Фрагмент для ознакомления
2
Введение
Четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами,
отсутствие пробельности и неопределенности в данной сфере, является залогом стабильного
развития и функционирования для каждого государства, избравшего путь федеративного
устройства. Однако разграничение предметов ведения и полномочий между центром и
субъектами является тем процессом, который постоянно порождает конфликты и противоречия.
Возникающие разногласия заложены самой природой федеративного государства.
В каждом федеративном государстве имеются особенности и в модели разграничения предметов
ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, которая составляет основу
федеративных отношений. Рациональное распределение властных полномочий между центром и
регионами является самой сложной проблемой федерализма, потому что от того, насколько
верно он решен, зависят политическая и социально-экономическая обстановка в стране, а также
ее международное положение.
2
1. Развитие конституционного права в сфере разграничения предметов ведения в РФ
1.1. Разграничение полномочий РФ и ее субъектов как важнейший принцип федеративного
устройства
Правоведы как прошлых, так и нынешних лет не прекращают дискуссировать по вопросу
трехчленной модели разграничения компетенции Федерации и ее субъектов . Некоторые
правоведы отвергают компетенцию в сфере совместного ведения. Другие отвергают
исключительную компетенцию, как у Федерации, так и у ее субъектов. Третьи вообще говорят о
невозможности разграничения компетенции. Однако большинство ученых поддерживают модель
трехчленного разграничения, закрепленного в ст. 71-73 Основного Закона .
Наиболее проблемными признают предметы совместного ведения из-за неопределенности,
неясности разграничения по ним конкретных полномочий федеральных и региональных органов
государственной власти. Как известно, в 2003 г. в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184
ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был установлен перечень
полномочий региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения,
осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.
Данный перечень полномочий почти ежегодно изменяется – ныне насчитывает порядка 80
наименований и постоянно подвергается критике со стороны ученых и практиков. За пределами
этого перечня допускается осуществление органами субъектов РФ иных полномочий, не
отнесенных к федеральным полномочиям.
Очевидно, что такая детализация в федеральном законе полномочий органов субъектов РФ
свидетельствует о тенденции централизации федеративных отношений, ограничении
деятельности субъектов РФ по предметам совместного ведения. Некоторые авторы по этому
поводу указывают, что в таких условиях сфера совместного ведения за рамками указанного
перечня, по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий (ст. 71), а
субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования .
Во многих федеральных законах по вопросам совместного ведения можно отметить излишнюю
детализацию, не оставляющую субъектам РФ возможности для собственной регламентации. При
этом Конституция РФ и федеральные законы не определяют пределы федеральных
законодательных полномочий по предметам совместного ведения, предоставляя тем самым
федеральному законодателю безграничную свободу усмотрения.
Более того, и по предметам собственного ведения субъектов РФ, перечень которых они
определяют в своих конституциях (уставах), субъектам фактически не остается возможности для
самостоятельного законодательного регулирования и управления. Хотя ч. 6 ст. 76 Основного
Закона и фиксирует приоритет законов субъектов по этим предметам, однако нет ни одного
решения Конституционного Суда РФ в защиту предметов собственного ведения субъектов РФ,
который признает норму федерального закона неконституционной как вторгшейся в предмет
ведения субъекта РФ.
3
1.2. Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ
Основной проблемой российской модели разграничения предметов ведения и полномочий
между Федерацией и ее субъектами является отсутствие установленных Конституцией РФ
пределов федерального регулирования в сфере совместного ведения. В связи с этим тенденция
вытеснения «всеохватным федеральным регулированием законодательных возможностей
субъектов Федерации» в последнее десятилетие только углубляется. Происходит неуклонное
сужение сферы собственного правового регулирования субъектов Федерации за счет расширения
практики вторжения в нее федерального законодателя. Федеральные законы, принимаемые по
предметам совместного ведения, как правило, полностью исчерпывают регулируемый предмет,
не оставляя субъектам Российской Федерации «места» для принятия самостоятельного закона, в
том числе по вопросам, регулирование которых было бы целесообразнее осуществлять на уровне
конкретного субъекта Российской Федерации, исходя из его специфики и потребностей .
Решение этой проблемы довольно сложно: необходимо волевое решение самого федерального
центра. Ограничение законодательных возможностей Федерации в пользу таких же
возможностей субъектов Федерации возможно лишь при самоограничении федерального центра.
Такое самоограничение, в свою очередь, требует политической воли и законодательного
оформления.
В условиях вышеуказанной углубляющейся тенденции «всеохватного федерального
регулирования» такое самоограничение представляется довольно проблематичным.
Разумеется, пути решения проблемы существуют: возможна инициирование соответствующего
федерального закона Президентом РФ; признание положений отдельных федеральных законов
не соответствующими конституционным принципам и т.д. Поэтому остается надеяться, что
федеральный центр, признавая и соблюдая положения Конституции РФ о том, что субъекты
Российской Федерации являются полноценными субъектами законотворческого процесса по
вопросам совместного ведения (часть 2 статьи 76 Конституции РФ), воздержится от
абсолютизации своих законодательных полномочий в сфере совместного ведения центром
обязательства.
Сегодня же ситуация такова, федеральный законодатель сам определяет пределы собственной
правовой активности на совместном правовом поле. Думается, что одним из первых шагов для
решения этой проблемы было бы конкретизация полномочий и федеральных органов власти, и
органов государственной власти субъектов РФ.
Во-первых, заслуживает внимания такая модель разграничения, при которой федеральный
законодатель осуществляет лишь рамочное регулирование: то есть, по предметам совместного
ведения федеральный законодатель мог бы устанавливать лишь общие принципы регулируемых
отношений, в то время как субъекты Федерации осуществляли бы конкретное законодательное
регулирование исходя из их экономических, социальных и иных особенностей.
2. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ
4
2.1. Институт договора как способ разграничения совместных предметов ведения и полномочий
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Россия представляет собой уникальное федеративное государство, не имеющее аналогов среди
зарубежных федераций. Современная российская федеративная государственно-правовая
система объединяет самое большое в мире число субъектов федерации, образованных на основе
сочетания национального и территориального принципов, обусловливающих особенности в
правовом положении субъектов РФ.
В каждом федеративном государстве имеются особенности и в модели разграничения предметов
ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, которая составляет основу
федеративных отношений. Рациональное распределение властных полномочий между центром и
регионами является самой сложной проблемой федерализма, поскольку от того, насколько
правильно он решен, зависят политическая и социально-экономическая обстановка в стране, а
также ее международное положение.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, которое осуществляется Конституцией
Российской Федерацией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий (пункт 3 статья 5, пункт 3 статья 11 Конституции РФ).
Ни Конституция, ни федеральное законодательство, не могут полностью учесть специфику
субъектов, различающихся между собой по численности, национальному составу, социально -
экономическому и геополитическому положению. Договоры как раз и позволяют учесть эти
особенности и осуществить правовое регулирование федеративных отношений .
Все договоры о разграничении полномочий, имевшие место на практике, можно условно
разделить на две группы:
1. Договоры, существенно изменявшие положение соответствующего субъекта Федерации по
отношению к остальным субъектам и устанавливавшие особый правовой режим
взаимоотношений Федерации с соответствующим субъектом. Такие договоры существенно
нарушали конституционные основы правовой системы России, противоречили положениям
Конституции РФ, прежде всего, нарушали принцип равноправия субъектов Федерации. Так,
двусторонние договоры с рядом республик фактически ставили их в особое положение, подчас
закрепляя их правовой статус почти суверенного государства.
2.2. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
выступает одним из ключевых элементов устройства России как федеративного государства,
прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г. При этом оно не является статичным, а представляет собой
динамичный и постоянно развивающийся процесс. В тоже время существует определенная
иерархия нормативных актов в данной сфере.
5
По мнению Л.А. Тихомировой: «Одной из проблем является совместная компетенция РФ и ее
субъектов, так как данная сфера имеет тенденцию либо к чрезмерной децентрализации или к
неоправданной централизации. Исходя из Конституции РФ, федеральные органы
законодательной власти вправе регулировать предметы совместного ведения с той степенью
детализации, с какой они сочтут это необходимым, а федеральные органы исполнительной власти
– самостоятельно осуществлять полномочия по предметам совместного ведения. Отсутствие
конституционных рамок деятельности федеральных органов власти в сфере совместного ведения
ведет к фактической централизации власти при сохранении формальных устоев федерализма» .
И действительно, в силу ч. 3 ст. 11 Основного Закона страны разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется
Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий. При этом нормы статей 71 и 72 Конституции РФ определяют предметы ведения
Российской Федерации, а также предметы совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов. А ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ закреплено, что органы исполнительной власти
субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать
им осуществление части своих полномочий.
Период с 1993 г. по 1999 г. характеризовался тем, что в рамках указанных конституционных норм
сложилась договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий с применением
механизма заключения, соответственно, разнообразных договоров и соглашений. Причем
разработка договоров велась как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской
Федерации. И хотя ряд нормативных положений, сформулированных в тот период, нашли свое
отражение в последующем федеральном законодательстве, но данная практика оказалась в
целом мало эффективной. Возможно, это обусловлено тем, что «молодое» российское государств
в качестве перспективных рассматривало иные цели .
Заключение
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
выступает одним из ключевых элементов устройства России как федеративного государства,
прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г. При этом оно не является статичным, а представляет собой
динамичный и постоянно развивающийся процесс. В тоже время существует определенная
иерархия нормативных актов в данной сфере.
Одной из основных проблем следует выделить невозможность установления границы притязаний
центра в сфере совместного ведения, так как конституционный механизм разграничения
позволяет федеральному законодателю достаточно широко регулировать вопросы совместного
ведения, практически не оставляя места для законодательной работы субъектам.
Показать больше
