Правовое регулирование отношений в области организации и проведения экологической экспертизы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В соответствии с Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза – это проверка соответствия документации, обосновывающую намечаемую хозяйственную деятельность, экологическим требованиям, регламентам и законодательству в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Государственная экологическая экспертиза заключается в том, что вышеуказанные действия совершаются уполномоченными органами государственной власти.
Основным элементом рационального природопользования и охраны окружающей среды является оценка воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду, а также экологическая экспертиза.
Государственная экологическая экспертиза — это своего рода средство обеспечения выполнения экологических требований. Это способ реализации права каждого на благоприятную окружающую среду. В Определении Конституционного суда РФ от 30.09.2010 №1421-О-О указано, что государственная экологическая экспертиза является правовым средством обеспечения выполнения экологических требований, гарантирующих защиту окружающей среды.
Государственная экологическая экспертиза — это процедура, при проведении которой выявляется соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности установленным экологическим требованиям. Осуществление деятельности во вред окружающей среде запрещено законом.
Конституция РФ устанавливает права человека на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Такое право распространяется не только на существующие объекты, но и на проектируемые объекты. Одной из гарантий реализации права на достоверную информацию об окружающей среде является надлежащее закрепление формирования информации, ее поиска, получения и распространения.
Источником подобной информации является государственная либо общественная экологическая экспертиза. Государственная экологическая экспертиза имеет основной признак — непосредственное участие общества, то есть учет общественного мнения в отношении объекта экспертизы. При проведении государственной экологической экспертизы в обязательном порядке участвуют в составе экспертной комиссии привлеченные эксперты, такие как ученные, специалисты кандидаты наук различных областей науки.
Цель исследования – изучить и проанализировать правовое регулирование отношений в области организации и проведения экологической экспертизы.
Задачи исследования:
1) изучить теоретические аспекты проведения экологической экспертизы;
2) рассмотреть специфику проведения государственной экологической экспертизы;
3) выявить значение общественной экологической экспертизы в принятии заключения государственными экспертами;
4) проанализировать проблемы в организации и проведении экспертизы и основные направления их решения.
Объект исследования – экологическая экспертиза.
Предмет исследования - правовое регулирование отношений в области организации и проведения.
Методы исследования – изучение специализированной литературы, анализ.
Работа по структуре состоит из введения, двух глав основного текста, заключения и списка использованной литературы.
 
ГЛАВА 1

1.1 Нормативно-правовое регулирование в области организации и проведения экологической экспертизы

Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности действующим в области охраны окружающей среды требованиям. Она представляет собой важнейший правовой инструмент в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. Наряду с нормированием, лицензированием, сертификацией, аудитом, — экологическая экспертиза реализует функцию экологического контроля, выступая гарантом соблюдения правовых предписаний.
Существенное ее отличие состоит в том, что она осуществляется до начала экологически вредной деятельности и поэтому играет предупредительную функцию, а в отличие от экологического контроля полностью лишена карательной функции. Экологическая экспертиза является одним из видов экспертиз, необходимых для получения итогового разрешения на осуществление намечаемой хозяйственной деятельности. В этом смысле она сосуществует с санитарно-эпидемиологической, противопожарной, историко-культурной и иными видами экспертиз, с которыми сталкиваются субъекты хозяйственной деятельности при согласовании документации, обосновывающей такую деятельность и необходимой для принятия решения компетентными органами власти о разрешении ее осуществления.
Вместе с тем экологическая экспертиза является наиболее важной. Во-первых, это связано с особой значимостью вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды.
Во-вторых, экологическая экспертиза проводится на завершающей стадии согласований планируемой деятельности и с позиции действующего законодательства должна комплексно оценивать все вопросы, связанные с воздействием на окружающую среду, в том числе и рассмотренные ранее в ходе проведения иных экспертиз.
В-третьих, экологическая экспертиза представляет собой не простую административную процедуру согласований специально уполномоченным органом власти. Это комплексная система взаимодействий общественных организаций (объединений), независимых экспертов, органов государственной власти и иных заинтересованных лиц. Здесь сочетаются научно-исследовательская деятельность компетентных экспертов и управленческая деятельность уполномоченных органов государственной власти. И наконец, правовое регулирование экологической экспертизы представлено в весьма масштабном виде, что требует к себе должного внимания и обусловливает ее важность .
Экологическая экспертиза подразумевает определение соответствия документации и документов, которые обосновывают планируемую хозяйственную и другую деятельность, экологическим требованиям, определенным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Правовое регулирование экологической экспертизы осуществляется международными документами и нормативными правовыми актами РФ. Международные акты подлежат применению при проведении экологической экспертизы в том случае, если российские акты содержат нормы, противоречащие международным нормам, или какие-либо отношения не урегулированы внутренним законодательством страны. В области охраны окружающей среды действует достаточно большой круг международных актов, положения которых следует учитывать при проведении экологической экспертизы. Среди них:
1. Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсаар, Иран, 1971 г.);
2. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (г. Эспо, 1991г.);
3. Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения (1971 г.);
4. Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондон, 1972 г.);
5. Стокгольмская декларация по проблемам окружающей человека среды (1972 г.);
6. Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 1973 г.);
7. Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (XEJIКОМ) (Хельсинки, 1974 г.);
8. Всемирная хартия природы (1982 г.);
9. Договор о безъядерной зоне южной части Тихого океана (Договор Раротонга) (1985 г.);
10. Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985 г.);
11. Директива 85/337/ЕЕС от 27 июня 1985 года, касающаяся оценки воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду;
12. Европейская хартия по окружающей среде и охране здоровья (Франкфурт, 1989 г.) и другие. Следует отметить наиболее важный документ международного характера — Международную конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.
Указанный акт закрепил обязанности официальных лиц и права общественности при осуществлении деятельности, направленной на оценку неблагоприятного воздействия на среду обитания и население другой страны. Указанная Конвенция содержит Перечень видов экологически опасной деятельности и соответствующих объектов государственной экологической экспертизы, а также общие критерии, помогающие в определении экологически значимых видов деятельности, не включенных в перечень, требования к документации об оценке воздействия на окружающую среду, предъявляемые на государственную экологическую экспертизу, процедуру запроса о планируемой деятельности, рекомендации по послепроектному анализу и арбитражу, а также элементам двухстороннего и многостороннего сотрудничества государств в области оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.
Необходимо отметить еще один важный международный документ в рассматриваемой сфере — Директиву ЕЭС № 337/85 «Об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду». В данном документе обозначены базовые принципы экологической оценки, установлена обязанность по информированию населения, а также предусматрено активное участие населения при проведении экологической экспертизы. В России в настоящее время правовое регулирование экологической экспертизы осуществляется в первую очередь нормами Федерального закона «Об охране окружающей среды» , Федерального закона «Об экологической экспертизе», а также рядом подзаконных нормативных документов, в частности Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы.
Значимость экологии как никогда высока. Вопросы регулирования хозяйственной деятельности человечества с целью сокращения его вредного влияния на экологию занимают первое место среди приоритетных проблем стран мира. По объемам загрязнения и одновременной значимости для развития стран необходимо выделить горнодобывающую промышленность, которая во многих странах является важнейшей для государства хозяйственной деятельностью. Среди многочисленных мер по сохранению и предотвращению загрязнения экологии стоит выделить такой инструмент как «экологическая экспертиза».
Под экологической экспертизой понимается «установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду» .
Среди существующих методов экологическую экспертизу можно признать наиболее значимым инструментом. Экологическая экспертиза имеет особенность, которая ее отличает от прочих инструментов регулирования нанесения ущерба окружающей среде. Проведение экологической экспертизы непосредственно гарантирует соблюдение экологической безопасности. В отличие от других инструментов, которые направлены на сглаживание или ликвидацию последствий от загрязнения окружающей среды, экологическая экспертиза направлена на предотвращение или сокращение количества ущерба, наносимого окружающей среде. То есть на настоящее время большинство мероприятий, проводимых с «экологической» целью носят поступательный характер, а не предотвращающий. В качестве примера можно привести отчисление экологических платежей крупными предприятиями-загрязнителями окружающей среды в государственный бюджет. Таким образом, предприятия оплачивают уже причиненный вред окружающей природной среде, однако не предпринимают никаких мер по экологизации средств производства и снижению причиняемого окружающей среде ущерба .
Законодательное установление данной процедуры было произведено в первых годах после начала перестройки экономики страны на рыночную модель, в 1995 году был принят закон № 174 «Об экологической экспертизе». С течением времени практически каждый год в него вносились изменения и поправки. На данный момент экологическая экспертиза состоит из двух подтипов - государственной и общественной. Перечень объектов, подлежащих обязательно государственной экологической экспертизе устанавливается вышеуказанным законом и коррелируется издаваемыми к закону поправками, дополнениями и изменениями.
Однако эта процедура в РФ, по мнению ученых, нуждается в дальнейшем развитии, так как она не справляется с растущими темпами урбанизации и экономическим давлением на ресурсы окружающей среды. Для того чтобы справиться с этими проблемами принят в ряде стран (ЕС) был разработан такой инструмент, как «Стратегическая оценка окружающей среды» (SEA), который предоставляет возможность для оценки совокупных воздействий на стратегическом уровне, а также прочих усовершенствований в системе оценки. Главной целью «Стратегической оценки окружающей среды» (SEA), а также практически неотделяемой от нее процедуры «Оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС)» (EIA) является рассмотрение экологических проблем в процессе планирования и принятия решения, а также проведение оценки состояния окружающей среды для ее дальнейшей защиты.
«Стратегическая оценка окружающей среды» (SEA) - это процесс, подтверждающий, что значительные воздействия на окружающую среду, проявляющиеся в ходе некоторых принятых процедур, планов и программ, выявлены, оценены, минимизированы, представлены стороне, принимающей решение, и проконтролированы; а также представлены для возможности вовлечения общества (ЕС, 2001). В странах ЕС на основании директивы ЕС 2001/42/ЕС проведение «Стратегической оценки окружающей среды» (SEA) является обязательным для определенных планов и программ. «Стратегическая оценка окружающей среды» (SEA) нацелена на прогнозирование и минимизирование возможных негативных воздействий, а также суммарных воздействий от так называемых экономических действий на стратегическом уровне, в то время как «Оценка воздействия на окружающую среду» (EIA) подтверждает, что эти процедуры выполнены еще на уровне проекта.
США стала первой страной представившей законодательные требования к процессу, который теперь известен как оценка воздействия на окружающую среду. «Национальный закон о политике в области окружающей среды», принятый в 1969 году, предусматривает, что федеральные агентства должны подготовить детальный анализ любых их действий, которые подразумевают значительное влияние на качество окружающей среды (а именно «оценка состояния окружающей среды» [EA] и «Заключение о воздействии на окружающую среду» [EIS]. Заключение о воздействии на окружающую среду должно перечислять экологические последствия предполагаемых действий, негативные экологические последствия, которых невозможно избежать если предполагаемое действие будет сделано, альтернативы данному действию, и любые невосполнимые затраты ресурсов, вовлеченные в ходе данного действия. Для того чтобы выяснить нужно ли подготовить «Заключение о воздействии на окружающую среду» зачастую проводится первоначальная «оценка состояния окружающей среды» .
Сравнивая рассматриваемые страны, различия процедуры экологической экспертизы можно представить в виде двух стадий. При том, что в России одной из этих стадий вообще не существует.
Проектная стадия «Оценка состояния ОС» [EA] и «Заключение о воздействии на ОС» [EIS] на основании «национального закона о политике в области окружающей среды» (NEPA, USA) Экологическая экспертиза (ФЗ «об ЭЭ» от 1995 г.) и ОВОЗ Оценка воздействия на ОС (ЕС 1997)
Из стран ЕС отдельно следует выделить Исландию и Норвегию, где система экологической оценки весьма структурирована
Также интересна с точки зрения подхода к структуре и отраслевому значению, система Германии:
В Германии, оценивая техногенное воздействие на окружающую среду, руководствуются тремя основными принципами. Это:
1. предотвратить нанесения вреда природе, а не устранять последствия;
2. учитывать интересы, как человека, так и животных и растений при утверждении проектов;
3. описывать наносимый ущерб природе по восьми факторам.
Эти факторы охватывают воздействие на почву; воду; воздух и климат; ландшафт; культурные объекты и прочие материальные ценности; в частности учитывается жизнь, здоровье и комфорт людей; животные; растения; а также взаимодействие этих факторов.
В результате такой оценки заблаговременно выявляются необходимые меры по охране окружающей среды. Стремление к улучшению природных условий, на взгляд немцев, - это прежде всего вклад в качество жизни, человеческое здоровье, сохранение биологического разнообразия и воспроизводимости экосистем.
Важная особенность, отличающая Российское законодательство в сфере экологической экспертизы от немецкого заключается в широкой его разработанности в Германии. Так, например, в Германии закон «Об экологической экспертизе» разработан на отраслевом уровне и имеет свои особенности даже в сфере добычи общераспространённых полезных ископаемых.
В РФ оценка воздействия на окружающую среду проводится по общему закону для всех отраслей промышленности, в результате чего приходится выполнять дополнительные работы. То есть, например, для предприятия с низкой экологической опасностью, должна проводиться оценка в таком же объеме, как и для предприятия с высокой экологической опасностью. В то время как в Германии утверждены характеристики, при которых необходима оценка воздействия на окружающую среду. Такие оценки различаются в зависимости от отрасли .
Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области экологической экспертизы:
- принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации;
- организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;
- осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору;
- информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.