Формирование и исполнение местного бюджета (на примере Пронского муниципального района Рязанской области)

Введение

Типичными и основными проблемами для МО Российской Федерации выступают низкий уровень собственных доходов местных бюджетов и их высокая зависимость от бюджетов вышестоящих уровней. В этой связи бюджет МО выступает не только фундаментом, но и своеобразным индикатором социально-экономического развития муниципального образования (МО).
Особенности бюджетной политики в современной России, в последние годы выходят на первый план не только на Федеральном, но и на региональном и местном уровне. В начале своей работы, я хотел бы изложить основную характеристику формирования, порядка составления и использования местных бюджетов. В последующем, отметить наиболее актуальные проблемы в области местных бюджетов.
Любое муниципальное образование в лице органов местного самоуправления обладают бюджетной компетенцией. Порядок регулирования бюджетами определен Конституцией РФ гл. 8, Бюджетном кодексе РФ, а также в различных Федеральных законах, подзаконных актов и правовых актов местного самоуправления.
К основным бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:
1. право каждого муниципального образования на самостоятельный местный бюджет;
2. право на получение из вышестоящих бюджетов финансовых ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
3. право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их доходов резервные целевые фонды;
4. право регулировать бюджетные отношения на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и субъектов РФ применительно к местным уровням.
Поэтому, актуальность темы исследования заключается в необходимости решения проблем бюджетов МО в условиях развития местного самоуправления.
Цель работы: состоит в определении путей совершенствования механизма формирования и исполнения бюджетов МО как основы их успешного социально-экономического развития.
Задачи исследования:
1. определить сущность и социально-экономическое содержание местного бюджета;
2. изучить функции местного бюджета; исследовать структуру местных бюджетов Российской Федерации;
3. выявить основные проблемы местных бюджетов МО в Российской Федерации; охарактеризовать современное социально-экономическое развитие Пронского муниципального района Рязанской области;
4. проанализировать бюджетные показатели Пронского муниципального района Рязанской области в 2013-2015 гг.;
5. наметить пути совершенствования механизма формирования и исполнения бюджетов МО РФ.
Теоретическая значимость исследования заключается в раскрытии экономической и социальной сущности местного бюджета как фундамента социально-экономического развития муниципального образования в РФ.
Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты исследования могут быть рекомендованы, прежде всего, органам представительной и исполнительной власти для решения типичных и острых проблем МО РФ, занимающих наибольший удельный вес в структуре муниципальных образований, а также органам местного самоуправления собственно МО для повышения качества финансового планирования и управления. 
Глава 1. Теоретические и правовые основы формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований РФ
1.1. Место и роль муниципальных бюджетов в современной бюджетной системе РФ

Местное самоуправление составляет одну из главных основ современного государства. Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Закрепление местного самоуправления (МСУ) в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением.
Следовательно, перед органами МСУ ставится одна из важнейших задач, которая заключается в создании условий для интенсификации экономического роста, улучшения качества жизни населения. На местном уровне это выражается в обеспечении комплексного социально-экономического развития, что неразрывно связано с эффективным управлением органами местного самоуправления.
Реализацией основных функций МСУ служит бюджет муниципального образования. Для действующей системы финансирования местного самоуправления характерна централизация межбюджетных трансфертов, которая приводит к усилению дотационности местных бюджетов .
В российском праве с момента формирования нормативно-правовой базы в сфере регулирования бюджетных отношений присутствовало деление доходов субнациональных (в том числе и местных) бюджетов на собственные и регулирующие. Под последними понимались федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в региональные (местные) бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе по разным видам таких доходов. С 2005 г. понятие регулирующих доходов исключено из нормативно-правовой базы, однако продолжает использоваться в экономической литературе и исследованиях. Под собственными доходами бюджетов понимаются налоговые доходы, неналоговые доходы и доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.
Исходя из подхода, закрепленного в БК РФ, доходы бюджетов образуются за счет налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений.
Распределение налоговых доходов между бюджетами различных уровней осуществляется в соответствии с нормативами распределений, установленными бюджетным законодательством. Перечень собственных доходов местных бюджетов установлен в соответствии со ст. 55 Закона о местном самоуправлении .
В местные бюджеты зачисляются налоговые доходы от местных налогов, а также федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 58 БК РФ и нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов (в соответствии со ст. 63 БК РФ) .
Важно отметить, что показатели налоговых и неналоговых доходов используются при проведении расчетов в рамках межбюджетных отношений. Налоговые доходы от местных налогов и налоговые доходы от федеральных и региональных налогов и сборов, переданных по единым и (или) дополнительным нормативам, являются базой для определения бюджетной обеспеченности муниципальных образований в целях получения финансовой помощи для последующего выравнивания бюджетной обеспеченности из региональных фондов финансовой поддержки. Неналоговые доходы в расчете бюджетной обеспеченности не применяются.
Местное самоуправление осуществляется на территории населенных пунктов или поселений. При этом законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления, а также вопросов формирования и исполнения бюджетов, включая вопросы налогообложения, дифференцировано в зависимости от вида поселения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.
Финансовая основа местного самоуправления - это его бюджет. Особенность местных бюджетов в том, что значительная доля в их расходах направляется на финансирование социальных мероприятий, а доходная база недостаточна. Эту проблему необходимо решать, так наблюдается определённое противоречие между расходными обязательствами и бюджетными полномочиями органов местного самоуправления. Руководство страны выдвинуло в качестве одной из приоритетных задач развитие местного самоуправления .
Муниципальные образования любого уровня финансово несамостоятельны и зависят от экономической политики региона. Причина тому - межбюджетная распределительная система. С середины 2010-х гг. в России внедрена жестко централизованная схема вертикального движения финансов: территории собирают налоги и основную их часть отправляют на региональный и федеральный уровни, затем происходит перераспределение средств, и они возвращаются обратно в определенных государством пропорциях. В структуре финансовой помощи муниципальным образованиям края значительную долю занимают межбюджетные трансферты, которые должны быть заменены соответствующими налоговыми отчислениями.
Проблема увеличения налоговых доходов муниципальных образований должна решаться. С этой целью с 1 января 2014 г. предусмотрено зачисление в местный бюджет доходов от продажи земельных участков и доходов, получаемых от арендной платы за землю, по нормативу 100%. С созданием муниципального дорожного фонда предусмотрена передача доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты в местный бюджет в виде дифференцированного норматива в размере 4,9%, установленного исходя из протяженности автомобильных дорог местного значения.
В связи с передачей с 2014 г. с муниципального на региональный уровень полномочий по обеспечению дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях снижен норматив отчислений в местный бюджет налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с 30 до 22%. При этом предусмотрена передача в краевой бюджет 100% норматива отчислений отдельных видов госпошлины.
Возможен и более гибкий подход к изменению налогового и бюджетного кодексов. Прежде всего, необходимо делать ставку на города как на локомотивы экономического развития субъектов и точки роста для близлежащих территорий. Для сельских поселений, бедных и по налоговой базе, и по кадровому потенциалу, логика межбюджетной системы аргументирована: для них приоритетны субсидии по программам поддержки села. Но для городов ситуация иная. Именно здесь концентрируется человеческий, инфраструктурный и финансовый капитал.
Проблемы местных бюджетов, которые возникают в нестабильных условиях, связаны как с повышением темпов инфляции, так и с неизбежными экономическими изменениями, приводящими к некоторому снижению налоговых и неналоговых доходов в ряде местных бюджетов. Однако отдельные муниципальные образования столкнулись с дополнительными проблемами в сфере формирования бюджетных доходов, которые проявляются с разной степенью интенсивности. Поэтому на региональном уровне управление сбалансированностью местных бюджетов становится актуальной задачей. Для ее решения используются соответствующие дотации: их распределение может рассматриваться как элемент тактики управления межбюджетнымн отношениями, соответствующей общей стратегии ретуширования межбюджетных отношений в регионе.
Очевидно, что в данном случае не решается проблема формирования и развития заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании налоговых и неналоговых доходов, развитии экономики. Используемый подход к распределению средств провоцирует последствия проблемы, называемой мягкими бюджетными ограничениями в межбюджетном регулировании. Наиболее рациональным для местных властей становится нарастание расходов, а стимулы к наращиванию доходов, напротив, не формируются. Несмотря на то что исследование проблемы мягких бюджетных ограничений традиционно выполняется для характеристики взаимодействия Федерального центра и субъектов Федерации, можно отметить, что данная проблема не менее актуальна и для взаимоотношений между региональными и местными властями.
Отметим, что характер бюджетных ограничений непосредственно влияет на реализацию основных функций межбюджетного регулирования, причем в условиях кризиса изменение характера этих ограничений достаточно вероятно, а в отдельных случаях и неизбежно. Следует учитывать, что при анализе результатов воздействия получения трансфертов на поведение властей значение имеют способы расчета их объемов и правила выделения, которые оказывают влияние на поведение получателей финансовых ресурсов, создавая в ряде случаев стимулы для принятия последними неэффективных решений, что может быть интерпретировано как проблема мягких бюджетных ограничений.
Для снижения отрицательного воздействия мягких бюджетных ограничений необходимо, во-первых, использовать специализированную методику распределения дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, а, во-вторых, анализировать причины снижения доходов или роста расходов в каждом конкретном случае.
При распределении дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов, следует использовать в качестве целевой функции не только обеспечение бюджетного дефицита, не превышающего допустимый БК РФ уровень, но и устранение временного снижения бюджетных доходов отдельных муниципальных образований, обусловленного объективными причинами при условии реализации мероприятий, ориентированных на устранение указанных проблем в среднесрочной перспективе.
Существуют причины высокого уровня несбалансированности бюджета и выявить среди них объективные и субъективные. Под объективными причинами понимаются те, которые привели к снижению фактических доходов бюджетов или росту объема их расходов по независящим от органов местного самоуправления причинам. К ним можно отнести не только чрезвычайные ситуации, стихийные бедствия, изменения федерального и регионального законодательства, приводящие к дополнительным расходам бюджетов или снижению их доходов, но и последствия кризисных изменений в экономике (закрытие предприятий, частичная занятость, снижение уровня оплаты труда и т.д.). В подобных случаях дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов призваны «исправить» ситуацию и компенсировать недополучение доходов или финансирование дополнительных расходов.
Под субъективными причинами подразумеваются те, которые обусловлены или в существенной мере связаны с деятельностью органов местного самоуправления. В частности, к ним можно отнести рост недоимки по налоговым платежам, уменьшение налоговой базы, неэффективное использование муниципального имущества и т.д.
Рост недоимки по налоговым платежам и снижение налоговых поступлений, исходя из структуры доходов местных бюджетов, наиболее существенны для местных бюджетов по таким налогам, как НДФЛ, налог на имущество физических лиц, земельный налог, налоги на малый бизнес.
Исходя из того, что НДФЛ, с одной стороны, является столь значимым источником доходов для бюджетов муниципальных образований всех типов, а с другой стороны, не является местным налогом, возможности органов местного самоуправления влиять на увеличение соответствующих поступлений ограничены. Способами воздействия на величину поступлений НДФЛ в местные бюджеты являются только увеличение налоговой базы и рост собираемости налога. В частности, для расширения базы налогообложения могут применяться мероприятия, ориентированные на легализацию заработной платы и повышение налоговой дисциплины. С учетом того обстоятельства, что большей частью информации о размере заработной платы на различных предприятиях, величине налоговой базы и, следовательно, возможных причинах недополучения НДФЛ в разрезе предприятий обладают налоговые органы, представляется необходимым активное взаимодействие органов местного самоуправления и налоговых органов при организации и реализации мероприятий, ориентированных на повышение величины поступлений НДФЛ. Кроме того, целесообразным может быть и взаимодействие в данной сфере региональных и местных властей, что позволит комплексно подойти к решению задачи роста поступлений НДФЛ в регионе. Организационно такое взаимодействие органов власти и налоговых органов может осуществляться при формировании специальных комиссий, в частности межведомственных комиссий по легализации заработной платы, межведомственных комиссий по легализации налоговой базы и других аналогичных структур.
Главная задача - не просто наполнить деньгами недофинансированный уровень МСУ, а связать состояние доходной базы муниципалитетов с уровнем развития территории. То есть в первую очередь следует обратить внимание, как на величину доходов, так и на возможность проведения налоговой, бюджетной и экономической политики .
Бюджеты муниципальных образований являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Роль этих бюджетов в социально-экономическом развитии муниципальных образований возрастает в связи с расширением прав местных органов власти в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении». Поэтому, перед каждым муниципальным образованием встает проблема увеличения налоговой базы по местным налогам - как источника их пополнения.

1.2. Особенности и принципы организации бюджетного процесса на местном уровне в РФ

Статьей 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) установлен перечень участников бюджетного процесса, который является закрытым и не предусматривает возможности включения в него иных органов, кроме указанных в БК РФ.
В соответствии с названной статьей БК РФ к участникам бюджетного процесса отнесены, в том числе, главы муниципальных образований и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований.
В связи со сложной финансовой ситуацией, наблюдающейся в регионах России и муниципальных образованиях, большое значение приобретает усиление контрольной деятельности на стадиях бюджетного процесса,