Сравнительный анализ государственной правоохранительной службы в РФ и США

Введение
В рамках каждого государства всегда существовали органы, обеспечивающие общественный порядок и правопорядок, национально-государственную целостность и безопасность, международный мир: полиция, милиция, жандармерия, армия, специальные службы, правоохранительные органы и т.п.
Проблемы транснациональной организованной преступности и возрастание угроз международного терроризма предъявляют в современном мире высокие требования к правоохранительным ведомствам большинства зарубежных стран. Очевидно, что преступные организации не могут осуществлять свою противоправную деятельность без проведения внешнеторговых операций. В этой связи крупнейшие международные организации, такие как Всемирная таможенная организация, Совет государств Балтийского моря, Интерпол и Европол, требуют от национальных таможенных администраций поиска новых эффективных методик правоохранительной деятельности, а также внедрения механизмов получения упреждающей, практически значимой для таможенных органов информации в отношении преступных замыслов криминальных структур, активно функционирующих в сфере внешнеэкономической деятельности. Данные обстоятельства послужили основанием для принятия радикальных решений в странах Европы и США. За последние годы правоохранительные органы значительно усилены. Повышено также их материально-техническое обеспечение.
Актуальность темы работы обусловлена тем, что анализ правового регулирования и международной практики организации правоохранительной службы позволяет определить направления развития совершенствования данной сферы. Это важно для проведения реформ и модернизации правоохранительной службы.
Объектом исследования составляют общественные отношения, возникающие в связи с организацией правоохранительной службы.
Предмет исследования включает в себя общие закономерности, понятия, признаки, принципы, юридические и иные средства, методы, в комплексе и системно определяющие сущность и содержание правоохранительной службы.
Целью исследования является комплексный сравнительный анализ государственной правоохранительной службы в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым решение следующих задач исследования:
• изучить правоохранительную службу в Российской Федерации;
• рассмотреть правоохранительную службу в США;
• исследовать правоохранительную службу в полиции в России и США;
• проанализировать правоохранительную служба в судах США и России;
• выявить проблемные аспекты правоохранительной службы РФ;
• определить перспективы развития правоохранительной службы РФ.
Нормативно-правовой основой данной работы составили международные и внутригосударственные нормативные правовые акты, официальные документы, статистические данные, обзоры юридической практики, справочная литература.
Методологическую основу данного исследования составляют общенаучные методы: анализ, синтез, сравнение, индукция, дедукция, а также специальные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, которые позволили всецело исследовать данную тематику.
Эмпирическая основа исследования включает в себя виды источников, выделенных по критериям общности происхождения, содержания и назначения текста.
В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историко-юридический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.


 
1. Общая характеристика правоохранительной службы в России и США
1.1. Правоохранительная служба в Российской Федерации
В законодательстве Российской Федерации о государственной службе такого вида службы, как правоохранительная, больше нет. А есть иные (помимо гражданской и военной) виды государственной службы, к каковым, очевидно, можно отнести государственную службу в органах внутренних дел, в таможенных органах, в прокуратуре, в Следственном комитете и др.
Безусловно, можно говорить о том, что существуют объективные различия в прохождении государственной службы в указанных, а также некоторых других государственных органах на должностях, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности. В то же время у всех этих видов служебной деятельности есть ряд общих черт:
• целевая направленность на осуществление правоохранительной деятельности;
• непрерывность несения службы;
• особый режим несения службы;
• повышенный риск осуществления служебной деятельности;
• наличие у сотрудников права на применение мер административного принуждения, в том числе на использование спецсредств и огнестрельного оружия;
• особый режим конфиденциальности;
• и другие.
Безусловно, некоторые из этих черт характеризуют и служебную деятельность лиц, замещающих должности государственной гражданской и военной службы (например, инспекторов государственных контрольно-надзорных органов), однако вся их совокупность присуща только правоохранительным служащим. Это позволяет объективно отграничивать государственную правоохранительную службу не только от гражданской службы, но и от более близкой к ней - военной службы.
Вполне естественно, что в отечественной правовой науке еще в 1990-е гг. возникло понимание того факта, что служба в милиции, прокуратуре, органах уголовно-исполнительной системы, таможенных, а также некоторых других обладает определенным внутренним единством. Так, известный административист Д.Н. Бахрах, предлагая выделять государственную гражданскую службу и государственную милитаризованную службу, вместе с тем указывал, что милитаризованная служба может быть подразделена на военную и военизированную (т.е. имеющую отдельные черты военной, но военной не являющуюся). К последней он, в частности, предлагал относить милицейскую, таможенную, внутреннюю службу в системе МВД России, военизированную охрану МПС, горноспасательную службу и др. Схожую позицию занимали впоследствии и некоторые другие исследователи.
Таким образом, нельзя говорить о том, что термин «правоохранительная служба» был придуман в 2003 г. законодателем на пустом месте - необходимость объективизации службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности, была очевидна до и после принятия Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Конечно, есть основания критиковать использованное в данном законодательном акте ее название - правоохранительная служба, как это делал, например, Ю.Н. Старилов, однако подобные споры никак не влияют на саму сущность правоохранительной службы как вида государственной службы.
Показательно, что Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 262-ФЗ термин «правоохранительная служба» из законодательства был исключен, в то же время некоторые правовые акты были дополнены понятием «государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью» (ст. 36.1 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», ч. 8 ст. 55 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» ). Между тем использование термина «государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью» вместо «правоохранительная служба» обоснованно критиковалось еще на этапе разработки Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 262-ФЗ, поскольку «в федеральных законах не используется термин «правоохранительная деятельность», а в данном законопроекте его значение не поясняется, это может привести к сложностям в правоприменении». Тем не менее в итоговой редакции Закона понятие «государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью» было сохранено в силу объективно существующей необходимости использовать в нормативных правовых актах какой-либо термин, объединяющий службу в правоохранительных органах (несмотря на формально-юридическое разделение ее на разные виды государственной службы).
Более того, в некоторых правовых документах, принятых уже после 1 января 2016 г. (даты вступления в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 262-ФЗ), по-прежнему употребляется термин «правоохранительная служба». Так, Приказ Росстата от 18 февраля 2016 г. N 71 «Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральной службой по труду и занятости федерального статистического наблюдения за предоставлением государственных услуг в области содействия занятости населения» выделяет такую категорию незанятых граждан, как «граждане, уволенные с правоохранительной службы». В пункте 4 Обзора практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, говорится о дисциплинарной ответственности государственных служащих, замещающих должности правоохранительной службы.
Конечно, приведенные примеры можно рассматривать как следствие недоработок составителей указанных документов. Однако, по нашему мнению, это свидетельствует и о необходимости существования термина, объединяющего служебную деятельность сотрудников правоохранительных органов.
В силу этих причин нам представляется, что использование термина «правоохранительная служба», хотя бы в рамках правовой доктрины, является в настоящее время вполне допустимым, несмотря на отказ от него законодателя.
Вместе с тем следует понимать, что целью принятия Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 262-ФЗ было не просто исключение термина «правоохранительная служба» из российского законодательства (с заменой его на понятие государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности), а решение вопроса (причем не в положительном смысле) о необходимости существования единого законодательного акта, регулирующего деятельность всех сотрудников правоохранительных органов. Иными словами: вопрос заключался не только и не столько в том - должна ли существовать государственная правоохранительная служба как единая система, а в том - должна ли она регулироваться единым законом. О необходимости использования в Российской Федерации противоположного подхода - принятия отдельных законодательных актов о службе на правоохранительных должностях в различных правоохранительных органах - прямо говорилось (причем апелляцией к существующему зарубежному опыту) и в заключении Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект данного Закона.
Действительно, сейчас (а по сути, уже несколько лет назад) отечественный законодатель пошел по пути принятия отдельных законодательных актов о службе на правоохранительных должностях в различных правоохранительных органах. Безусловно, такой подход к формированию правовой базы службы в правоохранительных органах возможен. Но насколько он является оптимальным? Если на законодательном уровне возобладала идея о дифференциации правового регулирования государственной службы на должностях, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности, законотворцам следовало бы прежде всего попытаться найти ответы на следующие вопросы: в чем заключается специфика прохождения государственной службы на этих должностях в разных органах; насколько велик должен быть объем различий в статусе рассматриваемых сотрудников; как это должно отражаться законодательно?
Однако анализ действующего законодательства в сфере государственной службы (в том числе правоохранительной) показывает, что этими вопросами вряд ли кто-нибудь задавался.
В принципе все виды государственной службы имеют между собой достаточно много общего, и это нередко проявляется в появлении в различных нормативных актах, регулирующих служебную деятельность, достаточно схожих (а то и вовсе идентичных) положений. Однако, если говорить о службе, которая ранее законодателем именовалась правоохранительной, здесь сходств становится еще больше. В результате принятые в последние годы нормативные акты, регулирующие как отдельные аспекты ее прохождения (преимущественно на ведомственном уровне), так и организацию и прохождение в целом, нередко становятся похожи как близнецы-братья.
Говоря о принятии в 2011 г. Федерального закона «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» - акте, достаточно качественном с точки зрения юридической техники, надо сказать, что в нем были использованы многие правовые конструкции из принятого ранее Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вместе с тем были учтены и моменты, связанные именно со спецификой осуществления служащими органов внутренних дел правоохранительной деятельности.
Относительно недавно был принят Федеральный закон от 23 мая 2016 г. N 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», призванный урегулировать вопросы прохождения службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности. Сравнение текста данного акта (состоящего из 99 статей) с текстом Федерального закона «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (101 статья в действующей редакции) показывает, что более чем на 60% они совпадают слово в слово! Если же говорить о смысловом совпадении, то, по нашей оценке, оно превышает 80%. Практически одинаковыми являются права, обязанности, требования к служебному поведению, ограничения и запреты сотрудников федеральной противопожарной службы и службы в органах внутренних дел; минимально отличаются правила поступления на указанные виды службы (в основном в плане квалификационных требований); по большей части совпадают нормы о служебном времени и времени отдыха, о присвоении специальных званий и прохождении аттестации; об обеспечении служебной дисциплины и т.д. - вплоть до вопросов погребения и отдания почестей сотрудникам. Различия между данными документами, безусловно, есть, однако носят они преимущественно частный характер.
Возникает вопрос: была ли реальная необходимость разработки и принятия двух законодательных актов, достаточно больших по объему и при этом различающихся лишь деталями? А ведь это документы, принятые уже в рамках реформирования государственной службы.
Разработка и принятие с соблюдением всех необходимых процедур законотворческого процесса федеральных законодательных актов сами по себе сопряжены с задействованием труда значительного количества работников в органах как законодательной, так и исполнительной власти, оплата труда которых, кстати, осуществляется из бюджетных средств. В то же время следует учитывать, что дублирование правовых предписаний еще и нарушает один из принципов юридической техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Поэтому, как отмечают специалисты, «недопустимо не нужное, не обусловленное потребностями практики, противоречащее законодательной технике дублирование законодательства, загромождение законодательства «балластными» нормами».
На этом фоне отказ законодателя от принятия единого закона о правоохранительной службе (что совершенно не исключало уточнение отдельных аспектов ее прохождения в конкретных правоохранительных органах в иных федеральных законах) выглядит по крайней мере неоднозначным. Как нам представляется, разделение правоохранительной службы на действительно отличающиеся друг от друга разные виды государственной службы могло бы быть возможным только при условии проведения серьезной аналитической работы, выявления существенных особенностей прохождения государственной службы в различных правоохранительных органах, которые объективно требуют различного законодательного регулирования, и лишь на этой основе разработки новых законодательных и подзаконных актов.