Исследование и совершенствование государственного управления здравоохранением (на примере Федерального казенного учреждения здравоохранения «Медико-санитарная часть №76 федеральной службы исполнения наказаний»)

ВВЕДЕНИЕ


Актуальность исследования. Здравоохранение является особенно важной сферой деятельности государства. От ее нормального функционирования зависит здоровье и «качество жизни населения страны, а также формирование сильной экономики», что неоднократно подчеркивает в своих выступлениях Президент Российской Федерации В.В. Путин . Все аспекты преобразований в данной отрасли относятся к категории чрезвычайно важных и их осуществление находится под тщательным контролем государственных органов власти, специалистов в области медицины, ученых и населения.
За последние десятилетия в системе управления здравоохранением в Российской Федерации произошло много изменений, связанных с реорганизацией структуры, автоматизацией некоторых процессов, изменением системы финансирования учреждений и мотивации персонала. Однозначно, среди них много неудачных, имеющих негативные последствия и повлекшие ухудшение качества оказания медицинских услуг. Тем не менее, есть и положительные примеры, как введение системы добровольного медицинского страхования, конкуренции на рынке медицинских учреждений, системы родовых сертификатов, разработка и реализация федеральных целевых программ, благодаря которым построены новые медицинские учреждения.
Система государственного управления является определяющей в развитии здравоохранения и формирует платформу для формирования структуры учреждений, повышения качества медицинского обслуживания. Анализ общих проблем и тенденций управления в данной сфере, а также деятельности конкретного медицинского учреждения позволит сформировать целостное представление о потенциале совершенствования системы управления, возможных методах и технологиях управленческого воздействия, применение которых позволит добиться большей результативности и эффективности. Именно поэтому исследование данного вопроса особенно значимо и обосновывает актуальность заявленной темы исследования.
Таким образом, в данном исследовании представляется необходимым изучить проблемы государственного управления здравоохранением и выявить направления его совершенствования.
Степень изученности заявленной темы можно охарактеризовать как достаточно высокая, что обусловлено ее актуальностью и интересом со стороны государственных деятелей, ученых, населения. Основу исследования составляют труды таких ученых и специалистов в области здравоохранения, как Мищенко Г.Н., Семячков А.К., и других.
Правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Концепция развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 г., Федеральный закон Российской Федерации №ФЗ-323 от 21.11.2011 «Об основах охраны здоровья в Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», распоряжения, положения и методические указания Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и другие нормативно-правовые акты.
Теоретическую основу исследования составили официальные документы Российской Федерации по социально-экономическому развитию и управлению различными отраслями народного хозяйства, труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам управления здравоохранения.
Объектом исследования является ФКУЗ «Медико-санитарная часть №76 Федеральной службы исполнения наказаний».
Предмет исследования – нормативно-правовые и организационные основы совершенствования государственного управления здравоохранением в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний.
Цель выпускной квалификационной работы заключается в исследовании и совершенствовании государственного управления здравоохранением (на примере ФКУЗ «Медико-санитарная часть №76 Федеральной службы исполнения наказаний»).
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:
- рассмотреть государственное управление здравоохранением как систему,
- изучить правовые основы государственного управления здравоохранением в Российской Федерации,
- проанализировать организационные основы государственного управления здравоохранением в системе исполнения наказаний,
- представить характеристику деятельности ФКУЗ «Медико-санитарная часть №76 Федеральной службы исполнения наказаний»,
- провести анализ государственного управления ФКУЗ «Медико-санитарная часть №76 Федеральной службы исполнения наказаний»,
- определить проблемы государственного управления ФКУЗ «Медико-санитарная часть №76 Федеральной службы исполнения наказаний»,
- выявить направления совершенствования правовой и методической базы управления,
- представить рекомендации по оптимизации коммуникаций ФКУЗ «Медико-санитарная часть №76 Федеральной службы исполнения наказаний» с ведомствами системы здравоохранения,
- провести оценку социально-экономической эффективности реализации рекомендаций.
Методологической основой послужили общенаучные методы исследования: системного и факторного анализа, аналитико-прогностического, комплексного и ситуационного подходов, метод научной абстракции, а также статистические методы анализа и группировок.
Структура работы обусловлена целью, задачами и методологией исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников.
В первой главе исследования проведен системный анализ государственного управления в сфере здравоохранения с выявлением особенностей взаимодействия субъекта и объекта управления, основных аспектов управленческого воздействия, а также теоретический анализ нормативно-правовых и организационных основ государственного управления здравоохранением в Российской Федерации.
Во второй главе проведен анализ системы управления здравоохранением на примере ФКУЗ «Медико-санитарная часть №76 Федеральной службы исполнения наказаний» и выявить ключевые проблемы управления данным учреждением.
В третьей главе представлены рекомендации по совершенствованию государственного управления здравоохранением и расчет социально-экономической эффективности их внедрения.
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1.Государственное управление здравоохранением как система

В ряду важнейших задач, выдвинутых современными реалиями российской экономики, особое место принадлежит совершенствованию системы управления здравоохранения. Предпринимаемые ранее преобразования в большой степени не привели к положительным результатам, что обусловило необходимость глубокого анализа данной сферы с позиции управления.
Необходимо подчеркнуть комплексность системного управления, основанную на совокупности различных теоретико-методологических подходов (системно-структурного (К.Леви-Стросс), системно-функционального (П.Анохин, Т. Парсонс)), оптимальное использование которых позволяет проводить всестороннее исследование для получения желаемых результатов. Конечным результатом системного управление является разработка и внедрение оптимизированной системы управления, соответствующей всем предъявленным требованиям оптимальности.
В основе проводимых исследований систем управления лежат следующие принципы.
1. Целостность, позволяющая рассматривать одновременно систему как единое целое и в то же время как подсистему для вышестоящих уровней.
2. Иерархичность строения, т.е. наличие множественных (по крайней мере двух) элементов, расположенных на основе подчинения элементов низшего уровня – элементам высшего уровня.
3. Структуризация, позволяющая анализировать элементы системы и их взаимосвязи в рамках конкретной организационной структуры. Как правило, процесс функционирования системы обусловлен не столько свойствами ее отдельных элементов, сколько свойствами самой структуры.
4. Множественность, позволяющая использовать множество кибернетических, экономических и математических моделей для описания отдельных элементов и системы в целом.
С точки зрения автора работы, не менее интересен для данного исследования деятельностный подход (В.Лефевр, В. Вернандский, И. Пригожин), широко используемый в системных исследованиях в качестве методологического подхода к решению управленческих задач. Согласно данному подходу в любой деятельности можно выделить:
- субъект деятельности, который достигает какую-то цель (удовлетворение потребности, выполнение заказа);
- вид деятельности, в частности, экономическую деятельность, управление;
- объект деятельности, преобразование которого в ходе осуществления деятельности должно дать результат, соответствующий поставленной цели.
Таким образом, можно представить базовую модель, отражающую выделенные компоненты (рис. 1.1.).

Рис 1.1. Базовая модель хозяйственной деятельности

Данная модель характеризуется наличием субъекта деятельности, имеющего некоторые цели, которые он желает удовлетворить путем получения результата, связанного с объектом деятельности. При этом субъектно-объектное взаимодействие не ограничивается сообщением цели и выдачей результата. В нашем случае активным является не только субъект, но и объект, включающий в себя коллектив людей, обладающий собственными целями и в свою очередь оказывающий воздействие на субъект, а также и вид деятельности, например, управление.
Соблюдение этих требований должно обеспечивать условия эффективного функционирования орга¬нов управления:
1. Рассматривая конкретную организацию как объект исследования, важно фиксировать и сравнивать ее системные характеристики.
2. Чтобы совершенствовать систему управления с ис¬пользованием компьютерной техники, необходимо доводить организационное проектирование до такого уровня, при котором обеспечивается четкость распределения обязанностей руководителей и исполнителей.
3. Требуется персональная ответственность руково¬дителей и исполнителей.
4. Необходима информационная проработка системы на уровне управленческих решений.
5. Исследование и проектирование должно быть непрерывным процессом.
6. Должна существовать четкая документация, регла¬ментирующая деятельность организации.
В настоящее время в теории управления экономическими системами не до конца преодолены трудности с определением понятия системы.
Система – есть совокупность взаимосвязанных, взаимозависимых элементов (подсистем), обладающая свойствами структурной целостности, открытости и целесообразности поведения.
Под системой понимается «некоторое множество взаимосвязанных частей – компонентов, объединенных ради достижения общей цели (эффекта системы) в единое целое, взаимодействие между которыми характеризуется упорядоченностью и регулярностью на конкретном отрезке времени».
Также «система – это множество взаимосвязанных, взаимодействующих элементов, рассматриваемое как единое целое, предназначенное для достижения некоторой цели и находящееся во взаимодействии с окружающей внешней средой».
Система – это искусственно создаваемый комплекс элементов (людей процедур, технологий, научных теорий и т.д.), предназначенных для решения сложной организационной, технической, экономической задачи. В данном определении прослеживается момент создания и синтеза системы. Однако с какой позиции бы ни рассматривалась система, ее отличительными признаками выступают:
- наличие взаимосвязанных частей в объекте;
- взаимодействие между частями объекта;
- упорядоченность данного взаимодействия для достижения общей цели системы .
В настоящее время управление системой здравоохранения существенно изменяется. Одни элементы системы заменяются другими, более эффективными. Процесс совершенствования системы управления таким сложным организмом не может быть однолинейно простым. Результаты осуществляемых прогрессивных изменений проявятся не сразу, а через определенный промежуток времени. Именно это затрудняет мониторинг перехода управления из одного состояния в другое.
Системное, комплексное развитие управления здравоохранением – это сложный процесс, состоящий из множества взаимосвязанных этапов. Важнейшим требованием к совершенствованию организационной структуры и системы управления является обеспечение их эффективности и качества. Современный этап развития учреждений здравоохранения предполагает достижение эффекта, прежде всего, за счет организации, и того, как будет построена система совершенствования управления, какими методами она будет реализовывать то новое, что дают наука и практика управления. Необходима разработка целостной отраслевой программы совершенствования управления.
Очевидно, что элементы системы здравоохранения синергетически взаимодействуя, формируют целое. Синергетический эффект обусловливает особое состояние сложных систем, каковой и является система здравоохранения, находящихся в области неустойчивого равновесия, точнее, динамику их самоорганизации вблизи неравновесных состояний, состояний в области бифуркации.
Сложность исследования системы здравоохранения обусловлена ее неустойчивым состоянием. Реальное состояние системы можно охарактеризовать как нестабильное, она находится в ситуации аттрактора деградации. Известно, что в действительности развитие реальных систем немонотонно и включает не только прогрессивные аттракторы, но и аттракторы деградации (которые впоследствии могут смениться прогрессом, а могут и привести систему к краху), и аттракторы разрушения .
Для системы здравоохранения характерны большинство из вышеперечисленных условий.
Во-первых, сам процесс реформирования системы длится более десяти лет, не имея каких бы то ни было значительных положительных результатов. Необходимо констатировать затяжной характер реформы.
Во-вторых, некоторые компоненты системы либо выходят из ее состава, либо перестают функционировать.
В-третьих, управляющая система не оказывает должного упорядочивающего влияния на управляемую систему. Модель управления и развития предлагаемая управляющей системой не соответствует целям системы или не согласовывается с целями компонентов системы.
В-четвертых, управляющая подсистема здравоохранения (ведомства, чиновники) не делает попыток разобраться в основополагающем вопросе согласования целей системы с целями своих элементов – в причинах устойчивости и неустойчивости, в тенденциях поведения системы на разных этапах ее жизненного цикла. В результате влияния данных условий возникает угроза деструктивного системы здравоохранения и необходимость ее активной модернизации .
Более того, отрасль здравоохранения относится к категории очень ресурсоёмких, включая в себя все виды ресурсов (финансовые, трудовые, материальные, и т.д.) и в значительном их объеме. Именно поэтому государство заинтересовано в эффективном использовании данных ресурсов .
Таким образом, в сфере здравоохранения формируется и развивается многоуровневая система управления, регламентированная Конституцией Российской Федерации и иными нормативно-правовыми актами, ориентированная на решение стратегических задач охраны здоровья населения и характеризуемая всеми признаками социально-экономической системы.
Управленческая система характеризуется всеми признаками открытой социально-экономической системы, управляемой специальным аппаратом, представленным системой организаций и учреждений. В качестве объекта