Совершенствование порядка предоставления субсидий в целях создания объектов социальной сферы

Межбюджетные трансферты представляют собой средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ в целях «организации равного доступа жителей разных регионов к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также сглаживания различий между регионами» .
В основе системы финансовой помощи бюджетам других уровней лежит необходимость выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов при одновременном стимулировании проведения на региональном и местном уровне рациональной бюджетно-налоговой политики, развития и эффективного использования налогового потенциала, повышения эффективности расходов.
Основными формами межбюджетных трансфертов, применяемых в Российской Федерации, являются:
- дотации;
- субсидии;
- субвенции;
- иные межбюджетные трансферты;
- межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов (ст. 129 БК РФ).
Дадим их краткую характеристику.
1. Дотации — это межбюджетные трансферты, которые призваны устранять огромные разрывы в уровнях социально-экономического развития регионов. Они нужны, чтобы субъекты РФ или муниципальные образования имели ресурсы, с помощью которых можно финансировать расходные обязательства с целью обеспечить гражданам определенный уровень жизни и предоставить для этого государственные гарантии.
Данный трансферт предоставляется субъектам РФ в нескольких видах. Ключевыми из них являются:
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Такие дотации «предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации» (ст. 131 БК РФ).
Данный вид дотаций предоставляется безвозмездно.
Ранее данные средства входили в Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее в тексте работы — ФФФПС РФ), приоритетом которого являлось сглаживание горизонтальной несбалансированности бюджетов субъектов РФ. В настоящее время данный функции выполняет Министерство финансов РФ.
В соответствии с п. 7 ст. 131 БК РФ: «В составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации»;
- дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности. Данный вид дотаций предоставляется на основании постановления Правительства РФ от 13.04.2010 № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» в редакции от 30 декабря 2017 г. . Основная цель их предоставления в текущих рыночных условиях – финансовая поддержка бюджетов субъектов РФ в связи с изменениями их расходных обязательств и изменениями в доходной базе.
Распределение данного вида дотаций происходит следующим образом. 50% дотаций на сбалансированность утверждаются законом о бюджете, а остальные 50% процентов распределяются специальной комиссией, в состав которой входят депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации и Правительства РФ. Такая схема распределения дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов является главным основанием утверждать, что отсутствует прозрачность в их распределении, что многое зависит от личных взаимоотношениях и лоббирования интересов. Но благодаря такой схеме существует некоторый нераспределенный резерв межбюджетных трансфертов, который распределяется в течение финансового года в самые «проблемные» регионы России.
В науке подход к роли дотаций в отечественной экономике неоднозначен. Так, многие ученые, ссылаясь на то, что «дотации выделяются любым лицам, без четкого определения целей и сроков их использования на безвозвратной и безвозмездной основе, как в натуральной, так и в денежной форме», отмечают отсутствие действенных рычагов контроля над их использованием и, как следствие снижение их эффективности применения их использования. Кроме того, они ставят вопрос о чрезмерно высокой цене расходов по проверке использования дотаций по назначению, отмечая, что «контролирующие органы имеют возможность проводить лишь выборную проверку целесообразности использования дотаций, что повышает риск коррупции при их реализации» .
Вместе с тем, представляется, что даже с учетом отдельных упущений подобная форма финансовой поддержки регионов необходима, так как дает возможность покрывать срочные текущие и незапланированные расходы, которые внезапно стали требовать своего срочного разрешения.
2. Субсидии. В соответствии со ст. 132 БК РФ они представляют собой форму межбюджетных трансфертов, предоставляемых «бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения».
В России действуют утвержденные Правительством РФ правила предоставления субсидий, согласно которым в качестве условий их предоставления предусматриваются:
«а) наличие правовых актов субъекта РФ, утверждающих перечень мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляются субсидии, в соответствии с требованиями нормативных правовых актов РФ;
б) наличие в бюджете субъекта РФ бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта РФ, софинансирование которого осуществляется из федерального бюджета, в объеме, необходимом для его исполнения, включающем размер планируемой к предоставлению из федерального бюджета субсидии, и порядок определения объемов указанных ассигнований, если иное не установлено актами Президента или Правительства РФ;
в) заключение соглашения о предоставлении субсидии.» .
В БК РФ также отмечается, что главный распорядитель средств федерального бюджета, которому доведены лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ, вправе предусматривать в соглашениях срок исполнения обязательства, превышающий срок действия доведенных ему лимитов, в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Правительства РФ.
В настоящее время продолжается курс на снижение объема субсидирования. Так, значительное снижение происходит из-за снижения отмены и снижения субсидий, в частности, субсидий на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов РФ, дворовых территорий многоквартирных домов и проездов к ним и т.д.
В качестве основных причин сокращения субсидий можно отметить:
- реформу общей методики предоставления субсидий с выделением чётких показателей результативности и эффективности их использования;
- компенсация сокращению субсидий дополнительными налоговыми доходами.
Необходимо отметить, что по итогам 2017 г. все межбюджетные трансферты, в том числе и субсидии регионам РФ сократились в целом, на 15,5 %.
3. Субвенции. Под данной формой понимают межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации «в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке» (ст. 133 БК РФ).
В настоящее время общий объем субвенций также сокращается. Например, регулярно пересматривается раздел бюджетной классификации «Общегосударственные вопросы», что обусловлено тенденцией к постоянному снижению предельной штатной численности государственных служащих центральных аппаратов и территориальных органов власти. Кроме того, можно отметить снижение объема субвенций и по разделу «Национальная экономика», которого планируется достигнуть за счет более эффективного привлечения частных инвесторов и по ряду других разделов.
Необходимо отметить, что размер положенной субвенции рассчитывается, исходя из нормативных, а не фактических расходов на исполнение переданного расходного обязательства. В случае, если фактические расходы получателя субвенции больше расходов, установленных по нормативу, то он не получает компенсации. Как следствие данное обстоятельство отражается на общей сбалансированности бюджетов.
Таким образом, можно заключить, что среди межбюджетных трансфертов, субвенции имеют строго целевой характер и четкие сроки использования. Если хотя бы один из этих критериев нарушается, то субвенция подлежит срочному возвращению в бюджет. В этом есть определенная схожесть их с субсидиями, рассмотренными ранее, так как они также предоставляются на определенные цели и в случае нецелевого использования, также подлежат возвращению. Однако отсутствие временных ограничений позволяет получателям субсидий оттягивать срок их реализации, что в ряде случаев негативно сказывается на эффективности и результативности их дальнейшего применения. Помимо этого, субсидии могут использоваться только в долевом финансировании проекта, на который выделены, хотя, нередко у получателя субсидий не достаточно дополнительных средств для участия в софинансировании, поэтому уже выделенные денежные средства на действительно необходимые цели некоторое время находятся на счетах получателя, который вынужден возвратить их государству, так и не реализовав какой-нибудь, например, социально значимый, проект.
4. Иные межбюджетные трансферты. В отношении данных трансфертов легального определения и их видов не предусмотрено, так как они представляют собой, как правило, единичные случаи экстренного выделения бюджетных средств.
Необходимо также отметить, что в соответствии с п. 2 ст. 147 БК РФ «законодательством Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление дотаций и (или) иных межбюджетных трансфертов из бюджета государственного внебюджетного фонда бюджету бюджетной системы РФ».
Безусловно, существование иных трансфертов обосновано, потому что ни в одном из государств мира в современных условиях хозяйствования невозможно выстроить эталонную (идеальную) структуру разделения всех трансфертов по трем «полкам»: дотации субсидии и субвенции. Так, в 2017 г. в качестве иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам регионов были частично покрыты убытки от не реализации ряда инвестиционных проектов, «замороженных» введенными антироссийским санкциями.
5. Трансферты, предоставляемые из бюджетов субъектов РФ. Под ними в БК РФ подразумевается предоставление следующих форм межбюджетных трансфертов:
- «дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);
- субсидий местным бюджетам;
- субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;
- субсидий федеральному бюджету;
- субвенций федеральному бюджету;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ» (ст. 135 БК РФ).
Таким образом, следует отметить в целом достаточную систему межбюджетных трансфертов в РФ, которая помогает федеральному центру, региональным властям и органам местного самоуправления более успешно решать задачи по обеспечению благосостояния населения, проживающего на своей территории .