Формы участия прокурора в законодательном процессе

Функции прокуратуры как государственного органа определяются ее правовым статусом, местом и назначением в государственном аппарате общей обязанностью решать поставленные перед ней законом задачи по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Основной функцией прокуратуры в реализации правозащитного потенциала этого конституционного института является надзорная функция, которая, в соответствии с п.2 ст.1 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1, осуществляется путем надзора за:
-исполнением законов и законностью правовых актов;
-за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
-за соблюдением законов следственными органами и органами дознания и предварительного следствия;
-исполнение законов администрацией уголовно-исполнительных органов и органов, исполняющих наказания и назначенные судом меры принудительного характера, а также администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
-исполнение закона назначенными судом судебными исполнителями.
Ранее эти виды надзорной деятельности назывались основной деятельностью. В последнее время для их определения используется термин подфункции надзорной функции. В научной литературе и на практике эти подфункции именуются отраслями прокурорского надзора. Каждая из них сохраняет все структурные элементы функции и наполняется различным содержанием. Наиболее ярко различия между ними проявляются в специфике предмета надзора, процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокурора. Реализация полномочий прокурора в рамках перечисленных отраслей носит надзорный характер. В то же время, как уже отмечалось выше, прокуратура выполняет и другие функции, предусмотренные законом, в тех сферах, где полномочия прокурора не носят надзорного характера. К ним следует отнести участие в рассмотрении судами дел (уголовных, гражданских, арбитражных), уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными УПК РФ, координацию правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью и участие в правотворческой деятельности. Генеральный прокурор участвует во всех видах судопроизводства и принимает участие во всех судебных процессах. Закон возлагает на прокурора принесение протестов на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Однако прокурор не осуществляет надзор за законностью деятельности суда и законностью его решений. Во всяком случае, это предусмотрено ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1, в ст.35 которого говорится лишь об участии прокурора в рассмотрении дел судом, но ничего не говорится о надзоре. Выделение уголовного преследования в качестве самостоятельной функции прокуратуры сегодня вряд ли оправдано: Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ из полномочий прокурора были исключены полномочия по возбуждению уголовного дела, даче согласия следователю на возбуждение уголовного дела, принятию дел к своему производству и т.д. В то же время представляется более логичным отнести их к иным функциям прокуратуры, как это предусмотрено ст. 1.1 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1. Такая классификация определяет конкретную направленность функции, ее истинное содержание и не приводит к путанице или усложнению понимания данного понятия.
Изменения, внесенные в 2020 г. в Конституцию РФ и затронувшие в немалой степени статус прокуратуры, не могли не послужить основой для оживления в науке о прокурорской деятельности дискуссий о месте и роли прокуратуры Российской Федерации в современном государственно-правовом механизме, ее функциональном предназначении . В связи с этим в последнее время наблюдается публикационная активность, символизирующая новый этап обмена научными позициями ученых, изучающих прокурорскую деятельность, что, безусловно, должно способствовать обогащению теоретических основ указанной сферы научных знаний.
Среди научных работ последнего времени обращают на себя внимание совместная статья С.Щербы и Т.Решетниковой и статья А.Тушева , отражающие взгляд этих авторов на некоторые фундаментальные основы теории прокурорской деятельности, в том числе на конституционное закрепление функций прокуратуры. Соглашаясь в определенной мере с высказанными уважаемыми коллегами тезисами, тем не менее с учетом того, что журнал "Законность" является ведомственным для всей системы прокуратуры России и его читают в каждой районной (городской) и приравненных к ним прокуратурах, а также в вышестоящих прокуратурах, в порядке научной дискуссии полагаем возможным высказать некоторые возражения и контрдоводы по существу.
Прежде всего, отметим, что в новой редакции ч.1 ст.129 Конституции РФ ни о какой системе функций прокуратуры, а тем более их иерархии речь не идет. Имеет место закрепление двух "общенадзорных" отраслей (подфункций) функции прокурорского надзора - надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также одной самостоятельной общепризнанной функции прокуратуры - уголовного преследования. Причем обращает на себя внимание интересный нюанс. Перечисленные виды деятельности прокуратура Российской Федерации осуществляет, а вот иные определенные федеральным законом функции - выполняет. Допускаем, что кто-то из представителей научного сообщества по этому критерию проведет разделительную черту между основными и не основными функциями, однако вряд ли этот, как полагаем, не слишком удачный прием законодателя способен побудить к действительно новым открытиям. Как видим, в качестве функции, можно воспринимать только надзорную, а в остальных случаях (кроме ведения следствия, а также поддержания государственного обвинения, которые выступают частями необозначенной функции уголовного преследования), если следовать канонам прокурорской науки, речь идет о полномочиях прокуроров.
А. Тушев и вовсе к функциям прокуратуры относит в том числе и "правозащиту", ошибочно полагая, что как названная "правозащитная", так и "другие - функция надзора, административного преследования, уголовного преследования; правотворческая; международного сотрудничества; рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений; участия в рассмотрении дел судами и т.д." - могут реализовываться в каждой отрасли прокурорского надзора. При этом само понятие отрасли прокурорского надзора указанным автором не формулируется, а функции прокурорской деятельности, в том числе надзорная, уголовного преследования, участия в правотворческой деятельности и иные, перечисленные им, смешиваются и предлагаются к реализации через указанные отрасли, но, по его мнению, именно прокурорского надзора.
Отметим также, что такой функцией, как правозащитная, Закон о прокуратуре, равно как и иные законодательные акты, российскую прокуратуру не наделяет. У прокуратуры Российской Федерации есть правозащитная цель (защита прав и свобод человека и гражданина), на достижение которой направлена вся многофункциональная деятельность прокуроров, реализуемая посредством применения ими имеющихся полномочий. Тем самым прокуратура наряду с другими институтами публичной власти принимает свое весомое участие в реализации правозащитной функции государства.
Несколько слов следует сказать также и о неоднократно используемом С. Щербой и Т. Решетниковой термине "надзорные функции". Анализ действующих федеральных законов не выявил применения законодателем этого словосочетания. Из значимых и используемых в прокурорской практике и науке документов использования такого лексикона выделяется лишь Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П, в описательно-мотивировочной части которого приведенное словосочетание применено трижды, что едва ли можно рассматривать как безапелляционное руководство к действию, равно как и упоминание во множественном числе понятия "функция по осуществлению надзора за исполнением законов".
Основой все-таки должен быть Закон о прокуратуре, функциональная часть которого не подверглась изменениям Федеральным законом от 9 ноября 2020 г. № 367-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", принятым в целях приведения Закона о прокуратуре в соответствие с конституционными новеллами. Таким образом, по-прежнему продолжает сохранять свое законодательное закрепление функция прокурорского надзора, содержание которой раскрывается в разд. III Закона о прокуратуре, а также с конца 2019 г. прокурорский надзор упоминается в названии и по тексту ст.51 этого законодательного акта. И полагаем, что существенных предпосылок для изменения этого положения дел ни в законодательстве, ни в научной классификации прокурорской деятельности нет.