Муниципальная служба в системе муниципального управления: теория, организация.

ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время существует необходимость увеличения эффективности деятельности органов государственного и муниципального управления. Этому уделяется значительное внимание как со стороны государства, так и современных исследователей. В числе факторов роста выступает эффективность деятельности государственных и муниципальных служащих, на которую оказывает значительное влияние кадровый потенциал государственных и муниципальных органов. На сегодняшний день государство заинтересовано в кадровом потенциале государственной и муниципальной службы. Сейчас функционируют и стараются применяться: государственная программа развития кадровой политики, а также приоритетный проект «Рабочие кадры для передовых технологий». Актуальность темы данной диссертации состоит в том, что в настоящее время в связи с развитием процессов местного самоуправления возникает необходимость в решении принципиально новых задач.
Это повлекло за собой расширение и усложнение поля деятельности муниципальных служащих. В таких условиях возникает необходимость создания эффективной системы формирования и развития кадрового потенциала муниципальных служащих. Требуется поиск новых инструментов, методов оценки будущих и действующих муниципальных служащих, определение уровня квалификации и т. д.
Эффективность муниципальной службы связана с качественной подготовкой, переподготовкой служащих, организацией профессиональной деятельности, мотивацией, повышением квалификации кадров, научно-методическим обеспечением.
Современная действительность представляет собой постоянную трансформацию общества, поэтому возникает потребность в постоянном развитии и усовершенствовании кадров органов местного самоуправления, так как местное самоуправление как уровень публичной власти наиболее приближено к населению, и именно органы местного самоуправления задают ориентиры развития муниципального образования. Это актуализирует задачу формирования качественно нового кадрового состава муниципальной службы. От того, на сколько высоко квалифицированы муниципальные служащие, будет зависеть эффективность реализации намеченных планов и решение вопросов местного значения. Поэтому изучение кадрового потенциала муниципальной службы и поиск путей его развития являются существенно важными и актуальными в настоящее время.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретической базой диссертации являлись работы, научные статьи отечественных исследователей по проблемам развития органов местного самоуправления, формирование и развитие кадрового потенциала таких, как: А. Ю. Винокурова, Н. И. Фокин, А. А. Аксенова, А. У. Ибрагимов, Л. А. Ибрагимова, М. В. Караваева, А. Я. Кибанов, Е. В. Маслов, Л. Н. Юдина, П. В. Смирнов, Е. А. Косьмина, В. А. Зимин, В. В. Бакушев, А. Д. Дуйшеналиева.
Данные обстоятельства и необходимость разработки действенных механизмов применения повышение эффективности муниципальной службы.
Объектом дипломного исследования является эффективность муниципальной службы на примере Администрации Нижний Новгород.
Предметом дипломного исследования является формы и методы (кадровые технологии) работы с кадровым резервом в муниципальной организации.
Цель и задачи дипломного исследования. Целью дипломного проекта является разработка предложений по совершенствованию кадровой политики Администрации Нижний Новгород.
Для достижения поставленной цели дипломного исследования необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть эволюцию муниципальной службы в Российской Федерации.
2. Выделить взаимосвязь государственной и муниципальной службы.
3. Изучить нормативно правовое обеспечение прохождения муниципальной службы.
4. Рассмотреть кадровые технологии, применяемые на муниципальной службе.
5. Провести анализ кадровой ситуации и факторов, влияющих на эффективную деятельность муниципальных служащих.
6. Предложить поддержку развития кадрового потенциала муниципальной службы.
Теоретической и методологической основой дипломного исследования послужили труды отечественных ученых по вопросам подготовки и повышения квалификации персонала организации (Семенихина В.В., Батяева А.А.);по проблемам разработки и реализации кадровой политики, в том числе в системе государственной службы (Байтасова Р. Р., Башмакова В. И., Кибанова А.Я.,Колбачева Е.Б., Коновалова М. К,. Демина А.А.);по вопросам формирования и управления кадровым резервом, в том числе в системе эффективности муниципальной службы.
Методологическую основу дипломного исследования составляют современные методы изучения общественных явлений, прежде всего институциональный подход, выделяются структурные и функциональные аспекты системного анализа, методы сравнения и обобщения.
Информационную и нормативную базу дипломного исследования составили действующее законодательство Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, приказы и данные Министерства внутренних дел Российской Федерации, специализированные отчеты Администрации Нижний Новгород.
Анализ работ отечественных и зарубежных исследователей позволяет сделать вывод об отсутствии комплексного подхода к системному развитию кадровой политики как основы увеличения конкурентоспособности организаций и предприятий в целях приобретения ими новых и развития имеющихся конкурентных преимуществ для повышения эффективности функционирования государственных органов Российской Федерации в целом.
Так, Знаменский Д.Ю., Сергеева С.Л., Войтович В.Ю., Граждан В.Д., Елькина Н.В., Жигальцов В.И., Анненков В.И., Локтев В.Б., Хархалуи С.С. и другие исследуют проблемы реформирования системы муниципальной службы, том числе посредством совершенствования работы с кадровым резервом муниципальных служащих и механизма ротации.
В процессе подготовки дипломного проекта изучена научная и учебная литература по науке государственного управления, теории управления, управления персоналом, а также решена задача теоретического анализа организационно-правовой составляющей муниципальной службы, в том числе в правоохранительных органах.
Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации о муниципальной службе и работах, как названных авторов, так и других специалистов, содержатся многообразные подходы к содержанию процесса кадрового резервирования, как социальной основы увеличения конкурентоспособности любой организации.
В то же время, такие дискуссионные вопросы, как проблемы оценки потенциала персонала с целью включения соответствующих кандидатов в кадровый резерв, выработки результативных способов ротации персонала, определения направлений его развития в целях увеличения конкурентоспособности организации в современных социально-экономических условиях, изучены недостаточно полно.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в дипломном исследовании, представляют собой методические рекомендации по повышению результативности работы с кадровой политики в системе муниципальной службы.
Результаты дипломного исследования могут быть использованы в деятельности кадровых служб системы муниципальной службы, а также в процессе подготовки профильных специалистов-менеджеров и повышения квалификации руководителей организаций и предприятий, подведомственных государственным органам.
Дипломный проект состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы, приложений.
 
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО- МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
1.1 Эволюция муниципальной службы в Российской Федерации
Проживая в России, граждане встречаются с вопросами, решение которых подчас объединено с обращением в те или другие органы управления, будь то местные или общегосударственные. Государство не может в полной мере проверить соблюдение прав и свобод граждан, гарантирующих по всей нашей стране. Проблема целесообразного государственного устройства сводится к основанию этакой системы власти и управления, при которой эта проблема разрешалась бы наиболее результативно.
Государство - это, прежде всего система органов управления и принуж¬дения, распространяющая свою власть на все население и территорию стра¬ны.
Большинство историков сходятся на том, что возникновение Древнерусского государства следует относить к IX в.
В Древней Руси «основы государственного управления и муниципальной службы, первоначально были нераздельны с военной организацией и строились на принципах вассалитета (т.е. - личная зависимость одних фео¬далов (вассалов, министериалов) от других.
В Киевской Руси Великий князь при решении вопросов государствен¬ного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооружен¬ный конный отряд, который всегда находился при князе (дружинники жили или на княжеском дворе, или компактно в специальных поселениях). Дру¬жинники занимали наиболее почетные и ответственные должности: воевод, тысяцких, сотских и т. д.
В XI-XII веках многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирниками), писцами. Вся страна от княжеского дворца до границ княжества находился под контролем дружинной «администрации», обязанной наряду с управлени¬ем защищать с оружием в руках интересы князя. Самый приближенный к Ве¬ликому князю дружинник имел чин огнищанина.
Дружинники участвовали в заседаниях совещательного органа при Великом князе, который именовался - Боярская дума (в нее входили также земские бояре - родоплеменная знать, а иногда и митрополит).
Князь организовывал «кормление» дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, су¬дебных сборов и пр. Основные средства на содержание дружина получала ввиде военной добычи, но дружинники постепенно получали собственность. С XII века им давались волости в «кормление» и управление».
Местное управление находилось в руках местных (удельных) князей и их администрации - посадник в городах, волостель в сельской местности. Местные князья становились вассалами Великого князя, но, несмотря на это, обладали большими правами, в том числе участвовали во внешнеполитиче¬ских акциях. На местах административными работниками являлись - биричи, которые оглашали княжеские указы, собирали подати, вызывали ответчиков в суд и т. д. За свою работу все эти должностные лица получали «корм» за счет сборов с населения.
«Княжий двор» представлялсобой аппарат управления государством, в который входили: военные, административные, финансовые, судебные, хо¬зяйственные должностные лица. Высшие должности занимали бояре, остальные - дворяне (люди княжеского двора). Материальное содержание их осуществлялось за счет доходов от управления («кормления») или же пожа¬лования земель в вотчину (наследственная собственность).
В Новгородской и Псковской земле с 1136 г. был установлен политиче¬ский строй - республика. Все высшие должностные лица были выборными: посадник - административное управление, тысяцкий - руководитель ополче¬ния, он же в мирное время возглавлял суд, а также осуществлял контроль за налоговой системой, старосты районов города (концов). Должностные лица избирались из влиятельных бояр. Князь (как глава) приглашался для выпол¬нения определенных (экстраординарных) функций: военных - Александр Невский, судебных, но вместе с посадником, на его имя шла отдельная - до¬полнительная дань.
В 13 веке Северо-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Ор¬ды - князей (как руководителей княжеств) назначали ханы с помощью ярлы¬ков - специальных грамот.
XV-ХУПвеке, со становлением централизованного русского государ¬ства, произошло выделение управленческой деятельности в самостоятельную профессиональную сферу и как следствие появление многочисленного слоя государственных служащих.
В конце XV века произошла сакрализация государственной власти на основе православных постулатов. Великий князь рассматривался как намест¬ник Бога на земле. В соответствии формулой -«Всякая душа да будет по¬корна высшим властям; ибо нет власти не от Бога, существующие же власти от Бога установлены. Посему противящийся власти противится Божию установлению».
«В XIV-XV веках произошло слияние дворов удельных князей с дво¬ром великих князей московских и образование Государева двора аналога единого госаппарата, а затем как объединения высших государственных служащих. Государев двор делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, лов¬чие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки) и «выбор из городов» (представители дворян от уездных корпораций). Наместники и воеводы содержались на кормлениях, они получал не жалованье, а «корм», т. е. все необходимое для жизни, от местного населения».
Начиная со второй половины XVI века, члену Г осударева двора пола¬гались поместные оклады (земля) и денежное жалованье. Должностные лица Государева двора имели исключительное право владения подмосковными поместьями. Государственные служащие набирались из высших слоев рус¬ского общества. Для боярства наибольшее значение имели два признака: древность рода и знатность рода, которая определялась принадлежностью к княжеским фамилиям.
Начиная с XVI века главной для дворян была военная служба. Каждый дворянин, получивший от государства вотчину, был обязан по требованию великого князя явиться «конно, людно и оружно», т. е. быть на коне, в пол¬ном вооружении и с определенным числом вооруженных людей. В XVI веке обязанность служить государству распространилась на всех владельцев зе¬мель независимо от вида землевладения (вотчинное или поместное). Вотчин¬ники (бояре и дети боярские) и дворяне обязывались выставлять определен¬ное число экипированных и вооруженных людей в зависимости от величины земельных угодий.
В 1556 году была составлена официальная разрядная книга - Государев разряд. В нем были изложены обязанности и их персональные исполнители по каждому поводу и событию в жизни государства или царского двора с учетом старшинства и первенства, родовых знати. В случае военных дей¬ствий составлялись росписи, кто на какие должности, в какие полки, на каких условиях назначается.
В 1640 г. государственных служащих в центральном аппарате было 1611 человек, через пятьдесят лет - 4657 человек. Для контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был основан Приказ тайных дел. В его за¬дачи входили обеспечение слаженной работы механизма муниципальной власти, борьба за точное и своевременное выполнение указаний царя, пресе¬чение казнокрадства и злоупотреблений властью.
К концу XVII веку в России установилась приказно - воеводская систе¬ма управления, которая была регламентирована Судебниками 1497 и 1550 годов, Соборным Уложением 1649 года, великокняжескими и царские указа¬ми. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна.
С 1682 года происходит развитие и укрепление новой системы госу¬дарственных органов. Петр I утверждает «Указ о единонаследии» в 1714 г., который закреплял наследование поместья только за старшим сыном.
Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Продолжением «Указа о единонаследии» стал - «Табель о рангах»
В период правления Екатерины управление кадрами государственной гражданской службы осуществлял Правительствующий Сенат, кандидатов на высшие губернские должности подбирала Герольдмейстерская контора при Сенате. Часть должностей замещалась по результатам выборов среди лиц дворянского происхождения.
Император Павел I ужесточил требования к кандидатам на граждан¬скую службу и аттестация чиновников, увеличил в 4,8 раза пенсионное до¬вольствие вышедшим в отставку чиновникам.
В 1809 году М. М. Сперанский готовит «Указ о обязательном экза¬мене для занятия государственной должности». В октябре 1809 г. он вы¬носит предложение под названием “Введение к Уложению государственных законов” были представлены императору. План содержал стройную систему центральных и местных учреждений на основе —разделения властей” - зако¬нодательной, исполнительной и судебной - при независимости судебной вла¬сти и ответственности исполнительной власти перед законодательной.
Предусматривалась выборность распорядительных и исполнительных орга¬нов власти четырех степеней - на уровне волости, уезда, губернии и империи. Но участие в управлении предоставлялось лишь лицам, обладавшим имуще¬ственным цензом. Александром I проект был отклонен.
В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Пра¬вила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вво¬дятся изменения в Табель о рангах. В течение XIX века утвердились ряд по¬ложений, характеризующих государственную службу. Это запрет родствен¬ных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, за¬прет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Госу¬дарственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольне¬ние производилось по прошению и так далее.
В 1864 г. появился закон о создании в России земских учреждений. На них возлагались задачи ведения хозяйственных дел. Участвовать в выборе земств могли только землевладельцы и владельцы городской собственности. Служащие земских и городских органов самоуправления не являлись госу¬дарственными служащими. Это соответствовало общественно¬-хозяйственной теории местного самоуправления.
За деятельностью земств осуществлял надзор губернатор и министер¬ства внутренних дел - это строгое выполнение земством своих прямых обя¬занностей, то есть решение административно-хозяйственных проблем: устройство школ, оборудование больниц, строительство дорог, позднее, с развитием единоличных наделов, - пропаганда агрономических знаний, создание курсов «повышения квалификации» для врачей, учителей, агрономов, статистиков, развитие ремёсел, кустарного производства
Одной из важных сторон работы земства было создание системы