Судебные органы и судьи как субъекты административно-деликтных отношений

юрисдикционными полномочиями, и формирующими инфраструктуру осуществления правосудия в сфере административной юрисдикции, тогда как функция правосудия по делам об административных правонарушениях выполняется единственным субъектом - судьей и выражает тот специфический процессуальный смысл его деятельности, который обусловлен задачами правосудия по данным делам.
Не следует поэтому смешивать понятие функций производства по делам об административных правонарушениях с функциями правосудия по указанным делам.


2.2. Функции судебных органов в административно-деликтных правоотношениях
Административно-юрисдикционный процесс, выступая средством реализации административной ответственности, выполняет две основные функции: административного преследования и защиты. Раскрывая более подробно содержание функции административного преследования, К.И. Разоренов определяет ее как процессуальную деятельность субъектов административной юрисдикции, направленную на реализацию административной ответственности, осуществляемую на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях при помощи установленных нормами административно-деликтного законодательства процессуальных средств.
Из существования в административно-юрисдикционном процессе функции административного преследования исходит и А.С. Дугенец, выделяя при этом две группы субъектов административно-деликтных отношений: преследуемых и преследующих, к которым относит в том числе субъектов административной юрисдикции.
Все современные исследователи, так или иначе затрагивающие вопрос о функциях административно-юрисдикционного процесса, отстаивают идею о том, что, исходя из содержания принципа состязательности, обусловливающего двустороннюю направленность данного процесса, судьи, равно как и все иные органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, осуществляют функцию административного преследования.
Другим важным следствием научного обсуждения указанной проблемы является утверждение о том, что отнесение к функциям административно-юрисдикционного процесса разрешения дела по аналогии с уголовным процессом не обосновано.
Для многих несудебных органов, в отличие от судей, рассмотрение подобных дел - лишь одна из функций, часть их работы, включающей также оперативно-исполнительную и правотворческую деятельность. При этом в большинстве случаев должностные лица административных органов не только рассматривают административно-деликтные дела, но и проводят по ним расследование и составляют протоколы об административных правонарушениях, которые являются основным доказательством по делу. Более того, протокол об административном правонарушении нередко составляется тем же должностным лицом, которое затем выносит постановление о назначении административного наказания, выступая своего рода судьей в собственном деле.
Таким образом, фактически положение несудебных органов при рассмотрении дел об административных правонарушениях таково, что оно не обеспечивает их полную независимость в своих действиях и решениях, поскольку, будучи представителями органов исполнительной власти, они в известной мере оказываются не защищенными от влияния администрации. Отсюда следует, что как на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, так и на стадии рассмотрения дела по существу административные органы продолжают оставаться на стороне обвинения, выполняя функцию административного преследования.
Другая ситуация складывается в том случае, когда дело об административном правонарушении рассматривает судья, основной функцией которого, характеризующей его как представителя органа судебной власти, является функция правосудия. В силу арбитражного характера правосудия, предполагающего наличие двух сторон и арбитра в процессе, обусловленных действием принципа состязательности, судья не может выполнять ни функцию административного преследования, ни функцию защиты. Он выступает в качестве независимого арбитра, не связанного ни с государственным органом, возбудившим дело об административном правонарушении, ни с лицом, привлекаемым к административной ответственности, ни с потерпевшим, если таковой имеется. Иное препятствовало бы независимому и беспристрастному осуществлению правосудия судом, как того требует статья 120 Конституции РФ, а также нормы ратифицированных Российской Федерацией международных договоров (ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах ).
Правовая позиция по этому поводу была сформулирована в ряде постановлений и определений Конституционного Суда РФ, с учетом которых утверждение о том, что главным предназначением судьи, определяющим его процессуальную функцию в производстве по делам об административных правонарушениях, является рассмотрение и разрешение дела, следует признать доказанным.
Так, в Определении от 23 ноября 2017 года N 2522-О Конституционный Суд РФ также отметил, что КоАП РФ, основанный на конституционных принципах осуществления правосудия, определяет порядок рассмотрения (пересмотра) судом дел об административных правонарушениях, который предполагает прежде всего строгое разграничение судебной функции разрешения дела и функции обвинения.
С учетом изложенного, ограничиться выделением в административно-юрисдикционном процессе двух функций - административного преследования и защиты - вряд ли возможно. Подобный подход правомерен лишь в том случае, если исходить из управленческой концепции административного процесса, отождествляющей его с процедурой несудебного разрешения индивидуально-конкретных дел. Для нас очевидно, что в настоящее время понятие функций административно-юрисдикционного процесса нуждается в уточнении. И главное, это их освещение с точки зрения современного представления об административном процессе, позволяющее разглядеть в нем не только правоохранительную и контрольно-надзорную административную деятельность, осуществляемую многочисленными должностными лицами органов исполнительной власти и иных исполнительно-распорядительных органов, но и его судебную составляющую.
Именно на уровне этих системно-структурных характеристик административно-юрисдикционного процесса и следует начинать новое обсуждение его функций. В этом смысле есть все основания относить к их числу:
- административное преследование, охватывающее процессуальную деятельность несудебных органов по выявлению административных правонарушений, расследованию и рассмотрению административно-деликтных дел, которую они осуществляют в силу возложенных на них процессуальных обязанностей;
- защиту прав участников административно-юрисдикционного процесса, осуществляемую лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его законными представителями, защитниками, а также иными участниками процесса, в случае нарушения их прав в рамках этого процесса, в целях обеспечения своих интересов и в силу предоставленных им прав, которыми они могут воспользоваться или не воспользоваться по своему усмотрению;
- разрешение дел об административных правонарушениях, осуществляемое судьями во исполнение задач правосудия по делам об административных правонарушениях.
Если судебный административно-юрисдикционный процесс рассматривать в качестве института осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, суть которого состоит в разрешении дел, связанных с привлечением к административной ответственности, то в качестве основной функции правосудия в сфере административно-деликтных отношений можно назвать функцию разрешения административно-деликтных дел. Эту функцию можно выразить и другими объединяющими в единое целое фразами: «рассмотрение по существу», «судебное разбирательство». Ни выявление, ни пресечение, ни расследование административных правонарушений, ни изобличение лиц, их совершивших, ни привлечение их к административной ответственности не относится к функции правосудия.
Можно сделать вывод о том, что «судебное рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении» и есть главная функция правосудия в области административно-деликтных отношений.
Определяя содержание данной функции, необходимо в первую очередь обратиться к тем положениям КоАП РФ, которые регламентируют обязанность судьи:
- устанавливать обстоятельства, входящие в силу статьи 29.1 КоАП РФ в предмет доказывания по делу об административном правонарушении;
- выяснять наличие или отсутствие предусмотренных статьей 24.5