Обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц как форма обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Введение

Актуальность. Процедура обжалования решений представляет собой цепочку действий, исходя из которой на основании ч. 2 ст. 46 Конституции РФ , граждане и/или организации имеют право на пересмотр дел, оспаривание действий или бездействий таможенных органов и их должностных лиц. Такая процедура на законодательном уровне производится через досудебные и судебные инстанции, путем предъявления соответствующих требований и подкрепленных документов вышестоящему органу. Осуществление такого права позволяет проверить законность рассмотренного уполномоченным органом или должностным лицом решения, действия (бездействия) в отношении заявителя. В свою очередь заявители ссылаются на проведение проверки и привлечению к ответственности должностных лиц.
С каждым годом, в приведённые выше инстанции, поступает всё больше и больше обращений с жалобами по вопросам, касающихся некорректной работы со стороны органов власти, а именно нарушение законных прав и интересов граждан и/или организации, незаконные решения, действия или бездействия должностных лиц.
Ключевыми факторами актуальности вопроса обжалований является избежание возникновения конфликтных ситуаций, обеспечение защиты прав граждан.
Возвращаясь к целесообразности подачи данной жалобы возникают трудности с практической частью вопроса. Ведь для прогнозирования исхода необходимо изучить практику подобных дел за более ранние года, либо нанимать квалифицированных юристов. Для многих заявителей трата временных ресурсов является основной проблемой, так как рассмотрение и оспаривание решения может касаться двух и более инстанций, и продолжаться ни один год. Зачастую в процессе обжалования возникают трудности в судебной сфере. Уполномоченным органам приходится фокусировать свой взгляд на бюрократические задержки. Как итог, появляется затягивание делопроизводства должностными лицами. Регулирование системы по части административного порядка поможет оптимизировать трудозатраты и ресурсы, что положительно скажется на динамике качестве работы и оперативности вынесения решения.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц.
Предмет исследования составили юридические действия, определяющие содержание правовых основ обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц.
Цель данной работы состоит в исследовании обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц как формы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
Исходя из цели исследования, были поставлены следующие теоретические и научно-практические задачи:
1. Рассмотреть понятие обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц.
2. Изучить источники правового регулирования обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц.
3. Раскрыть порядок и сроки обжалования.
4. Проанализировать содержание жалобы и основания ее отклонения.
5. Рассмотреть практические проблемы обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц.
6. Провести сравнительный анализ обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц в административном и судебном порядках.
Нормативную базу составляют: Конституция РФ, ратифицированные Россией международные нормативные правовые акты, отечественные нормативно-правовые акты регламентирующие особенности обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц как формы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
Теоретическую основу работы составили труды отечественных ученых по вопросам обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц как формы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Особое место, при изучении данной темы стоит уделить работам юристов-практиков, работающих с обжалованием неправомерных действий органов и должностных лиц как формы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
Вопросы теории и практики обжалования неправомерных действий органов и должностных нашли отражение в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Д. Беляева, В.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Н.А. Воскресенского, П.П. Глущенко, Ю.А. Дмитриевой, Д.Л. Златопольского, В.А. Карташкина, А.Е. Козлова, В.В. Комаровой, О.Е. Кутафина, Н.И. Лазаревского, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, Л.А. Нудненко, С.А. Пяткина, В.В. Пылина, Б.А. Страшуна, В.Н. Руденко, К.М. Тахтарева, Б.Н. Топорнина, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркиной, Б.Н. Чичерина, О.И. Чистякова, М.Ф. Чудакова, Б.С. Эбзеева и других.
Методологическая основа исследования, состоит из методов теоретического анализа: изучения, анализа, синтеза, а также обобщения научных и учебных источников литературы, в которой раскрываются особенности обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц как формы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении; метода системного анализа, частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы исследования, которые дали возможность проанализировать заявленную тему и сделать определенные обобщения, а также выводы по теме исследования.
Практическое значение работы представляет собой заполнение некоторых пробелов, которые были обнаружены в ходе анализа правоприменительной практики и доктринальных подходов и как результат настоящая работа призвана актуализировать проблематику обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц как формы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
Структура работы. Структура исследования определена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. Общие положения об обжаловании неправомерных действий органов и должностных лиц как форма обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении
1.1. Понятие обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц

Правовая форма взаимодействия органов власти и гражданского общества, выраженная в виде обращений, также и затрагивает право на обращения с жалобами, то есть возможность гражданам или объединением граждан обжаловать действия или бездействия должностных лиц. Такое взаимодействие является скорее реакцией гражданского общества, на наступление неблагоприятных для него последствий и представляет собой крайнюю меру, которой органам власти следует стараться не допускать, то есть предупреждать наступление для гражданского общества негативных последствий. Из правомерного поведения граждан как лично, так и через общественные некоммерческие организации формируется гражданское общество. Право на обжалование является одной из составных частей правомерного поведения, которое к тому же и желательно для общества, поскольку позволяет совершенствовать законодательство. К тому же нельзя не заметить положительное влияние данного права и на развитие самого гражданского общества .
Закрепление на уровне конституционных норм права на обжалование действий и решений органов государственной власти способствует укреплению демократических принципов, повышению гарантий защиты прав и свобод граждан. При таких обстоятельствах государство берет на себя обязанность обеспечить права граждан юридическими, экономическими, социальными и другими гарантиями.
Определяя конституционное право на обжалование, невозможно не обратиться к сущности категории «субъективное право», которая воспринимается в современной научной литературе неоднозначно. Так, по мнению одних исследователей, любое конституционное право, включая право на обжалование, является мерой возможного поведения гражданина, которая гарантирована со стороны государства. Другие учёные отрицают корректность использования термина «мера» и заменяют его на субъективную возможность самой личности в отношении определённого блага, закреплённого в конституционных нормах. Третье направление конституционно-правовой школе отождествляет субъективные права с конкретным благом, которое предоставлено гражданину государством.
Применительно к праву на обжалование действий и решений должностных лиц приемлемой выступает первая трактовка, поскольку именно от государства зависит особенность его осуществления. Это первоначально определяется в законодательных актах, регламентирующих порядок обращения в суды с жалобами граждан. Суды выступают государственными инстанциями, поэтому их деятельность, в том числе по рассмотрению и разрешению индивидуальных и коллективных жалоб, является реализацией государственной власти к каждому отдельно взятому случаю. Кроме того, решение обжаловать или нет определённое действие или решение должностного лица является инициативой самого гражданина, полагающего, что его права, свободы или интересы нарушены, или необоснованно ограничены. Тем самым данное право является мерой возможного поведения и зависит только от воли личности, а не от усмотрения государства.
Таким образом, конституционное право на обжалование действий и решений должностных лиц является мерой возможного поведения граждан и организаций, направленной на обращение в суд с целью юридической оценки деятельности определённого должностного лица, на основании которой обжалуемое действие или решение либо сохраняет свою силу, либо подлежит отмене по причине его несоответствия закону. Относительно должностного лица данное право выступает мерой реагирования государства на результаты его властно-распорядительной деятельности. Кроме того, если обжалуемое действие или решение содержит признаки правонарушения, то виновный субъект подлежит привлечению к юридической ответственности. Тем самым осуществление конституционного права на обжалование выступает основанием для последующего процесса, связанного с фактом потенциально противоправного поступка.
Вместе с тем в содержательном плане право на обжалование выступает средством реализации и защиты комплекса других субъективных прав, предоставленных Конституцией РФ. Тем самым оно приобретает определённый зависимый характер от других благ, гарантированных государством применительно к личности. Следовательно, его регламентация и осуществление сопряжены с конкретным субъективным правом, которое, по мнению потенциального заявителя жалобы, нарушено со стороны должностного лица.
По общему правилу, установленному административным законодательством суд не правомочен приостановить действие оспариваемого решения в отношении административного истца без ходатайства по его собственной инициативе. Вопрос о приостановлении действии оспариваемого решения может быть решен на любой стадии судебного разбирательства, но до момента вступления в силу решения суда, если только это приостановление может предотвратить возможные неблагоприятные последствия для административного истца.
К вопросу о перечне лиц, которые имеют право выступать в качестве заявителей является широким. В него входят граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства и организации. Также специальным субъектом, который имеет право обратиться с заявлением является прокурор, который может выступать в качестве представителя лица, который не может самостоятельно защищать свои права в судебном порядке.
На сегодняшний день само правовое регулирование административного судопроизводства является не в полной мере совершенным.
Правовая основа данного вида судопроизводства формировалась достаточно длительное время и работа над единым кодифицированным актом, который регламентирует разрешение административных дел, закончилась не так давно. Речь идет о Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации, который был принят только в 2015 году, тогда как иные процессуальные акты по другим видам судопроизводства на это время уже давно функционировали. При этом сам Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не разрешил многих проблем, которые уже накопились к 2015 году. Кроме того, многие его положения оказались недоработанными и нуждались в изменениях и дополнениях. В связи с этим, работа по построению эффективного правового регулирования административного судопроизводства ведется и по сей день. Указанный Кодекс за это время претерпел немало изменений.
Мы можем говорить о том, что количество споров, рассматриваемых в рамках административного судопроизводства, на сегодняшний день достаточно большое. Однако наличие ряда проблем в правовом регулировании препятствуют защите прав и законных интересов заявителей.
К примеру, не в полной мере урегулированы и полномочия отдельных субъектов административного процесса. Отсутствует специализированный орган, который бы разрешал административные дела, по подобию зарубежных стран. Возможно, что на данный момент такие новшества были бы пока еще преждевременными, поскольку это требует больших материальных вложений. Однако, с другой стороны, из исторического анализа мы можем заметить, что ранее были специальные органы, которые разрешали административные дела. В связи с этим, вопрос о создании административных судов требует времени, поскольку необходим более скрупулёзный подход в разрешении данной проблемы, соотношении всех положительных и отрицательных аспектов в создании такого органа.

Представляется, что в целом процессуальные изменения можно отметить как положительные, поскольку усовершенствованы многие институты процессуального права. Безусловно, это должно способствовать выведению судебного процесса на новый уровень в соответствии с нынешними условиями. Однако следует отметить, что нельзя сказать о готовности принятия нововведений в обществе к единому процессуальному кодексу.
На сегодняшний день каждый процессуальный кодекс регулирует свою группу общественных отношений и достаточно сложно все их объединить в один кодифицированный акт из-за специфики и процессуальных аспектов регулирования таких отношений. В связи с этим данный шаг должен быть более детально разработан и перед такой трансформацией должны быть взвешены все «за» и «против», проработаны наперед возможные проблемы, которые могут возникнуть при принятии такого акта. На наш взгляд, в нынешнее время и вовсе нет необходимости в принятии такого кодекса. Достаточно своевременно вносить изменения в ныне действующее процессуальное законодательство с учетом меняющихся реалий.
Следует еще раз отметить, что создание единого процессуального акта разрешило бы накопившиеся противоречия, но, на наш взгляд, это не является целесообразным, поскольку каждый вид судопроизводства имеет свою специфику и было бы неправильным их все уравнивать.
Существует необходимость внесения изменений в уже имеющиеся процессуальные кодексы, совершенствования их положений, а также устранения противоречий между ними, чем объединять их все в один акт.
Особую проблематику вызывают незаконные действия (бездействия) судебных приставов-исполнителей. Нельзя не отметить, что в практике правоприменения достаточно много примеров, в которых обжалуются их действия (бездействия).
В случае если административный иск будет признан обоснованным, то ответчик должен выплатить судебные расходы. Здесь кроется определенная проблема организационного характера. Срок возмещения судебных расходов занимает продолжительное время от трех месяцев и более, а если административный ответчик предоставляет достоверные сведения о том, что он не в состоянии выплатить, то ему предоставляется отсрочка, то есть административный истец может очень долго ждать возмещения понесенных им расходов. Например, при составлении административного иска предъявляются серьезные требования, которые, к сожалению, гражданин не может выполнить самостоятельно и для этого ему необходимо обращаться к специалистам, обладающими определенными знаниями в этой сфере, соответственно гражданин несет расходы, которые ему еще очень нескоро возместят.
Важным признаком права на обжалование решений является тот факт, что оно выступает не просто как закрепленное в законодательстве субъективное право, а как действенная правовая гарантия защиты других прав и законных интересов.
Как справедливо утверждают ученые, право на обжалование действий и решений органов власти является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом. Для его реализации не нужно получение чьего-то согласия или издание любых актов управления .
Трудно не согласиться с тем, что эффективность защиты прав путем обжалования решений органов государственной власти зависит как от действий самим граждан, так и от правоприменительной деятельности государственных органов, их должностных лиц, от принятия ими соответствующих решений. Процедура обжалования призвана обеспечить максимально быструю и полную реализацию права на обжалование решений органов власти, а ее осуществление следует рассматривать как одно из направлений развития юридических гарантий защиты прав граждан.
Чрезвычайно большое значение имеет принцип публичности. Одно из его проявлений – возложение на соответствующий государственный орган полномочий вести производство по делу за счет государства, обеспечивать сторонам беспрепятственное пользование процессуальными правами и исполнять соответствующие обязанности. Этот принцип тесно переплетается с принципом гласности. В сфере реализации и защиты прав гласность является одним из основных условий обеспечения социальной справедливости. Гласность проявляется в открытом характере процедуры обжалования, в гарантированной возможности знакомиться с материалами дела. Реализация этого принципа, в свою очередь, предусматривает нормативное установление исключений, в частности, относительно вопросов, которые составляют государственную или коммерческую тайну.
С этими принципами в тесной взаимосвязи находится принцип материальной истины. Он выражается в обязанности органов власти во время рассмотрения жалобы налогоплательщика установить в процессе выяснения обстоятельств материальную истину, то есть настоящее состояние дел, и с этой целью изучить доказательства, от которых зависит принятие законного и обоснованного решения.
К общим принципам можно отнести принцип экономичности процесса, согласно которому орган власти должен рассмотреть жалобу быстро, без задержек и промедлений, с максимально возможными меньшими расходами и затратами времени. Этому способствуют установленное законом ограничение срока рассмотрения жалобы.
Однако принцип экономичности не должен препятствовать полному, всестороннему и объективному исследованию обстоятельств дела.
Правовое регулирование порядка обжалования имеет большое значение. От того, насколько четко он регламентирован в законодательстве и применяется на практике, зависит способность граждан действенно реализовывать свое право на обжалование неправомерных решений органов власти и действий их должностных лиц, добиваться защиты и восстановления нарушенных прав.
Некоторыми авторами недооценивается значение процедуры обжалования и роль структурных подразделений органов власти, уполномоченных рассматривать жалобы. Исследование нормативных актов, которыми регулируется деятельность управления апелляций, дает основания сделать вывод о том, что в этот период указанные подразделения, ввиду их правовой природы, практически не могут, в полном понимании этого понятия, осуществлять защиту прав и законных интересов заявителей. Их реальной компетенцией фактически является досудебная оценка возникших конфликтов .
С другой стороны, нельзя однозначно утверждать, что граждане, которые имеют сомнения относительно правомерности примененных к ним органами государственной власти действия, должны обращаться в первую очередь в отделы апелляций, где их жалобы будут обязательно объективно рассмотрены.
Действующая процедура обжалования решений органов власти, наряду с позитивными чертами, имеет существенные недостатки, как правового регулирования, так и практического применения.
Негативно влияют на защиту прав граждан нарушения, которые имеют место во время рассмотрения их жалоб из-за недобросовестного отношения должностных лиц к выполнению долга по соблюдению прав граждан.
Ликвидация этих причин связана главным образом с повышением эффективности института юридической ответственности.
Кроме того, не способствует быстрой защите нарушенных прав установленное нормой закона правило, в соответствии с которым руководитель органа власти, который рассматривает жалобу, имеет право продлить срок рассмотрения жалобы. Применение указанного максимального срока на практике часто приводит к затягиванию сроков рассмотрения жалобы.
Одним из самых существенных недостатков процедуры рассмотрения жалоб является, по мнению многих авторов, недостаточный уровень объективности органов власти при принятии решений по результатам рассмотрения жалоб, что вызвано ведомственным влиянием на должностные лица, уполномоченных рассматривать такие жалобы, их подчиненностью руководящим должностным лицам, которые решают в первую очередь фискальные задачи.
Орган власти, в целом, и их должностные лица, в частности, заинтересованы в недопущении или в значительном ограничении количества отмененных решений по результатам процедуры административного обжалования, поскольку отмена решений, во-первых, негативно влияет на показатели деятельности органов власти, а во-вторых, влечет за собой, как правило, привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в принятии незаконного решения. Поэтому, учитывая указанные факторы, при принятии решений по результатам рассмотрения жалоб во многих случаях не придерживается принцип объективности, не применяется правило о конфликте интересов, и даже если имеет место спорная, неоднозначная ситуация, жалоба может остаться без удовлетворения .
Защита прав и законных интересов – это обязанность государства, которая вытекает из принципов, определенных в Конституции РФ.
Механизм защиты прав граждан должен базироваться на авторитете государства, его возможностях применять меры государственного принуждения к нарушителям таких прав с целью прекратить противоправные действия, возобновить нарушенное право. Государство может обеспечить выполнение своего долга по защите прав граждан через государственные органы, которые уполномочены представлять государство в различных правоотношениях. Решение уполномоченного государственного органа должно носить обязательный характер, а действующая система административного управления фактически исключает обязательный характер решений органов, сформированных из числа негосударственных институций.
Таким образом, право на обжалование действий (бездействия органов исполнительной власти и их должностных лиц является межотраслевой категорией, поскольку присутствует и находит свое развитие в различных отраслях права, однако берет свое начало и закрепление в Конституции РФ, что определяет ее как одну из конституционных основ демократического государства. Тем самым данное право, как правовая категория носит двойственный характер, которой присущи признаки как конституционной, так и межотраслевой категории, что делает ее одной из основных категорий в российском праве.
Современное российское законодательство, регламентирующее реализацию права на обжалование действий и решений должностных лиц, содержит дефект в виде диссимметрии права, которая заключается в неоправданном сужении предмета регулирования одного общего закона на фоне положений специального нормативно-правового акта. Это означает, что процессуальное законодательство должно применяться при реализации права на обжалование любых действий и решений должностных лиц, а не только тех, которые предусмотрены законом. Представляется не вполне удачной формула, при которой процессуальный закон перечисляет отдельные случаи, являющиеся основанием для обращения граждан в суд с жалобой.
Правом на обжалование действий и решений должностных лиц следует считать возможность гражданина обратиться в юрисдикционном порядке к уполномоченному законом субъекту с требованием произвести юридическую оценку оспариваемого действия (бездействия) или решения должностного лица на факт его соответствия действующему законодательству. При этом отдельные формы реализации данного права, установленные законом, не обладают преимуществом и, соответственно, не могут взаимоисключать друг друга.


1.2. Источники правового регулирования обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц

Приоритетное значение в механизме правового регулирования реализации права граждан на обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц в государственном управлении принадлежит общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ) или же нормам международных договоров.
Стоит отметить то, что в отличие от иных основополагающих прав граждан, право в области обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц не имеет должного закрепления в таких международных законах как Всеобщая декларация прав человека , Международный пакт о гражданских и политических правах . В это же время во Всеобщей декларации прав человека определяется за всеми право в области свободы убеждений и свободного выражения их (ст. 19), а помимо этого право на принятие участия в управлении своим государством непосредственно (ст. 21). В Декларации о правах и обязанностях отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН ) определяется в ст.ст. 8-9 за всеми людьми право на индивидуальной основе либо совместно с иными обладать реальным доступом на недискриминационном основании принимать участие в управлении государством и ведении государственных дел. Это состоит из права на индивидуальной основе либо совместно с другими обратиться в правительственный орган и учреждение, а помимо этого в организацию, которая занимается ведением государственных вопросов, представлять замечание, предложение по поводу улучшения работы, а помимо этого привлекать внимание к различным сторонам их деятельности, который порой затрудняет либо сдерживает поощрение, защиту и исполнение прав и свобод граждан.
В качестве главного источника нормативно-правового урегулирования права на обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц в государственном управлении в России выступает Конституция РФ.
В качестве основного нормативно-правового акта на уровне федерации в области организации деятельности с обращениями граждан к органам власти выступает ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» , который обладает основополагающим значением в череде федеральных источников так, как его приняли для урегулирования правоотношений в области реализации права на обращения к органам власти и в нем определены принципы, правила, гарантии осуществления этого данного права.
В череде иного федерального законодательства, обеспечивающего реализацию права на обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц, прежде всего стоит указать кодифицированное законодательство:
- Уголовный процессуальный кодекс РФ ;
- Гражданско-процессуальный кодекс ;
- Арбитражно-процессуальный кодекс ;
- Кодекс РФ об административных правонарушениях .
На основании этих нормативно-правовых акты определяют право на обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц, а помимо этого определяется тип обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» субъективные права на обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц может автоматически расширять при помощи доступа к сведениям по поводу работы органов власти. Следовательно, реализация права на обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц, это гарантия права на сведения также как получение заявителями полных, актуальных, достоверных данных по поводу правил предоставления государственно-муниципальных услуг, которое определено нормами Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» .
Кроме этого, в череде федеральных законов при помощи которых регулируют правовые отношения в области обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц, выделяют:
- Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» ;
- Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» ;
- Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» ;
- Указ Президента РФ от 17 февраля 2010 г. № 201 «Об Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций» .
Во всех органах власти разработали и приняли ведомственное законодательство, направленное на урегулирование деятельности с жалобами на неправомерные действия органов и должностных лиц, которые призваны отражать особенности данных органов.
Следовательно, правам граждан на обжалование будут корреспондировать обязанности органов власти, органов местного самоуправления, а помимо этого должностных лиц, состоящие в принятии, регистрации, изучении и принятии решения по жалобам в определенном порядке, что, будет выступать в качестве гарантии реализации самих прав на обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц.