Теоретические основы изучения внешней политики Украины в отношении Крыма и Севастополя

Глава I. Теоретические основы изучения внешней политики Украины в отношении Крыма и Севастополя
1.1. Теоретико–методологические основы изучения политики Украины в отношении к Крымскому полуострову
Вопросы, связанные с территориальной автономией (как и с территориальным устройством государства в целом), в силу принципа государственного суверенитета, проявлением которого выступает территориальное верховенство, составляют предмет исключительной компетенции государства и регулируются его внутренним конституционным законодательством. Но, несмотря на то, что «автономия как концепция чувствует себя более комфортно в качестве конституционно–правового принципа», а международное сообщество, как отметила Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), не вправе навязывать государствам какие бы то ни было конкретные решения в данной области, на протяжении последних десятилетий появилось достаточно большое число документов, дающих основания говорить о формировании международных стандартов территориальной автономии.
Известны случаи, когда международными договорами определялся статус автономных единиц (Аландских островов в составе Финляндии, Южного Тироля в Италии). Вопросы автономии (в том числе связанные с содержанием данного понятия) не раз поднимались в ходе международных встреч и переговоров (например, на переговорах в Кэмп–Дэвиде, одной из целей которых было установление полной автономии для жителей западного берега реки Иордан и сектора Газа).
Наличие в государстве территориальной автономии чаще всего связано со сложным этническим или языковым составом его населения.
Автономия служит способом «учета национальных, культурных, исторических и иных особенностей в государственном строительстве и в этнических отношениях в обществе». Условия для развития национально–территориальной автономии возникают, если какая–либо этническая (а также языковая, религиозная) группа, составляющая в масштабах страны национальное меньшинство, на протяжении длительного исторического периода проживает концентрированно в определенном географическом регионе, рассматривая его как «малую родину» и образуя в нем большую либо существенную часть населения (меньшинствам, проживающим в государстве дисперсно либо небольшими группами, законом может быть предоставлена национально–культурная автономия; территориальная же автономия в данном случае невозможна).
Т.Я. Хабриева признает, что именно этнический фактор «в подавляющем большинстве автономных образований является ведущим»(хотя и не единственно возможным). Региональным органам власти автономного территориального образования предоставляются более широкие (в сравнении с обычными административно–территориальными единицами) полномочия по решению вопросов внутреннего устройства, связанных с этнокультурным компонентом (прежде всего речь идет о вопросах языка, образования и культуры), а в случае законодательной автономии – право принимать региональные законы по таким вопросам.
Особый статус региона, наделенного правами автономии, рассматривается как способ территориальной аккомодации (или адаптации) национальных меньшинств, позволяющий им «оказывать более существенное влияние на принятие решений в политической, культурной и экономической областях, касающихся этих меньшинств». Национально–территориальная автономия является формой территориального самоопределения этнических общностей, предполагающего установление юридического статуса территории, на которой проживает та или иная этническая группа. Независимость Косово от Сербии была провозглашена в 2008 году в результате многолетнего противостояния сепаратистски настроенных албанцев – жителей Косова – и Сербии. Новую республику не признали ряд государств, включая саму Сербию и Россию.
11 марта 2014 года Верховный совет Крыма и Севастопольский горсовет на фоне политического кризиса и смены власти на Украине приняли декларацию о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя. 16 марта 2014 года на полуострове при явке более 80% прошел референдум, по результатам которого за воссоединение с Россией проголосовали 96,77% избирателей Республики Крым и 95,6% – Севастополя. 18 марта 2014 года был подписан договор о принятии новых субъектов в состав Российской Федерации. Украина, США и Евросоюз отказались признавать независимость Крыма и его воссоединение с Россией.
Украина – государство в Восточной Европе, омываемое Черным и Азовским морями. В настоящий момент Украина не признает отделение Крыма, имеет вооруженный конфликт с территориями на востоке. Находится в тяжелом политическом и экономическом кризисе с неопределенными перспективами. Украина – унитарное государство, парламентско–президентская республика. Денежная единица – гривна.
До недавнего времени особенностью государственного устройства Украины являлось наличие в ее составе автономного образования – Автономной Республики Крым, имевшей свою Конституцию, которая принималась Верховной Радой Автономной Республики Крым и утверждалась Верховной Радой Украины, и свой представительный орган – Раду Автономной Республики Крым. Автономная Республика Крым в составе Украины осуществляла самостоятельное нормативное регулирование по многим вопросам (сельского хозяйства и лесов, градостроительства, историко–культурных заповедников, охоты, рыболовства и прочее).
Украина является буферной зоной между Россией и Европой, наподобие блока стран Восточной Европы в прошлом, которые сейчас присоединились к Организации Североатлантического Альянса. Тем не менее Россия довольно чувствительно относится к Украине, так как ее восточная часть исторически считается русской, а Крым всегда был базой российского флота. Москва не забыла поспешного решения, принятого генеральным секретарем Коммунистической партии Советского Союза Никитой Хрущевым в середине 50–х годов прошлого века, несмотря на то, что оно противоречило интересам России. В то время это решение не играло никакой роли, так как Украина была в составе Советского Союза. Не было оснований полагать, что и спустя десятилетия оно приобретет какое–либо значение. Ведь казалось невероятным, что «власть рабочих и крестьян» закончится уже в ХХ веке.
На протяжении многих веков русские жили в восточных регионах Украины, богатых природными ресурсами и сельскохозяйственными угодьями. Это и стало отправной точкой волнений для нового правительства, сформированного после свержения Виктора Януковича весной 2014 года.
Анализ условий функционирования политических институтов Украины в отношении к Крымскому полуострову необходимо вести как на правовом, так и на политическом уровне, задействуя для этих целей весь спектр теоретико–методологических конструкций и подходов.
В общем формате для описания факторов политической динамики можно использовать теоретические конструкции, которые были разработаны для объяснения процессов демократизации. В рамках первой конструкции логика, направленность и результат демократизации объяснялись комплексом «объективных» процессов и предпосылок. Это так называемые «структурные» факторы, которые связывали успехи или неудачи демократии с историческим, социально–классовым, социально–экономическим развитием общества, особенностями государственного строительства, политической культуры, уровнем консолидации или фрагментации общества. Несмотря на разную природу, все эти предпосылки историчны, объективны и не зависят от конкретных решений и действий политических акторов.
Другая объяснительная конструкция, напротив, объясняет демократический процесс субъективными, процедурными факторами – конкретными политическими решениями и действиями самих политических акторов, стратегическими и тактическими аспектами их деятельности. Именно этот комплекс межэлитных взаимодействий, согласно данной исследовательской логике, задает «коридор возможностей» для демократического строительства, вытесняя на второй план объективные, структурные условия и предпосылки, которые перестают рассматриваться в качестве решающего фактора демократических преобразований, а зачастую и вовсе утрачивают влияние.
Совокупность объективных и субъективных факторов можно рассматривать в качестве универсальной матрицы для анализа условий функционирования политических институтов в любом пространственно–временном континууме. Выстраиваясь в определенном порядке, социально–экономические процессы, культурные стереотипы, традиции, нормы, поведенческие практики, состав и структура населения и многие другие общественные факторы формируют атмосферу политической сферы, обуславливая логику и направленность деятельности политических акторов, политическое позиционирование, формат взаимодействия, повестку публичной активности.
Между тем, выстраивание иерархии такого многообразия факторов и моделирование на этой основе политического пространства представляется весьма трудоемким и не лишенным субъективности проектом. Этот подход в свое время сделал несостоятельными структурные и процедурные модели демократизации, упоминаемые нами выше, в рамках которых иерархия, по сути, сводилась к абсолютизации конкретного фактора.
Не в полной мере прижились и действительно многофакторные, «синтетические» модели, которые утрачивают свою системность фактически сразу после выхода за пределы теоретизирования. Все эти моменты актуализируют дальнейший исследовательский поиск в этом направлении в целях конструирования более операционных матриц для анализа политической сферы.
Развитие федеративных отношений требует осмысления государственного суверенитета с учетом особенностей федеративного государственного устройства. Степень правовой и политической самостоятельности членов федерации диктуется экономическими, историческими или национальными особенностями жизни общества.
При наличии тенденций интеграционного или дезинтеграционного характера эта степень самостоятельности может либо способствовать, либо препятствовать укреплению или развалу федерации. Необходимо отметить, что существование суверенитета как единой, верховной и независимой государственной власти ставится под сомнение сторонниками деления государственного суверенитета в федеративном государственном устройстве, в связи с чем проблема делимости (единства) государственного суверенитета в федеративных государствах является одной из наиболее дискуссионных.
Существует несколько теоретических подходов к делению суверенитета между федерацией и ее составными частями (субъектами). Классическая теория делимости суверенитета допускает разграничение суверенитетов по территории и по предметам ведения. По мнению сторонников данной теории (Мэдисон, Токвиль, Вайц), федеральные власти и власти субъектов параллельно действуют на одной территории, но каждая из них осуществляет собственные полномочия и в пределах своего предмета ведения одинаково суверенна.
Правовым аргументом делимости суверенитета стало решение Верховного Суда США 1793 года, в котором закреплено, что «любой штат в Союзе, в котором его суверенитет не был делегирован Соединенным Штатам, также является полностью суверенным, как и Соединенные Штаты в отношении переданных им прав. Соединенные Штаты суверенны в отношении всех полномочий власти, переданных им; каждый штат в Союзе суверенен в отношении всех зарезервированных за ним полномочий».
Указанный подход подвергся обоснованной критике. Как отмечал
Г. Еллинек, «суверенитет логически представляет собой превосходную степень; он не поддается раздроблению и терпит рядом с собой только однопорядковые величины того же вида». Данную позицию разделяет А.В. Зиновьев: «Суверенитет – категория недробная: либо он есть в полном объеме, либо его нет совсем. Дозировка суверенитета исключена». Последовательным противником ограниченного суверенитета выступает
Б.А. Страшун: «Если суверенитет, т.е. верховенство власти, ограничен, то он уже не является суверенитетом».
Современное конституционное право исходит из того, что субъекты федерации, даже обладающие значительными полномочиями, не являются суверенными государствами, поскольку эти полномочия добровольно переданы им и осуществляются на основе пр инципов, установленных федерацией. Регионы не обладают верховенством власти на своей территории и не могут быть самостоятельными участниками международных отношений.
Кроме того, государственный суверенитет нельзя отождествлять с компетенцией государственных органов. Разделение компетенции не означает деления государственного суверенитета. Как отмечает Н.Б. Пастухова, «вместо «делимости суверенитета» в федеративных государствах правильней говорить о делегировании полномочий».
Понимание актуального порядка институционального структурирования региональной политики невозможно без уточнения ряда теоретических и методологических аспектов. Необходимо адаптировать имеющиеся подходы к отечественной региональной специфике. Вполне возможно, что такая адаптация станет основой для оригинальной методики регионального институционального анализа.
Изучение региональной политики и регионального политического процесса в отечественной политологии представляет одно из самых востребованных направлений. Этим объясняется и обилие подходов к региональной политике и описанию ее субъектно–институционального состава. Достаточно четко можно выделить два этапа в развитии подобных исследований.
Первый из них связан с периодом 1990–х годов, когда происходило не только оформление новой отечественной политической системы, но и научного знания о ней. Второй – отражает изменения 2000–х годов вплоть до настоящего времени. На каждом из данных этапов представления об институциональном структурировании региональной политики находились в тесной зависимости от доминирующего политического тренда.
В настоящее время уже устоявшимся и практически не оспариваемым является мнение о синонимичности понятий регион и субъект Российской Федерации. В политологических исследованиях они выступают в качестве взаимозаменяемых и несут часто идентичную смысловую нагрузку. Однако в 1990–е годы предпринимались попытки теоретического обоснования несовпадения данных категорий. Например, регион определялся в качестве части территорий Российской Федерации, обладающих общностью природных и иных условий.
При этом весьма важным научным достижением конца ХХ века в отечественной политической регионалистике можно признать работу по наделению термина «регион» общественно–политическим звучанием, выведение его из узких формально–юридических рамок. Здесь особенно выделяются работы А.Г. Чернышова и С.И. Барзилова. В их интерпретации регион – это «социологическая квалификация той или иной административно–территориальной единицы, население которой объединено общими производственно–экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления».
Таким образом, регион – это субъект федерации. Политический вес регионов не одинаков – это подтверждает многолетний и наглядный опыт отношений между Центром и регионами, а также между самими регионами. Лидерство регионов выделяется как формально, например посредством практики Федеральных округов (центром округа становится наиболее крупный и развитый регион(город)), так и неформально. Неформальные практики, «особости» одного из регионов, мы можем наблюдать на примере Чеченской республики, руководство которой так или иначе способно влиять на некоторые процессы в соседних регионах.
При этом республика не является формальным центром Северокавказского Федерального округа, более того, не является также и экономическим флагманом – определяющую роль играет имидж региона как запредельно-военизированного, а также «сомнительное» и весьма бурное прошлое и настоящее руководства Чечни. В этом же ключе можно отметить и неформальное лидерство Татарстана в Поволжье, но здесь серьезную конкуренцию оказывают также сильные соседи Нижегородская область, Башкортостан и Самарская область. Тем не менее, республика Татарстан имеет широкие политические притязания и требует особого отношения со стороны Центра.
Если говорить в целом, то одним из факторов, оказавших влияние на процессы регионализации, является, подчеркиваемый нами выше, различный уровень развития регионов в России.
Следовательно, каждый регион будет иметь характерную для него институциональную структуру. Частично она будет типовой, но в какой–то части – уникальной, отражающей своеобразие конкретной местности, обычаев, традиций, специфики местного сообщества. Общая часть, вероятно, будет состоять из относительно стабильной совокупности органов власти и управления, а ситуативная – из баланса институционализированных интересов региональной элиты.
Понимание политического института, как следует из предшествующего изложения, тесным образом связано с тем методологическим подходом, который исповедует тот или иной ученый. Так происходит, поскольку в центре внимания оказываются разные сущностные черты понятия института, по–разному интерпретируется его природа, происхождение, связь с иными сторонами социально–политической реальности. В связи с этим, рассмотрение понятия института должно быть дополнено важными суждениями относительно методологии исследования политических институтов в условиях российского регионализма.
Следует согласиться с рядом методологических выводов
Е.В. Сергеевой. Прежде всего, Е.В. Сергеева отмечает, что «Методология анализа политических институтов не является статичным компонентом общественных наук. В течение длительного времени в социально – политических исследованиях происходило постепенное обогащение и пересмотр принципов организации научной деятельности. Особенностью современного периода является появление методологических «гибридов», которые представляют собой попытку междисциплинарного синтеза».
Тут следует добавить, что гибридность современной методологии проявляется в том, что в рамках конкретного исследования создаются уникальные модели, вбирающие в себя компоненты различных теоретико–методологических направлений. Особенно это характерно для региональных исследований, оперирующих теориями среднего уровня.
Следует согласиться с Е.В. Сергеевой и в том, что в качестве традиционных представлены два направления. В первом случае политические институты изучаются как материальные вещи, существующие в реальности и имеющие объективные законы развития. Во втором внимание исследователей сконцентрировано на идеальной сущности политических институтов, которая обусловлена историческими традициями. Изучение региональной политики должно в большей степени опираться именно на реальные характеристики институтов. Именно в таком, во многом, критическом взгляде кроется миссия политической регионалистики как объективного знания о процессах, способного вырабатывать практические рекомендации и прогнозы.
Важнейшим теоретическим направлением в исследовании политических институтов является вопрос об их действенности или эффективности. Проблема внешних условий, в которых политические институты могут проявить себя наилучшим образом, и эффектов, которые эти институты производят, давно озадачивает политологов. В частности, стала практически классической гипотеза С. Липсета о том, что демократия, следовательно, и демократические политические институты ведут к экономическому процветанию.
С другой стороны, существует довольно распространенная точка зрения, что демократические институты проигрывают авторитарным, что авторитарная институциональная структура может в гораздо большей степени, нежели демократическая, соответствовать национальному характеру, традициям, историческим особенностям того или иного общества.
Особенно острой эта теоретическая по форме, но очень практическая по содержанию дискуссия выглядит в отечественных условиях. Проблемы имплементации классических, западных демократических институтов в отечественное политическое пространство, их настройка и отладка в соответствии с нашими национальными особенностями – одни из важнейших в российской политологии. Достаточно назвать лишь, фактически господствующую в российской политической науке в 1990–е годы транзитологическую парадигму, в рамках которой все неудачи демократических институтов объяснялись нахождением России в некоей особой переходной, транзитной стадии.
В этой связи весьма характерным является высказывание И.В. Пантина, что «тот факт, что демократические институты лишь постепенно могут стать адаптированными и эффективными объясняет все зигзаги и повороты в утверждении и функционировании российских политических институтов. Было бы странно ожидать, что в течение десяти лет в такой огромной стране, как Россия, демократия и демократические институты, по сути впервые начавшие утверждаться, вскоре станут столь же укорененными и столь же эффективными, как в развитых странах Запада».
В приведенной цитате обращает на себя внимание подающееся как установленный факт мнение о постепенном росте эффективности демократических институтов. В действительности же мы вряд ли можем обнаружить сколь–нибудь значимую корреляцию между сроком действия демократических институтов в транзитных странах и их эффективностью. Скорее, можно говорить, что чем больше времени государство проводит в таком переходном состоянии, тем значимее становится вероятность авторитарного реверса, возврата к недемократическому прошлому, обусловленному предшествующим историческим опытом.
Тем не менее, мы согласны с позицией, что оценка эффективности или результативности институциональной структуры региона может быть произведена, если мы будем анализировать не статическое состояние институтов, а динамику их развития. То есть, в теоретическом аспекте значение имеет не только понятие института, но и понятие институционализации. По мнению Д.С. Кокорхоевой, «политическая институционализация – есть закономерный процесс изменений политической системы либо ее отдельных компонентов, путём которого организация и процедуры деятельности становятся устойчиво воспроизводимыми и легитимными в обществе». Обращает на себя внимание необходимость воспроизводства модели, а не просто ее одномоментное конституирование.
Это чрезвычайно важно, поскольку в условиях динамичного развития политических отношений, в том числе и между центром и регионами, весьма велик соблазн каждый раз глубоко переформатировать институциональную структуру региона в соответствии с политической целесообразностью. В результате получается крайне слабая легитимность политических структур.
Довольно часто об институционализации говорят применительно к конкретному типу политических акторов, например, партий. В этом отношении институционализация рассматривается как процесс укоренения того или иного политического субъекта или процедуры в политической системе.
Исследователи процесса институционализации, как правило, пытаются выявить некоторые индикаторы его характеризующие. Таковыми могут быть длительность существования тех или иных институтов, их оценка обществом, легитимация в массовом сознании и признание со стороны других институтов.
В частности, говоря об институционализации политических партий, ученые предлагают такие индикаторы, как: участие более чем в трех выборных кампаниях, возникновение партии в «центре» с последующим стремлением проникнуть на «периферию», или, напротив, из региональных отделений, которые затем объединяются в федеральную структуру; протекция какого–то другого, уже существующего института, или развитие с опорой лишь на собственные силы; нахождение у истоков партии харизматичного лидера; представленность партии в органах государственной власти; численность ее участников; наличие сети подразделений; характер участия в выборах.
Существенное влияние на подходы к анализу институциональной структуры региональной политики оказывает содержание понятия «региональная политика» и смежных с ним. Первые исследования региональной политики были предприняты еще советским обществознанием.
В нем, как правило, под экономическим углом зрения рассматривалась организация социальной жизни, размещение производства и связанные с ними социальные проблемы. В ранний постсоветский период, в 1990–е годы исследование региональной политики, а следовательно, и ее институционального структурирования обрело новые методологические формы. Это было вызвано, как кардинальным изменением политических условий жизни российских регионов, так и либерализацией научных подходов к ее анализу. Фактически, марксистский подход, господствовавший до этого, был отринут, а на смену ему пришел как раз институционализм.
Регионы из номинальных административных единиц РСФСР превратились во вполне полноценные субъекты Российской Федерации со своей политической жизнью. Этот процесс был закреплен и нормативно. Конституция Российской Федерации дает четкие политико–правовые установки характера и структуры региональной государственной власти. Так, в пункте 1 статьи 1 указано, что Россия – это «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».
Это свидетельствует о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, а значит о наличии региональной системы власти и региональной политики. «Парад суверенитетов» конца ХХ века вылился не только в формальное увеличение полномочий региональных властей, но и в реальную трансформацию моделей их отношений с центром. Это вызвало к жизни целый комплекс институциональных новаций, как структурного, так и процедурного плана.
Что касается самого содержания понятия «региональная политика», то имеется два принципиально разных подхода, исходя из которых ее институциональная структура может принимать различные очертания.
Согласно одному из них, региональная политика – это «новое общественное явление, которое зарождается и развивается в результате экономического и политического реформирования, прежде всего на региональном уровне, в форме самосознания региональной общности, имеющей возможность создавать собственные органы власти и управления и руководствоваться в своем социально–экономическом развитии интересами региона (в сочетании с задачами общественного и государственного развития)».
Согласно другой точке зрения, региональная политика – это целенаправленная деятельность центральной власти по управлению регионами, субъектами федерации. «Региональная политика – это деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития территорий и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера.
На протяжении всей истории Украина страдала от иностранных вторжений, будучи разделенной между соседними региональными игроками. Часть Украины находилась в зависимости от Литовской империи, часть – от Польской империи, пока не пала из–за татаро–монгольского нашествия в XII в. Однако время до вторжения можно назвать золотым веком.
Здесь была самая большая в Европе армия, плодородные земли, из–за чего эти территории всегда считались европейской житницей, а также реки – все эти факторы ставили страну в центр внимания захватчиков. Адольф Гитлер аннексировал эту территорию для того, чтобы обеспечить Германию продовольствием. Сейчас Европа также стремится захватить Украину. Проект «Восточное партнерство», возникший после российско–грузинской войны, учитывает 46–миллионное население Украины, ее сельскохозяйственные и промышленные ресурсы.
По инициативе западных стран 27 марта 2014 года принята Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН, где она, ссылаясь на свою Резолюцию 2625 (XXV) от 24 октября 1970 года, в которой она одобрила Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, и вновь подтверждая закрепленные в ней принципы о том, что территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силы или ее применения и любая попытка, направленная на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности государства или страны или их политической независимости, несовместима с целями и принципами Устава:
1. Подтверждает свою приверженность суверенитету, политической независимости, единству и территориальной целостности Украины в ее международно признанных границах.
2. Призывает все государства отказаться и воздерживаться от действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности Украины, в том числе любых попыток изменить границы Украины с помощью угрозы силой или ее применения, или других незаконных средств.
3. Настоятельно призывает все стороны немедленно приступить к мирному урегулированию ситуации вокруг Украины путем прямого политического диалога, проявлять сдержанность, не прибегать к односторонним действиям и военной риторике, которые могут усилить напряженность, и в полной мере участвовать в международных посреднических усилиях.
4. Приветствует усилия Организации Объединенных Наций, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и других международных и региональных организаций по предоставлению Украине помощи в защите прав всех граждан Украины, в том числе прав лиц из числа меньшинств.
5. Подчеркивает, что референдум, проведенный в Автономной Республике Крым и городе Севастополе 16 марта 2014 года, не имеет законной силы, не может быть основанием для любого изменения статуса Автономной Республики Крым или города Севастополя.
6. Призывает все государства, международные организации и специализированные учреждения не признавать любое изменение статуса Автономной Республики Крым и города Севастополя на основании упомянутого выше референдума и воздерживаться от любых действий или шагов, которые можно было бы истолковать как признание любого такого измененного статуса. Анализ содержания Резолюции показывает ее однобокость и явное ориентирование только на принцип национального