийных бедствий, государственных переворотов и межнациональных конфликтов, эпидемий.
Увеличение количества социальных, природных и техногенных угроз порождает потребность в анализе и совершенствовании административно–правовой основы государственного управления в связи с возникновением данных угроз. Предупреждение терроризма, межнациональных конфликтов и развития чрезвычайных ситуаций, требуют мобилизации значительных человеческих, материальных и финансовых ресурсов. Для того чтобы минимизировать потери и ущерб от возникших чрезвычайных ситуаций, необходимо скоординировать деятельность всех органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Скоординированности действий органов власти можно достичь при наличии эффективного законодательства. Современное административное правовое регулирование должно опираться на систему профилактики и предупреждения социальных, природных и техногенных угроз. Это станет вкладом в процесс устойчивого развития государства.
В этой связи рассмотрение данной темы является особенно актуальным.
Оборона государства постоянно играла немаловажную роль в событиях страны. Совершенствуя и разрабатывая различные виды оружия для обеспечения национальной безопасности, сохранения территориального единства и суверенитета своей страны, а кроме того сохранения интересов личности, общества и страны от противоправных посягательств. Так, согласно ст. 59 Конституции РФ «Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации». Оборона считается компонентом безопасности и одной из главных функций государства. Под обороной предполагается концепция политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к охране вооруженного нападения, а также непосредственно охраны жителей, территории и суверенитета Российской Федерации.
Оборона организуется и осуществляется в согласовании с международным законодательством, Конституцией Российской Федерации, функционирующим законодательством Российской Федерации и военной доктриной Российской Федерации.
Для обороны с использованием средств вооруженной борьбы создаются Вооруженные Силы Российской Федерации, и вводится воинская обязанность граждан Российской Федерации, для целей развития гражданской обороны и предотвращения чрезвычайных ситуации и их последствий, в РФ функционирует Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Целью настоящей работы является рассмотрение административно–правового статуса МЧС России в системе органов исполнительной власти. Для достижения поставленной цели были выработаны следующие задачи:
– рассмотреть понятие, система и виды органов исполнительной власти в Российской Федерации
– проанализировать компетенцию органов исполнительной власти


– привести общую характеристику органов управления по делам гражданской обороны и ЧС
– проанализировать систему органов управления по делам ГО и ЧС
– рассмотреть подзаконный характер деятельности МЧС
– рассмотреть право издания правовых актов МЧС
– проанализировать подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим МЧС
– выявить оперативную самостоятельность органов исполнительной власти в пределах компетенции МЧС.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере формирования административно–правового статуса МЧС России в системе органов исполнительной власти. Предмет исследования – административно–правовой статус МЧС России.
Методологические основы исследования – в работе был использован анализ и синтез, сопоставление и сравнение.
Теоретическую основу работы составили научные труды российских ученых таких, как: Лемешко Е.Ю., Малыгина Т.Ю., Минакова А.И., Никонова О.В., Стеблецова О.В., Терехова В.А.
Настоящая работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников и приложений.



 
ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНО–ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
1.1. Понятие, система и виды органов исполнительной власти в Российской Федерации


Одним из основополагающих принципов, провозглашенных Конституцией Российской Федерации, является принцип разделения властей. Данный принцип закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации и представляет собой такое осуществление государственной власти, при котором власть в государстве состоит из трех формирующих ее направлений – законодательной, исполнительной и судебной власти . Претворение в жизнь каждой из названых ветвей государственной власти происходит по отдельности, ввиду их полной самостоятельности.
По характеру все три ветви власти в практической деятельности независимы, равны по своей природе, что полностью исключают любое проявление доминирования и подчинения между ветвями. Однако, несмотря на всю свою автономность, и законодательная, и исполнительная, и судебная власти находятся в постоянном взаимодействии. Более детально принцип разделения властей раскрыт в Федеральном законе «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти» .
По своей сущности принцип разделения властей проявляется в следующих главных аспектах: во–первых, деятельность по подготовке законопроектов и принятию законов проводится законодательным (представительным) органом.
Во–вторых, исполнительно–распорядительная деятельность государства в целом осуществляется системой органов исполнительной власти.
В–третьих, полнота судебной власти во всех ее проявлениях принадлежит иерархичной системе судов. Другими словами, смысл теории разделения властей базируется на простом разделении функций, как основных направлений деятельности государства, на законотворчество, управление государственными делами и отправление правосудия.
Стоит также отметить, что каждая ветвь государственной власти в большей или меньшей мере обладает полномочиями по осуществлению государственного контроля . Необходимо понимать, что современная интерпретация теории разделения властей пополнена обязательностью разграничения полномочий (предметов ведения) между органами той или иной ветви, а также между органами внутри каждой из ветвей (по уровням).
Некоторые отечественные правоведы сводят смысл принципа разделения властей к тому, что только при неукоснительном его соблюдении, а именно при дифференциации полномочий единой государственной власти можно будет говорить об установлении в этом государстве демократического политического режима .
В современном мире, государственная власть призвана управлять и направлять жизнь общества. Основная нагрузка по обеспечению этих задач ложится на исполнительную ветвь государства, по мнению многих ученых, исполнительная власть является основой государственной власти. В юридической науке понятия «исполнительная власть» продолжает оставаться дискуссионным.
Так исполнительная власть понимается как определенная подсистема государственных органов, осуществляющих подзаконную, исполнительно–распорядительную деятельность.
Понятие «исполнительная власть» в теории берет начало еще три ста лет назад, подверглось серьезному исследованию, анализу, учеными, юристами, так как распространилась на практике в большинстве стран.
В современной России ученый - государствовед Н. Бахрах пишет: «В условиях демократически организованного общества, став вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную, которая является более высокой ступенью развития администрации».
Из зарубежных ученых кто одним из первых начал изучать «исполнительную власть» а впоследствии и открыл теорию «разделения власти» являлся философ Дж. Локк. Он полагал, что должен быть создан определенный орган, который будет осуществлять надзор за исполнением действующих законов. И таким образом, законодательную и исполнительную власть часто надо разделять. Дж. Локк считал, что власть, принимающая законы, и власть, их исполняющая, должны быть разделены.
Родоначальник теории «разделения власти» Монтескье определял в своих трудах три власти: законодательную, исполнительную в отношении к области международных отношений.
Он отмечал, что в функциях исполнительной власти должно быть места таким полномочиям как: решения вопросов войны и мира, международные отношения. Основным достижением Ш. Монтескье значится то, что разделяет на разные ветви (законодательство, исполнение законов, правосудие).
Основным механизмом по реализации своих функций выступает институт подчинения (а при необходимости и институт принуждения), для исполнительной власти.
Согласно теории разделения властей исполнительной власти – это государственная власть, которая реализует закон любыми правовыми мерами, также имея право применить аппарат принуждения.
Нужно учитывать и то, что исполнительная власть не ограничивается только выполнением законов. Распорядительная деятельность и издание нормативно-правовых актов тоже входят в функцию исполнительной власти.
Есть определенные критерии, по которому можно отличить органы исполнительной власти от других органов. К таким признакам относятся:
1) официально представляют интересы государства и выполняют его волю в области публичной власти;
2) занимаются исполнительно-распорядительной деятельностью;
3) имеют способность правотворчество, согласно со своей компетенцией;
4) имеют самостоятельность в осуществлении распоряжаться материальными, людскими и информационными ресурсами, необходимыми для выполнения его компетенции;
5) вышестоящие органы как правило образуют нижестоящие органы исполнительной власти;
6) осуществляется контроль вышестоящими органами по вопросам законности.
В понимании важности исполнительной власти является то, что в жизни любого общества и народа, организационную роль играет государство. Данная бюрократическая машина включает в себя основную массу государственных органов и огромное число государственных служащих.
Осуществление управленческих полномочий является основной задачей органов исполнительной власти, а именно исполнение законов. Они призваны ежедневно осуществлять фактическое исполнение законов и других актов.
Таким образом, орган исполнительной власти представляет собой организацию государственной власти, которая обладает властными полномочиями, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности.
Что касается сущности в системе государственной власти, то свои труды для разрешения данного вопроса посвятил Ю. М. Козлов, которому удалось связать ее как с деятельностью специальных элементов аппарата государства (имеются ввиду управленческие государственные органы общей компетенции), так и с непосредственным характером исполнения всеобщих норм, созданных и санкционированных субъектами представительной власти для регуляции разнообразных областей жизни общества . Автор усматривает первостепенное назначение исполнительной власти в претворении в жизнь предписаний, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах.
Приведенная точка зрения на место и роль исполнительной власти в масштабах деятельности всего государства критиковалась со стороны других ученых, полагавших, что в данной концепции не уделяется должного внимания взаимосвязи исполнительной и судебной властей: важности и значимости последней, ведь ее вердикты тоже носят обязательный характер для органов исполнительной власти .
Некоторые ученые акцентировали внимание на довольно ограниченной и узконаправленной интерпретации исполнительной власти, что непременно влекло ее исключение из органов специальной компетенции .
Однако стоит отметить, что Ю. М. Козлов допускал возможность органов специальной компетенции обладать государственно–властными полномочиями. В своих трудах автор связывал исполнительную власть с работой устойчивых и неизменных звеньев управления, а присоединение к ней отдаленных единиц обоснованно считал неразумным.
По мнению Л. А. Калинина, в данном случае говорится об исполнительно–распорядительной деятельности, которая находит свое воплощение в объединении многообразных организационно–правовых форм, а также способов осуществления этой деятельности . Действительно, по структуре исполнительная власть представляет собой особую подгруппу схожих органов, которые занимаются воплощением функций государственного управления на практике.
Важным моментом является оптимальное разграничение полномочий между органами различных звеньев. Ведь свойства исполнительной власти, присущие ее органам, определяют эффективность функционирования государства. Во–первых, правильное их применение позволит рационально использовать потенциал исполнительной власти, а во–вторых, возможные негативные, побочные последствия они помогут свести к минимуму. Исполнительная власть обладает такими общими свойствами государственного управления, как стремление к осуществлению установленной цели, организованность, постоянное развитие, урегулированность и пр. Наряду с указанными свойствами имеют место специальные свойства, характерные только для исполнительной власти и призванные раскрыть ее содержание.
Так, во всех конституциях государств – членов Содружества Независимых Государств (СНГ) закреплены принципы народовластия, единства государственной власти и разделения ее на базовые три ветви (законодательную, исполнительную и судебную).
Согласно устоявшемуся мнению, под «системой» в общефилософском смысле понимают «объединение некоего разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» .
Приведенные в различных словарях определения «системы» рознятся, но объединяет их то, что данное понятие символизирует собой объективно существующее единство взаимодействующих между собой явлений и предметов. Устойчивая связь обеспечивается постоянным взаимодействием между элементами системы. Данные связи делят на существенные, установленные между частями и целым, и менее существенные – сложившиеся между частями и внутри них.
Что касается структуры, то она представляет собой организацию «внутренних связей и отношений системы».