Консультативные институты непосредственной демократии в правотворческом процессе: проблемы эффективности.

изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предполагала полную замену публичных слушаний по проектам генеральных планов, правил землепользования и застройки, планировки и межевания территории, правил благоустройства территорий общественными обсуждениями, однако 14 июня 2017 г. на очередном заседании Комитета Государственной Думы по развитию гражданского общества вопросам общественных и религиозных объединений указанный проект федерального закона не был поддержан в первоначальной редакции.
По мнению Комитета, замена публичных слушаний исключительно общественными обсуждениями в сети Интернет существенно ограничивает возможности общественного диалога из-за того, что далеко не все граждане нашей страны имеют надежный доступ к Интернету и необходимые навыки работы в нем. Соответственно, наиболее эффективным способом общественного контроля в области проектов документов территориального планирования является сочетание действующего на сегодняшний день формата публичных слушаний с предлагаемой законопроектом организацией общественного обсуждения в сети Интернет.
Современное общество действительно не готово к переходу на безальтернативные формы электронной демократии, и сохранение публичных слушаний является полностью оправданным. Общественные обсуждения сегодня мы можем рассматривать как весьма привлекательное дополнение к уже устоявшимся формам местной демократии.
Так, и А.М. Тамаев замечает, что общественное обсуждение проектов решений государственных и муниципальных органов «относится к современным, инновационным формам народовластия, имеющим прочную перспективу и позитивную динамику развития, органично дополняющим его традиционные институты» .
Однако зададимся вопросом: как же должен выглядеть компромисс, позволяющий учесть мнение максимального количества жителей муниципального образования, как тех, у кого нет возможности участвовать в общественных обсуждениях в режиме онлайн, так и тех, кому недостаток свободного времени не позволяет принять личное участие в публичных слушаниях?
По нашему мнению, наиболее широкий охват аудитории возможен только при сочетании этих форм. Кроме того, остается неясным, почему общественные обсуждения могут проводиться только для обсуждения проектов муниципальных актов в сфере территориального планирования, а по ряду других вопросов, таких как обсуждение проекта устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, проекта местного бюджета и т.д., проводятся только публичные слушания, ведь обеспечение возможности граждан принять удаленное участие посредством сети Интернет в обсуждении проектов местного бюджета или, например, стратегии социально-экономического развития муниципального образования позволило бы приблизить местные власти к народу, в чем, собственно, и состоит одна из ключевых задач местного самоуправления.
Далее более подробно рассмотрим порядок проведения общественных обсуждений и публичных слушаний, который в соответствии со ст. ст. 24 и 25 Закона № 212-ФЗ устанавливается их организатором. Организатор должен заблаговременно обнародовать информацию о выносимом на публичное слушание или общественное обсуждение вопросе и предоставить беспрепятственный доступ ко всем связанным с ним материалам. Также необходимо обнародовать информацию о сроках и порядке проведения публичных слушаний или общественных обсуждений и порядке определения их результатов, в соответствии с которыми подготавливается итоговый документ (протокол). Последний направляется на рассмотрение в органы местного самоуправления и обнародуется, в том числе размещается в сети Интернет.
Согласимся с мнением Е.И. Хлуднев о том, что требуется дальнейшая конкретизация порядка организации как общественных обсуждений, так и публичных слушаний путем разработки и принятия нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней . Действительно, целесообразно обозначить для организаторов четкие рамки относительно порядка оповещения о начале общественных обсуждений или публичных слушаний, сроков их проведения, требований к протоколу общественных обсуждений или публичных слушаний и т.д.
Относительно проведения общественных обсуждений и публичных слушаний по вопросам территориального планирования такие требования есть, указанные вопросы регулируются ст. 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Но тот факт, что они отсутствуют для данных форм общественного контроля в других областях, по мнению автора, стоит рассматривать как пробел в законодательстве.
Таким образом, нормы правового института публичных слушаний и общественных обсуждений нуждаются в систематизации. Представляется целесообразным предусмотреть единые требования (включая единую терминологию) к указанным процедурам на федеральном уровне, которые можно было применять к обсуждению вопросов в различных сферах, таких как градостроительство, экологическая экспертиза, обсуждение проекта местного бюджета и т.д., которые могут быть конкретизированы непосредственно организаторами указанных форм общественного контроля. Кроме того, в целях повышения эффективности местного самоуправления имеет смысл применять общественные обсуждения не как возможную альтернативу публичных слушаний, а комбинировать эти процедуры, дав таким образом возможность высказывать свое мнение по общественно важным вопросам гражданам как лично на собраниях, так и удаленно посредством сети Интернет.
Представляется, что в современной России чрезвычайно важно было бы развивать институт общественного обсуждения, вынося на народное обсуждение проекты законов нормативных актов, решений, затрагивающих основные направления политического, экономического и социального развития, осуществление конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, а также другие наиболее актуальные вопросы государственной жизни. Народные обсуждения целесообразно использовать в качестве самостоятельной формы непосредственной демократии и как составную часть местного референдума.
Императивные формы непосредственного участия граждан в управлении делами государства имеют определенный приоритет, обусловленный конституционным закреплением двух главных институтов непосредственной демократии - референдума и свободных выборов (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), которые в соответствии с указанными конституционно-