Управление сферой градостроительства на муниципальном уровне в РФ и пути его совершенствования (на примере конкретного МО)

ВВЕДЕНИЕ

Градостроительная политика реализуется на всех уровнях публичного управления, будучи разделенной по соответствующим разделам полномочий, закрепленных за каждым уровнем Градостроительным кодексом РФ. Одним из инструментов градостроительного проектирования являются региональные градостроительные нормативы, распространяющиеся на планировку, застройку и реконструкцию территорий, входящих в состав субъектов России, городских округов, городских и сельских поселений в пределах их границ, в том числе резервных территорий. Принимаемые на муниципальном уровне минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, сформулированные с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий, не должны быть ниже, чем рассчитанные на региональном уровне нормативы. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Региональные законы призваны утверждать документацию по планировке территории для размещения объектов регионального значения, согласовывать проекты документов территориального планирования муниципальных образований.
Градостроительство – важнейшее направление деятельности местных органов власти, закладывающих основу для формирования благоприятной среды обитания для своих граждан. В большинстве развитых стран мира градостроительство (урбанизм) является предметом забот муниципальной власти, а его качество – важным критерием оценки деятельности местной администрации.
Однако существующий механизм принятия градостроительных решений обнаруживает серьезные сбои, следствием которых являются беспорядочность застройки общественных пространств и снижение качества среды проживания граждан. В настоящее время во многих городах наблюдается беспрецедентная деградация городской среды, вызванная значительным сокращением расходов на градостроительную деятельность и слабостью гражданского контроля за принятием градостроительных решений. Среди наиболее характерных примеров такой деградации выступают вырубки скверов и парков, уплотнение застройки, возведение зданий, нарушающих экологические и эстетические требования и пр. Нередко органы местного самоуправления активно содействуют неправомерным действиям застройщиков, переводя земельные участки из одной категории в другую, даже вопреки принятым ими же правилам землепользования и застройки.
В настоящее время имеется определенное число работ, посвященных полномочиям органов местного самоуправления, некоторое количество работ, посвященных градостроительству и весьма малое число научных исследований, посвященных тем или иным аспектам управления сферой градостроительства на муниципальном уровне.
Целью настоящей работы является изучение управления сферой градостроительства на муниципальном уровне в РФ и разработка пути его совершенствования (на примере г. Лабытнанги Ямало-ненецкого автономного округа).
В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие задачи:
– изучить правовое регулирование градостроительной деятельности органов местного самоуправления в России;
– изучить основные понятия, используемые в нормативных правовых актах о градостроительной деятельности, законодательство о градостроительной деятельности;
– определить полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности;
– определить органы муниципального управления градостроительной деятельностью в г. Лабытнанги;
– провести оценку деятельности органов муниципального управления в сфере градостроительной деятельности в г. Лабытнанги;
– выявить проблемы управления сферой градостроительства в г. Лабытнанги;
– предложить комплекс мер по совершенствованию градостроительной деятельности в г. Лабытнанги.
Объект исследования – система органов муниципального управления градостроительной деятельностью в г. Лабытнанги.
Предмет исследования – деятельность органов местного самоуправления в сфере управления градостроительной деятельностью в г. Лабытнанги.
Методология исследования определена стоящими перед данной работой целью и задачами. За основу в исследовании принят диалектический метод познания, предполагающий всесторонность, объективность и взаимосвязь исследуемых явлений. Использован также метод системного анализа.
В процессе работы использовались различные теоретические разработки ученых, прежде всего, в области государственного и муниципального управления. Также были использованы научные статьи из периодической печати.
Структура работы представлена тремя главами, объединяющими семь параграфов, заключения, списка использованных источников и двумя приложениями.
1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: ПОНЯТИЕ, СУБЪЕКТЫ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

1.1 Правовое регулирование градостроительной деятельности органов местного самоуправления в России

В Конституции Российской Федерации [1] (далее – Конституция России) закреплено:
– граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ст. 36);
– каждый имеет право на жилище (cт. 40);
– жилище неприкосновенно (ст. 25);
– каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42);
– каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти (ст. 53).
На основании этих статей Конституции строятся принципы законодательства о градостроительной деятельности [31].
Основным кодифицированным актом, регулирующим градостроительную деятельность, является Градостроительный кодекс Российской Федерации [3] (далее – ГрК РФ), введенный в действие Федеральным законом № 191-ФЗ от 29.12.2004. За период своего существования Градостроительный кодекс редактировался более 80 раз. Изменения касались как незначительных устранений ошибок и несоответствий, уточнений, так и серьезных поворотов в политике градостроительной деятельности.
К отношениям в сфере градостроительства также применяется смежное законодательство, например законы:
– Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ [7];
– Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 № 73-ФЗ [9];
– Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ [10];
– Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ [5];
– Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ [2];
– Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ [6];
– законодательство о саморегулируемых организациях и иное законодательство России, субъектов России и правовые акты органов местного самоуправления.
Особую роль в управлении сферой градостроительства играют органы местного самоуправления (далее – ОМСУ).
Местное самоуправление в современном понимании – это форма прямой демократии, комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на разрешение вопросов местного значения (круг которых может определяться по-разному), а также совокупность органов публичной власти, которые являются выборными на местном уровне. Таким образом, все эти смыслы органично переплетаются друг с другом [28].
ОМСУ играют решающую роль в достижении целей градостроительной деятельности. Именно поэтому им предоставлено значительное число полномочий в данной сфере, которое они призваны осуществлять в соответствии с действующим законодательством. Важно понять не только то, что делают органы муниципальной власти для градостроительства, но и то, как они это делают.
Законодательство о градостроительной деятельности ОМСУ состоит из ГрК России, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов России, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов России.
Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты России, законы и иные нормативные правовые акты субъектов России, муниципальные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности ОМСУ, не могут противоречить ГрК России.
Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12] (далее – Закон № 131-ФЗ) определяет перечень вопросов местного значения, в том числе относит утверждение важных документов в области градостроительства - генерального плана (далее также – генплан) поселения и правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) к вопросам местного значения городских поселений (п.20 ч. 1 ст. 14), и городских округов (п. 26 ч. 1 ст. 16), а утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие земельных участков (далее также – ЗУ) в границах муниципального района для муниципальных нужд – к вопросам местного значения муниципального района (п. 15 ч. 1 ст. 15), ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа – к вопросам местного значения городского округа (п. 26 ч. 1 ст. 16).
Также указанный Федеральный закон устанавливает обязательное проведение публичных слушаний перед принятием наиболее значимых градостроительных решений, в том числе по проектам правил землепользования и застройки.
Отдельные отношения в градостроительной деятельности регулируются гражданским законодательством. Интересно, что именно в Гражданском кодексе РФ [4] определено такое понятие как самовольная постройка.
Весьма важен в строительной деятельности Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [11], конкретизированный для безопасности зданий и сооружений в другом Федеральном законе с двумя утвержденными Перечнями национальных стандартов и сводов правил [14], в результате применения которых на обязательной основе (а во втором перечне на добровольной основе) обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». В этих перечнях указываются СНиПы, Своды Правил, ГОСТы, применяемые при проектировании и возведении зданий.
Таким образом, к правовым актам регулирования Российской Федерации можно отнести: ранее упомянутые кодифицированные акты, федеральные законы и другие Федеральные законы [8], а также Постановления Государственной думы РФ [23], Постановления Совета Федерации [24], Указы Президента РФ [17], Постановления Правительства [18], Приказы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства [22].
Правовую основу градостроительной деятельности составляют также нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ. В частности, в Ямало-Ненецком автономном округе (далее – ЯНАО) к ним относятся:
– Закон ЯНАО от 18.04.2007 № 36-ЗАО [37];
– Постановление Администрации ЯНАО от 12.12.2006 № 567-А [40];
– Постановление Правительства ЯНАО от 31.01.2018 № 69-П [39];
– приказы Департамента строительства и жилищной политики ЯНАО [38];
– приказы Службы государственного строительного надзора ЯНАО [49] и другие правовые акты.
Согласно ч. 4 ст. 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу. К основным нормативным правовым актам, принимаемыми органами местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности относятся генеральные планы поселений, правила землепользования и застройки, схемы территориального планирования муниципальных районов и др.
Однако градостроительная политика многих крупных МО вызывает в настоящее время много вопросов. Стремясь сократить затраты на содержание муниципальной сферы, органы местной власти стараются передать частным застройщикам все новые и новые участки общественных земель, закрывая глаза на уродующиеся образ города безвкусные новоделы. Нередко возведение строительных объектов осуществляется с грубым нарушением действующих правил, без получения разрешения на строительство и отсутствия согласованности с разработанными на местном уровне приоритетами. Подчас органы муниципальной власти не только не противодействуют негативным проявлениям градостроительной агрессии, но, напротив, стремятся убедить общественность в целесообразности того или иного решения, приносящего, как правило, пользу исключительно застройщику [32].
Не последнюю роль в нарастании негативных проявлений в градостроительной сфере играет коррупция. Особую категорию коррупционных дел сегодня составляют злоупотребления чиновников, использующих свою власть под раздачу прав и разрешений на различные виды застройки, вопреки как воле гражданского населения, так и требованиям закона.
Анализ нормативных ограничений градостроительного беспредела свидетельствует о серьезном дефиците регуляторов градостроительной деятельности на муниципальном уровне, игнорировании мнения местных сообществ при принятии важнейших градостроительных решений.
В советский период ключевыми регуляторами градостроительной сферы в советских городах выступали СНиПы («Строительные нормы и правила»), призванные регламентировать различные виды строительных и отделочных работ. Введение СНиПов диктовалось необходимостью повышения качества и снижения стоимости капитального строительства на основе применения наиболее рациональных норм строительного проектирования. В данных документах учитывались все особенности и стадии строительства, начиная с проектирования дома, заканчивая его возведением, отделочными работами и подведением всех коммуникаций. Однако с 1995 года СНиПы перестали быть обязательными для выполнения. В этот период они становятся частным случаем различных технических регламентов. Вследствие принятия в 2002 году Федерального закона №184 «О техническом регулировании» был взят курс на принятие до начала 2010 года различных технических регламентов, определяющих требования к безопасности возводимых объектов [11]. Тем не менее уже к 2009 году положения, определяющие статус СНиПов как инструментов регулирования застройки городской территории, утратили силу.
C 2010 года все существующие на тот момент СНиПы стали считаться сводом правил, и только некоторые из них обязательными для исполнения. Понижение статусности СНиПов существенно сказалось на требованиях к экологическому состоянию городских территорий. К примеру, главный для развития городской территории «СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*» задает достаточно строгие требования к определению уровня озелененности территории застройки. «Удельный вес озелененных территорий в пределах застройки городов должен составлять не менее 40%. Обеспеченность озелененными территориями общего пользования – площадь озелененных территорий в расчете на 1 чел. для крупнейших городов (с населением больше 1 млн. чел.) должна составлять не менее 16 кв. м/чел. Доля крупных парков и лесопарков шириной 0,5 км и более в структуре озелененных территорий общего пользования должны составлять не менее 10%». Какими бы способами подсчета ни пользоваться при определении соответствия реальных значений представленным показателям, ярко выраженный эколого-ориентированный характер этих значений не поддается сомнению.
Другой регулятор – Санитарные правила и нормы (СанПиН) задает норму безопасности для некоторых факторов обитания человека, а также предъявляет существенные требования по отношению к вопросам обеспечения условий его жизнедеятельности. К примеру, введение санитарно-защитных зон рассматривалось как обязательное условие производства и эксплуатации объекта, выделяющего вредные вещества в атмосферу. Санитарные правила определяют требования к качеству источников водоснабжения и потребляемой воды; к эксплуатации и размещению предприятий и учреждений.
К сожалению, практика соблюдения этих норм не становится сегодня обязательной, что и является одной из причин пренебрежения экологическими нормами при принятии градостроительных решений. Согласно п. 1 ст. 6 ФЗ-384 от 30.12.2009 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», только некоторые своды правил, в том числе некоторые СНиПы, признаются обязательными к исполнению [14]. К сожалению, в настоящее время многие экологические правила потеряли свой нормативный статус. Вследствие этого площади зеленых насаждений во многих городах заметно сокращаются, а параметры уплотнения жилой застройки становятся предметом ожесточенных дискуссий между жителями и собственниками приобретаемых земельных участков. Поэтому и возникает вопрос о том, как ограничить злоупотребления чиновников и эгоизм застройщиков в области формирования городской среды? Что должно регулировать качество городской среды в условиях жестких бюджетных ограничений и изменения институциональных условий?
С 2002 года, в связи с принятием закона «О техническом регулировании» вопросы санитарного нормирования были вынесены за пределы данного закона, что привело к формированию двух обособленных нормативных блоков – норм технического регулирования (ориентированных на соблюдение требований безопасности) и санитарных правил. При обязательном соблюдении норм Федерального закона действующие своды правил призваны на добровольной и альтернативной основе регулировать все частные вопросы. Само же градостроительное нормирование переносится на региональный и местный уровень в рамки региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования (ГК России, гл. 3, ст. 24), тогда как сама необходимость такого нормирования не устанавливается прямо и однозначно [32].
Таким образом, ОМСУ не имеют строгих регуляторов в области регулирования в градостроительной сфере, будучи уполномоченными в вопросах выделения муниципальных земель под застройку. Анализ показывает, что ОМСУ не всегда готовы отказать предпринимателям, предлагающим реализовать на подведомственной территории инвестиционный проект, несмотря на то, что реализация этого проекта ухудшает образ городской среды, безосновательно увеличивает плотность застройки, нарушает права горожан на благоприятную среду, или будет оказывать дополнительную нагрузку на инфраструктуру МО.

1.2 Основные понятия, используемые в нормативных правовых актах о градостроительной деятельности, законодательство о градостроительной деятельности

ГрК России дает определение градостроительной деятельности. Это «деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий» (ст. 1 ГрК России).