Правовая экспертиза: вопросы теории и практики

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что в последнее время экспертиза приобретает все большее значение в российском законотворчестве. Так, например в прошлом году на встрече с ректорами ведущих вузов страны Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) седьмого созыва В.В. Володин предложил повысить качество законопроектов путем проведения их научной экспертизы. При этом отмечалось, что взаимодействие с вузами является первым этапом комплексного экспертного сопровождения законодательных инициатив, а позднее к экспертной оценке планируется привлечь представителей профессиональных и деловых союзов. 21 февраля 2017 г. Совет Государственной Думы одобрил инициативу рабочей группы под руководством И.И. Мельникова, в соответствии с которой органам законодательной власти субъектов Российской Федерации предлагается перед внесением законопроектов в Государственную Думу представлять их на рассмотрение Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ, а депутатские инициативы рекомендовано утверждать на заседании соответствующей фракции.
Сказанное свидетельствует о повышении внимания представителей власти к экспертной оценке законопроектов. В то же время многие проблемы в данной сфере остаются нерешенными.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с проведением правовой экспертизы.
Предметом работы являются нормы действующего законодательства, регламентирующие проведение правовой экспертизы, практику их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.
Целью настоящего исследования ставится анализ аопросов теории и практики правовой экспертизы.
Задачами работы ставится:
• изучить понятие и признаки правовой экспертизы
• рассмотреть элементы правовой экспертизы;
• проанализировать принципы правовой экспертизы;
• исследовать классификацию правовых экспертиз;
• определить функции правовых экспертиз;
• выявить проблемы и рассмотреть перспективы развития правовой экспертизы.
Методологическую основу исследования составили общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историко-юридический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Теоретическая значимость работы заключается в обобщении взглядов ведущих ученых правоведов на выбранную тему, а так же работа содержит рекомендации, которые могут быть использованы при совершенствовании законодательства в рассматриваемой области.
Практическая значимость работы заключается в том, что работа содержит выводы и предложения, которые могут быть использованы на практике в части совершенствования законодательства по анализируемым вопросам.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.



 
Глава 1. Понятие, элементы и принципы правовой экспертизы
1.1. Понятие и признаки правовой экспертизы
Правовая экспертиза является ключевым элементом в системе государственного контроля, обеспечивающего легитимность принимаемых законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. Однако институту правовой экспертизы не уделяется должное внимание в отличие от антикоррупционной экспертизы. Несмотря на равнозначный вклад этих экспертиз в совершенствование действующего законодательства, значение правовой экспертизы умаляется перед антикоррупционной экспертизой, которая имеет законодательную регламентацию. В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях гораздо чаще встречаются правовые акты, регулирующие вопросы организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в отличие от правовой.
Понятие «экспертиза» не нашло своего общего определения в законодательстве РФ. Однако, проанализировав нормативные правовые акты РФ в сфере экспертной деятельности, можно увидеть составляющую, которая объединяет все виды экспертиз - это оценка соответствия чего-либо требованиям нормативным правовых документов РФ. В то же время оценка соответствия представляет собой «прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту». Требования к объекту в зависимости от его назначения, как правило, изложены как в нормативных правовых, так и в нормативно-технических документах.
Выделяет такие формы экспертизы, как:
- государственная;
- негосударственная.
В Модельном законе о государственной экспертизе определение понятия «государственная экспертиза» сформулировано следующим образом: «Деятельность уполномоченных организаций (экспертных организаций) и физических лиц (экспертов), осуществляемая по государственному заказу на договорной основе и связанная с проведением исследований, изучением, оценкой определенного объекта (предмета экспертизы), а также с подготовкой и оформлением выводов, рекомендаций (экспертных заключений) по предмету экспертизы». Очевидно, что данное определение имеет отношение, прежде всего, к государственному заказу, когда экспертиза проводится по заказу (поручению) государственных органов либо государственных предприятий и финансируется из средств государственного бюджета.
Вместе с тем в сфере строительства государственная экспертиза проводится по поручению как государственных органов, подведомственных им организаций, так и коммерческих организаций.
Отличительным признаком государственной экспертизы от негосударственной экспертизы является ее обязательный характер.
Негосударственная экспертиза, в отличие от государственной, проводится на добровольной основе, то есть застройщик или технический заказчик вправе направить объект (проектную документацию или результаты инженерных изысканий) на экспертизу в любую экспертную организацию, уполномоченную на проведение экспертизы.
Например, в сфере строительной деятельности законодатель выделил объекты, в отношении которых проводится экспертиза, вне зависимости от того, является она государственной или негосударственной. Так, к объектам экспертизы отнесены: проектная документация и результаты инженерных изысканий, которые подготавливаются по тому или иному объекту капитального строительства (здания, строения или сооружения).
В.М. Корякин отмечает, что признаками экспертизы являются:
• применение специальных познаний в форме исследования к определенному объекту и предмету;
• осуществление исследования особым субъектом - экспертом;
• получение новой информации;
• оформление результатов в виде соответствующего заключения.
В России одним из способов обеспечения действия легитимных правовых норм называют правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.
Существует ряд явных отличий правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Во-первых, различается правовая регламентация полномочий по их осуществлению. Правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов должностные лица проводят в соответствии с компетенцией, установленной подзаконными актами (Указом Президента РФ, приказами Минюста России), а антикоррупционную экспертизу - на основании предписаний, определенных Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ.
Во-вторых, есть отличия в сроках, установленных для их проведения (в деятельности органов юстиции общий срок проведения экспертиз составляет 30 дней для актов (проектов) органов власти субъектов РФ). Срок проведения правовой экспертизы нормативного правового акта (проекта) может быть продлен не более чем до 30 рабочих дней. В случае проведения антикоррупционной экспертизы процедуры продления срока законодатель не предусмотрел.
В-третьих, разнятся задачи, поставленные перед экспертами. В рамках правовой экспертизы эксперты выявляют нормы, противоречащие положениям Конституции РФ, федеральным и региональным законам, а при антикоррупционной экспертизе - коррупциогенные факторы.
В-четвертых, в результате исследования нормативного акта делаются разные выводы эксперта: о соответствии (несоответствии) положениям Конституции РФ, федеральным законам, региональным актам - при правовой экспертизе, о наличии (либо отсутствии) коррупциогенных факторов - при антикоррупционной экспертизе.
В-пятых, отличия есть и в предложениях эксперта, сформулированных по результатам проведенных экспертиз. При отрицательной правовой экспертизе эксперт предлагает привести нормативный правовой акт либо проект в соответствие с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством (провести редакционную правку незаконной нормы), в то время как по результатам антикоррупционной экспертизы - предлагается исключить коррупциогенный фактор.
Есть и сходства правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Так, совпадает объект экспертиз. Оба исследования проводятся в отношении одного нормативного правового акта (проекта). Присутствует один и тот же уполномоченный эксперт, который проводит анализ и дает оценку правовому акту (проекту) в соответствии с должностным регламентом. Кроме того, в результате исследования нормативного правового акта экспертами в обязательном порядке формулируются выводы. Наконец, оформляется экспертное заключение, в котором отражаются результаты проведения экспертиз.
Важным элементом экспертной деятельности в области правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов являются субъекты названных экспертиз. Реализация государственной задачи по обеспечению совершенного правового поля возложена на органы власти, осуществляющие государственную политику в закрепленных за ними законодательством направлениях деятельности. Проведение правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является полномочием, вытекающим из функционального назначения деятельности органов власти. Экспертными полномочиями по исследованию правовых актов и их проектов на предмет содержания антикоррупционных факторов обладают органы власти всех уровней. В связи с этим важно понять, кто является субъектом правовой и антикоррупционной экспертизы правовых актов, какова специфика экспертной деятельности государственных и иных органов, наделенных правом выполнять такую экспертизу.
Анализ положений законодательства, регулирующих деятельность по выполнению названных экспертиз, к субъектам правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов позволил отнести органы прокуратуры Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Таким образом, под правовой экспертизой в научной литературе понимают вид экспертизы нормативно-правовых актов, которая заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства; проводится также оценка соответствия акта требованиям юридической техники, в частности проверяется наличие необходимых реквизитов.
Правовой экспертизой не исчерпывается все многообразие разновидностей экспертиз нормативных правовых актов. Можно также выделить такие виды экспертиз, как, например, криминологическая, политологическая, и др.

1.2. Элементы правовой экспертизы
Рассмотрим элементы правовой экспертизы на примере проведения экспертизы законопроектов.
В ходе экспертизы законопроектов должна быть получена информация, позволяющая законодателям принимать решения по законопроектам на основании их всесторонней и достоверной оценки.
Для оценки формально-юридических оснований принятия закона экспертам необходимо выполнить следующие задачи:
• проверить наличие отсылок к данному (предлагаемому) закону в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и федеральных законах и отсутствие действующих законов, регулирующих данные отношения (непосредственно или более общим образом);
• проанализировать соответствие действующих законодательных актов, регулирующих данную сферу отношений, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, нормам и принципам международного права.
Для помощи в оценке потребности фактической ситуации в изменении законодательного регулирования экспертам необходимо:
• представить информацию о распространенности проблемы (о группах лиц, затронутых данной проблемой, и их ориентировочной численности), проанализировать «глубину» проблемы - оценить влияние ее на основные права и свободы граждан;
• спрогнозировать развитие ситуации без вмешательства федеральных властей;
• провести анализ факторов проблемной ситуации, в том числе выявить роль существующего законодательного регулирования в порождении проблем.
Для поддержки оценки законодателями возможности предлагаемого законодательного регулирования экспертам необходимо:
• проверить соответствие предмета законопроекта сфере законодательного регулирования на уровне Российской Федерации, которое складывается из: принадлежности вопроса к сфере ведения Российской Федерации или сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; принадлежности вопроса к сфере законодательного регулирования (отсутствия в нем элементов, отнесенных к исключительной компетенции Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации);
• проверить соответствие норм законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, международным договорам Российской Федерации, а также Гражданскому кодексу Российской Федерации.
Для того чтобы помочь депутатам в оценке качества законопроекта, экспертам необходимо:
• проанализировать согласованность законопроекта (или нескольких законопроектов, направленных на урегулирование одной проблемы и внесенных субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы одним пакетом) с действующим законодательством, выявить все противоречия, нестыковки и пробелы в законодательстве, которые возникнут в случае принятия данного проекта в неизменном виде;
• выявить все возможные последствия введения в действие данного акта (ближайшие и отдаленные, прямые и опосредованные).
Для того чтобы депутаты могли сопоставить положительные и отрицательные последствия действия закона, их необходимо:
• «привести к одному знаменателю» - выразить через влияние на основные права и свободы граждан;
• проанализировать потенциальную эффективность всех элементов предлагаемого регулирования (на основе сопоставления с иными существующими и возможными вариантами разрешения данной проблемы, анализа исторического и зарубежного опыта урегулирования аналогичных и сходных ситуаций);
• оценить соответствие текста законопроекта правилам законодательной техники.
Порядок проведения экспертной оценки законопроектов, вносимых в Государственную Думу Правительством Российской Федерации (далее - Правительство), урегулирован наиболее подробно в сравнении с иными видами проектов законов. Кроме того, согласно Основным требованиям к концепции законопроектов в отношении некоторых из них сначала необходимо выработать и согласовать концепцию законопроекта вместе с проектом технического задания на его разработку, а затем - сам текст законопроекта и его сопроводительные документы.
Концепция законопроекта и проект технического задания после согласования с заинтересованными органами исполнительной власти направляются в Минюст России для проведения правовой экспертизы, а также в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве (далее - ИЗиСП), после чего они (вместе с заключениями Минюста России и ИЗиСП) утверждаются Комиссией Правительства по законопроектной деятельности (п. 13 Основных требований к концепции законопроектов).
Текст законопроекта и его сопроводительные документы также направляются в Минюст России, который проводит правовую и антикоррупционную экспертизы. Свое заключение представляет и ИЗиСП (п. 26 Положения о законопроектной деятельности Правительства) . Однако мнения экспертов ИЗиСП не всегда совпадают с правительственной точкой зрения. Например, отрицательные заключения были представлены на так называемый антитабачный законопроект, ставший впоследствии Федеральным законом от 23 февраля 2013 г. N 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».
Исходя из п. 29 Положения о законопроектной деятельности Правительства можно сделать вывод о том, что заключение Минюста России носит комплексный характер - в нем должны содержаться результаты как правовой, так и антикоррупционной экспертизы.
Несмотря на то что такой вид экспертизы, как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является разновидностью криминологической экспертизы, в последнее время обсуждается ее конституционно-правовая составляющая. Данный вид экспертизы предусмотрен п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в качестве одной из основных мер по профилактике коррупции. В соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе) Минюст России проводит ее в отношении проектов федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, а также иными государственными органами и организациями, при проведении их правовой экспертизы.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 5 Закона об антикоррупционной экспертизе институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу, однако для этого они должны получить аккредитацию. Проблемой является то, что на практике Минюст России отождествляет институты гражданского общества с юридическими лицами.
С.Н. Шевердяев обоснованно считает, что установление правовых основ антикоррупционной экспертизы представляет собой попытку решения частного вопроса при нерешенности на уровне закона более общего, и формирование комплексной правовой основы ее проведения догматически правильно было бы начать с принятия базового закона о нормативных правовых актах. Однако практика пошла по другому пути - Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» были утверждены Правила и