Гражданско-правовой статус органов государственной власти и органов местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы выпускной квалификационной работы. В гражданских правоотношениях в соответствие с гражданским законодательством могут принимать участие не только граждане и юридические лица, но и государство и муниципальные образования. Их участие как субъектов публичного права в имущественного обороте достаточно активно и они принимают участие во многих видах гражданских правоотношений. Так, участниками хозяйственных обществ в силу абз. 2 п. 5 ст. 66 Гражданского кодекса РФ могут быть граждане и юридические лица, а также публично-правовые образования. Приведенное правило существует в редакции 2014 г., и новеллой в нем является не только прямое регулирование объема гражданской правоспособности публично-правовых образований в сфере их участия в деятельности хозяйственных обществ, но и использование термина «публично-правовые образования», ранее никогда не применявшегося в ГК РФ. Несмотря на то, что с момента легального закрепления приведенного правила прошло уже много лет, в юридической литературе не появилось публикаций, посвященных комплексному анализу и толкованию указанного термина. В связи с этим представляется небезынтересным выявление содержания, скрывающегося за термином «публично-правовые образования» и особенно – какую роль в этом играют органы публично-правовых образований, поскольку от имени государства и муниципалитетов выступают как раз органы государственной власти и местного самоуправления.
Как уже отмечалось, исследований, непосредственно посвященных анализу понятия «публично-правовые образования» и их правового режима в гражданском праве, не публиковалось. В то же время часть его содержания являлась предметом исследований Б.Б. Инжиевой, О.Е. Кутафина, А.П. Сергеева, Д.Б. Сергеева, С. Слесарева, А.Е. Суханова, Е.С. Шугриной, М. Семякина и ряда других. Например, Б.Б. Инжиева, исследуя участие государства в современном гражданском обороте, отметила, что «легально публично-правовые образования считаются самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), отличными от юридических и физических лиц».
Наиболее часто данный термин используется в гражданско-правовых и бюджетных нормативных актах. И это неудивительно, поскольку все перечисленные образования, являясь собственниками государственного (муниципального) имущества, распоряжаются им по правилам, установленным гражданским и бюджетным законодательством.
Анализ современного российского права (нормативно-правовых актов, юридической литературы и актов судебного толкования) свидетельствует о том, что термин «публично-правовые образования» используется в качестве родового для обозначения таких правосубъектных образований, как Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. При этом прямо на данное соотношение указано лишь в статье 6 Бюджетного кодекса РФ , закрепившей обязанность публично-правовых образований предоставлять бюджетные средства лицам и другим публично-правовым образованиям в рамках договорных (нормативных) расходных обязательств.
В качестве объекта исследования определены общественные отношения, относящиеся к гражданско-правовому статусу органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В качестве предмета исследования выступают нормы законодательства, регулирующие гражданско-правовой статус органов государственной власти и органов местного самоуправления и правовой режим самих органов как субъектов гражданских правоотношений.
В качестве цели исследования определен комплексный анализ гражданско-правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления в российской правовой системе, установление сути исследуемой правовой конструкции, изучение имеющихся в этой отрасли правоотношений, и, как итог, установление самых значимых теоретико-практических проблем в данном направлении.
На основании цели исследования нами были определены следующие задачи:
1) рассмотреть понятие, признаки и виды публично-правовых образований как субъектов гражданского права;
2) изучить правоспособность публично-правовых образований;
3) раскрыть ответственность субъектов публичного права в гражданских правоотношениях;
4) проанализировать правовое положение государственных и муниципальных органов;
5) выявить особенности участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях.
Методологическая основа исследования включает метод теоретического анализа: изучения, анализа, синтеза, а также обобщения научных и учебных источников литературы, в которой раскрываются особенности гражданско-правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления; метод системного анализа, частно-научные (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы исследования, которые дали возможность проанализировать заявленную тему и сделать определенные обобщения, а также выводы по теме исследования.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы, которые разработаны юридической наукой, и прежде всего в теории гражданского права. К их числу относятся учебные пособия, а также научные статьи и монографии, в череде которых выделяют труды таких авторов, как: М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, М.А. Егорова, О.С. Иоффе, А.Д. Корецкий, П.В. Крашенинников, А.П. Сергеев, Е.А. Суханов и другие.
Нормативная основа работы состоит из Конституции РФ , Гражданского кодекса РФ , а помимо этого иных нормативных правовых актов, которые регламентируют гражданско-правовой статус органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в расширении теоретического представления юридической науки по вопросу определения гражданско-правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления на основании законодательства Российской Федерации.
Структура работы. Структура исследования определена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, основной части, включающей две главы и пять параграфов, заключения, списка использованных источников.












1 ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА

1.1 Понятие, признаки и виды публично-правовых образований как субъектов гражданского права

В ГК РФ термин «публично-правовые образования» впервые был закреплен лишь в 2014 г., при этом содержание термина или его дефиниция в статье не приводятся. Однако прямая отсылка статьи 66 к статье 125 ГК РФ, регулирующей порядок участия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, свидетельствует о том, что под публично-правовыми образованиями в ст. 66 ГК РФ подразумеваются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. РФ, субъекты РФ и муниципальные образования с момента принятия ч. 1 ГК РФ в 1994 г. являлись наряду с лицами самостоятельными субъектами гражданского права, и, естественно, в этом качестве термины, их обозначающие, широко применялись в ГК РФ. Например, ст. 2 ГК РФ называет РФ, субъекты РФ и муниципальные образования участниками (субъектами) отношений, регулируемых гражданским законодательством.
Закрепление же в 2014 г. в ГК РФ родового термина, объединяющего трех самостоятельных субъектов гражданско-правовых отношений, можно объяснить, во-первых, требованиями экономичности как принципа юридической техники, основываясь на содержании которого в ст. 66 ГК РФ ввиду отсутствия потребности в дифференциации видов публично-правовых образований как возможных участников хозяйственных обществ и был применен общий для них термин «публично-правовые образования», и во-вторых, данью устоявшемуся применению этого термина в юридической и прежде всего - в гражданско-правовой литературе. Например, Е.А. Суханов в одном из первых учебников, опубликованных после принятия ГК РФ, исследуя субъектов гражданского права, охватывал общим понятием публично-правовых образований муниципальные (городские и сельские поселения и другие муниципальные образования) и государственные образования: РФ и субъекты РФ .
Нельзя сбрасывать со счетов и осуществляемую с 2008 г. реформу гражданского законодательства, затронувшую и институт юридического лица, к которому относятся нормы ст. 66 ГК РФ.
Внедрению в юридическое сознание термина «публично-правовые образования» до его легального закрепления в ГК РФ способствовала судебная практика, применявшая данный термин в актах толкования, информационных письмах и других актах и документах ВАС РФ и ВС РФ . Объединяющим началом, способствовавшим появлению этого термина, выступило также единство правовой природы РФ, ее субъектов и муниципальных образований, создаваемых для осуществления деятельности в рамках прежде всего публичного права, для которых, в отличие от иных субъектов гражданского права - лиц, участие в гражданских правоотношениях вторично.
Данное понятие приобрело известность благодаря его закреплению в статьях ГК РФ, а также в материалах судебной практики в целях правового обобщения территориальных единиц (государства, его субъектов, муниципальных образований и т.д.) в правовых источниках. Как отмечает А.В. Журавлева, официальное закрепление понятия публично-правового образования способствовало реализации конституционных положений о единстве правовой природы России, ее субъектов и муниципальных образований .
В современной юридической науке существует несколько обоснованных определений данного понятия. Например, С. Слесарев под публично-правовыми образованиями подразумевает государственное или муниципальное образование, наделенное публичными властными полномочиями и выступающее в гражданском обороте в качестве особого субъекта . В.Е. Чиркин определяет публично-правовое образование как «форму организации публичного коллектива на определенной территории, имеющую публичную власть и использующую ее для регулирования общественных отношений данного публичного коллектива, являющуюся юридическим лицом публичного права и несущую ответственность за действия (бездействия) своих органов и должностных лиц» .
В Конституции Российской Федерации обозначены основные виды публично-правовых образований, к которым следует отнести: государство, субъекты РФ и муниципальные образования. Наряду в перечисленными, в научной литературе выделяются общины коренных малочисленных народов и национально-культурные автономии.
В юридической литературе в рамках исследования особенностей гражданской правосубъектности государства и иных публично-правовых образований неоднократно обращалось внимание на указанное отличие, поскольку в нем отражается особый характер публично-правовых образований как субъектов гражданского права .
Потребность в таком обобщающем понятии, как публично-правовые образования, появилась лишь с признанием РФ, субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельными субъектами гражданского права, т.е. с принятием в декабре 1994 г. первой части ГК РФ. В то же время предпосылки для такого регулирования появились раньше.
Так, в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» (утратил силу) государственная собственность РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в РСФСР, автономных областей, автономных округов, краев и областей. Данные субъекты независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга . Конституция РФ 1993 г. закрепила, что, с одной стороны, РФ состоит из равноправных субъектов - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а с другой - определила РФ как правовое государство, суверенитет которого распространяется на всю его территорию, а в структуре присутствуют государственные органы и органы местного самоуправления, необходимые для осуществления власти. Система государственной власти формируется из федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов РФ, полномочия между которыми разграничиваются по предметам ведения Конституцией РФ, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Помимо разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления, Конституция РФ разграничила на государственную и муниципальную формы собственности. Все это позволило в целях гражданско-правового регулирования в ст. 2 ГК РФ признать возможность участия в гражданско-правовых отношениях РФ, ее субъектов и муниципальных образований. При этом сам термин «муниципальные образования» был использован разработчиками ГК РФ для обозначения нового субъекта гражданского права - собственников муниципального имущества и закреплен легально соответственно в 1994 г. в ч. 1 ГК РФ. В дальнейшем он был включен в Федеральный закон № 131 от 06 октября 2003 г ., регулирующий общие принципы организации местного самоуправления в РФ. В правовой литературе необходимость введения и юридического закрепления этого понятия объясняют тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.
Представляется, что данное объяснение, во-первых, исходя из этимологии термина «муниципальное образование», отражает родовой характер этого термина применительно к гражданской правосубъектности муниципальных образований, а во-вторых, оперируя термином «территория», отражает понимание муниципального образования как муниципально-правовой категории. В теории муниципального права исследованию понятия муниципального образования посвящено достаточно много работ, определяющих данное понятие по-разному. Например, как населенную территорию, в границах которой народ осуществляет свою власть в форме местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения либо непосредственно, т.е. через участие населения в муниципальных выборах, референдумах и др., и (или) опосредованно, т.е. через органы местного самоуправления.
В связи с изложенным выделяют следующие признаки муниципальных образований: наличие территории, населения, органов местного самоуправления и вопросов местного значения .
Существует представление о муниципальном образовании как о сложносоставной юридической конструкции, публично-правовой системе, состоящей из элементов - субъектов и объектов местного самоуправления. К таким субъектам относятся:
- основной субъект местного самоуправления - население муниципального образования (территориальный публичный коллектив), состоящий, в свою очередь, из граждан и местных сообществ; органы местного самоуправления;
- организации территориального общественного самоуправления.
К объектам местного самоуправления относятся:
- территория, очерченная границами;
- поселенческо-образующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс, находящийся в муниципальной собственности;
- средства местного бюджета;
- имущественные права муниципального образования;
- набор вопросов местного значения; власть.
Основными же объектами местного самоуправления выступают собственно населенный пункт в установленных территориальных границах с поселенческо-образующим (градообразующим) инфраструктурным комплексом, находящимся в муниципальной собственности, и власть во всей ее структурной сложности - прежде всего власть местного самоуправления (муниципальная власть).
Особенность муниципального образования как юридической конструкции состоит в том, что оно объединяет в себе как субъекты, так и объекты местного самоуправления, проявляя в правоотношениях свойства как субъекта, так и объекта .
Каждое из предложенных определений является теоретическим осмыслением положений ФЗ № 131, поскольку в нем так же, как и в ГК РФ, муниципальные образования определяются через указания перечня своих разновидностей, но уже замкнутого.
Несмотря на то что ФЗ № 131в отличие от ГК РФ не относит прямо муниципальные образования к правосубъектным образованиям и безотносительно к муниципально-правовому пониманию муниципальных образований как территорий или образований, системы, объединяющей в себе субъектов и объекты местного самоуправления, следует отметить, что во взаимодействии с иными субъектами права муниципальное образование (посредством своих органов местного самоуправления) выступает как субъект права, субъект местного самоуправления, во всяком случае, когда такое взаимодействие основывается на нормах гражданского законодательства.
О родовом характере термина «муниципальные образования» собственно свидетельствует и множественное число его образования как особенность конструирования этого термина с точки зрения правил русского языка. И прямое указание ст. 124 ГК РФ, которая относит к муниципальным образованиям городские, сельские и иные поселения. К иным поселениям помимо городских и сельских поселений ФЗ № 131 относит еще пять видов образований - муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородскую территорию города федерального значения.
В юридической литературе отмечается, что объем гражданской правоспособности позволяет публично-правовым образованиям участвовать не во всяких гражданских правоотношениях, а только в тех, которые направлены на реализацию соответствующего публичного интереса путем осуществления полномочий, которыми публично-правовые образования наделены в нормативном порядке для решения стоящих перед ними задач и осуществления возложенных на них функций .
Применительно к муниципальным образованиям данное представление основывается на положениях Конституции РФ (ст. 130, 132), наделившей