Становление и развитие системы социальной защиты населения в РФ в 1990-2023 гг.

1. Теоретические основы становления и развития системы социальной защиты населения

1.1. Понятие и сущность социальной защиты населения

Российская система социальной защиты населения охватывает своими услугами свыше 70-ти миллионов граждан, в той или иной степени нуждающихся в разовой или постоянной помощи различных видов. Причем социальная идентификация этих граждан в общественном сознании тесно увязывается либо с социально-демографическими характеристиками (пожилые, дети, молодые семьи), либо с устоявшимися категориями «клиентов» социальных служб (инвалиды, бездомные, пенсионеры (не всегда пожилые), сироты, малообеспеченные и т. п.)
Услуги социальной защиты могут носить как явный материальный характер – пособия, компенсации, субсидии, продовольственные наборы – так и нематериальный (или условно материальный), выраженный, как правило, в услугах социально-психологического, социально-педагогического, социально-бытового, медицинского и иных направлений. Стоит отметить, что согласно классической структуре социальной защиты, в первом случае речь идёт о социальной помощи и социальной поддержке, во втором – о социальном обслуживании [16].
Этот широкий спектр услуг оказывают многочисленные органы и организации: отделы социальной защиты населения, центры социальной поддержки, центры социального обслуживания, центры социальной помощи семье и детям, центры социальной адаптации бездомных, реабилитационные центры для инвалидов, пансионаты (интернаты) для пожилых и инвалидов и многие другие. Однако за кажущейся правовой и методической устойчивостью этой сферы скрывается наличие фундаментальных противоречий, одно из которых касается определения нуждаемости гражданина в социальной защите. Оно выражается в дискуссиях, спорах, правовых баталиях и в целом – в поиске ответа на вопрос: какой подход к определению нуждаемости гражданина качественнее и эффективнее: категориальный или адресный? Категориальный подход подразумевает, что гражданину положена некая система социальных благ только на основании того, что он принадлежит к определённой категории населения. При этом подобная категория должна быть закреплена в законодательстве.
Наиболее известными категориями в отечественной социальной защите являются ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, дети войны, ветераны труда, участники и инвалиды боевых действий, жертвы политических репрессий, многодетные матери и отцы, одинокие матери и отцы, инвалиды, заслуженные работники различных отраслей, малообеспеченные граждане, почетные доноры и т. п. Адресный же подход предусматривает, что социальные блага предоставляются гражданину исключительно на основе индивидуальной оценки нуждаемости. При этом процедура оценки нуждаемости должна строиться на основе комплексного подхода, учитывающего абсолютно разные аспекты социальной уязвимости: материальный доход, жилищную обеспеченность, наличие-отсутствие родственников, состояние здоровья, а также ряд других аспектов [14].
Дискуссии о том, какой подход лучше или хуже, пропитаны массой политических и экономических аргументов, каждый из которых по-своему обоснован и логичен. Другой вопрос, что на каждом этапе жизни государства сила политической и экономической аргументации может смещаться к абсолютно разным полюсам. Среди очевидных плюсов категориального подхода – минимальная процедурность в установлении формы и объёма социальных благ. Как правило, достаточно подтвердить принадлежность к категории с помощью документов, и гражданину положены единовременные или постоянные выплаты, возможность бесплатного проезда, компенсации по оплате жилищно-коммунальных услуг, право на бесплатное социальное обслуживание, лекарства по льготным ценам, бесплатные или льготные путевки в санаторий и многое другое.
Совокупность благ для каждой категории определяется федеральными или региональными нормативными актами, опять же в зависимости от политических решений. Значимым плюсом этого подхода также является предсказуемость получаемых преференций, а это немаловажно в работе с социально-уязвимыми категориями, которые очень болезненно реагируют на перемены в объёмах льгот и выплат, а потому данные перемены часто вызывают рост социальной напряжённости. Это, конечно, не отменяет для государства возможности сократить или даже ликвидировать какое-либо благо, и иногда это происходит. Однако, по сравнению с адресным подходом, категориальный принцип даёт больше стабильности в ожиданиях и результатах социальной поддержки.
Также очень важно, что при закреплении в законодательстве какой-либо льготной категории государство обращает тем самым внимание общества на значимость заслуг этих граждан: ветеранов войн – их ратного подвига, многодетных матерей и отцов – их вклада в демографию страны, почётных доноров – спасения жизней пациентов. То есть льготные категории – это своеобразные маркеры, призванные зафиксировать значимость определённых событий, явлений, процессов. Категории символизируют, что является значимым для государства на сегодняшнем этапе, чьи заслуги получили политическое признание.
Внимание государства к представителям этих категорий заставляет других граждан задуматься, не хотели бы они сдавать кровь, или родить трёх и более детей, или отработать большой стаж в какой-либо отрасли. Однако подобное касается не всех категорий. Помимо признания заслуг имеет место другая сторона – компенсация потерь или дефицита ресурсов. И здесь речь может идти о гражданах с инвалидностью, детях войны, жертвах репрессий, где в качестве смысловой основы социальной защиты выступает стремление государства восполнить то, что было потеряно этими людьми на определённом этапе их жизни или жизни страны в целом. Это тоже идентифицирует данные категории в качестве своеобразных маркеров, однако в большей степени фиксирующих не признание заслуг, а наличие социального внимания государства к проблеме замещения потерь, проще сказать – государственного гуманизма [12].
При этом подобное относится и к вышеуказанным «заслуженным» категориям – например, участнику войны возмещаются высокий уровень стресса и рисков, потерянное время для самореализации, возможные надломы в психике и многое другое, что у человека может отнять война (всё ли можно возместить материальными вливаниями – вопрос риторический). Поэтому, при рассмотрении всех категорий и улавливании смысловых подтекстов их социальной защиты, можно зафиксировать следующее: везде есть компенсация, но не везде признание заслуг. Вышесказанное приводит к мысли о сильной политизированности категориального подхода. Является ли это недостатком – определяется конкретной политической ситуацией. Вышеупомянутая отмена благ, предназначавшихся для массовой категории граждан, не может не вызвать всплеск недовольства, активизацию оппозиционных сил, снижение рейтинга правящих лидеров. Подобные «акты об отмене» могут восприниматься социальным сознанием исключительно в контексте антисоциальности.
Напротив, длительное сохранение системы благ, её стабильность и, тем более, медленное расширение, традиционно играет в пользу политической элиты. Дискуссии о том, что же кроется за социальной политикой – гуманизм и справедливость государства или же его меркантильное стремление снискать лояльность людей – часто заканчиваются выводами о различии координат добра и зла. Если даже не соглашаться, что политизированность категориального подхода является недостатком, то хотя бы на один существенный недостаток указать всё-таки можно. Это необъективное расходование средств в пользу не всегда нуждающихся в этих средствах граждан. Безусловно, под «ненуждающимися» нельзя подразумевать абсолютно всех получателей социальных благ. Весь вопрос в восприятии необходимости этих благ. Пособия, выплачиваемые абсолютно всем представителям категории, без учёта их дохода, для кого-то остаются важным подспорьем в формировании семейного бюджета, а для кого-то не играют никакой роли и воспринимаются просто как «положенные».