Правовой статус ООН в области неправительственных организаций

Введение

Создание главной универсальной международной площадки сотрудничества государств – Организации Объединенных Наций (далее – ООН) относится к числу безусловных достижений человечества. ООН не только занимает центральное место в системе межгосударственных организаций, но и играет исключительную роль в современном международно- политическом развитии. Сама ООН за годы своего существования сильно изменилась. Созданная в 1945 году как универсальная международная организация, имеющая своей целью поддержание международного мира и безопасности и развитие сотрудничества между государствами, ООН объединяет сегодня 193 государства мирового сообщества.
На протяжении всего периода существования ООН и создания неправительственных организаций очень выросло число неправительственных организаций (НПО). В настоящее время в мире насчитывается около сорока тысяч НПО, которые занимаются вопросами экономического, культурного, гуманитарного и иного плана.
В отечественной науке международного права позицию по вопросу определения понятия одним из первых сформулировал Г. И. Морозов, отметивший, что вопрос об определении понятия «неправительственная организация» довольно сложен, поскольку оно должно охватывать «весьма обширную группу зачастую очень разных международных организаций». Поскольку различия между ними идут по линии понимания и оценок основных категорий общественных наук, то, полагал советский ученый, в условиях противоположных идеологий, носящих классовый характер, выработать единое определение затруднительно.
Для освещения темы исследования использовались монографии и статьи зарубежных исследователей, среди которых такие авторы как Р. Батлер, М. Боссуйт, Д. Боурантонис, В. Вербей, Т. Герард, Б. Грос, К. Аннан, М. Милджанович, Д. Нильсон, Р. Уильямс, Дж. Унрух, А. Файе, Б. Фассбендер, Д. Фрам, Ф. Хампсон, Ш. Химелфарб, Г. Шварценбергер и другие
Место и роль международных неправительственных организаций в структуре участников современной мировой политики изучены З. Бауманом, П.К. Гречко, Д. Джослин, А.Г. Костыревым, М. Крозье.
Цель исследования – рассмотреть правовой статус ООН в области неправительственных организаций.
Задачи исследования:
- рассмотреть теоретические аспекты деятельности неправительственных организаций;
- рассмотреть основы взаимодействия ООН и НПО.
Структура исследования. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, списка использованной литературы.



1. Теоретические аспекты деятельности неправительственных организаций
1.1. Понятие и виды международной неправительственной организации

В международных правовых документах трудно найти привычное для российского законодательства определение – некоммерческая организация. В международном праве используется понятие «неправительственная организация» («non-governmental organization») аббревиатура «МНПО» («NGO»).
Наиболее фундаментальным международным источником, упоминающим неправительственные организации (далее – МНПО), является Устав Организации Объединенных Наций (далее - «ООН») [1], а именно статья 71, официальный текст которой гласит: «Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть условлены с международными организациями, а в случае надобности, с национальными организациями после консультации с заинтересованным Членом Организации».
Устав ООН вводит понятие «неправительственные организации», но не дает ему четкого определения. Ст. 71 Устава ООН вводит «базовое» понятие «неправительственной организации» [1] (НПО), тем самым разделяет организации на:
- правительственные (некоторые из которых через своих представителей явились учредителями ООН);
- неправительственные международные организации и национальные. Устанавливается, что Экономический и Социальный Совет (далее - «ЭКОСОС») уполномочен устанавливать отношения с неопределённым числом неправительственных организаций. Важность работы с неправительственными организациями и при их посредничестве, как неотъемлемой части информационной деятельности ООН, получила признание еще в 1946 г., когда был создан Департамент общественной информации.
Своей Резолюцией 13(I) Положение 1, ч. 12 Генеральная Ассамблея обязала Департамент общественной информации (далее – ДОИ) и его отделения: «...активно содействовать и оказывать помощь информационным органам различных стран, просветительным учреждениям и другим, правительственным и неправительственным, организациям разного рода, заинтересованным в распространении информации об Объединенных Нациях» [2].
Здесь важно отметить два существенных обстоятельства: авторы Устава ООН воспользовались термином «неправительственные организации», не уточнив характер таких организаций (национальные или международные) и не дав их определения. Можно лишь предположить, что они наделяли ЭКОСОС полномочием по проведению мероприятий с теми НПО, которые обладают необходимой экспертной информацией или практическим опытом в сферах ведения Совета. Кроме того, принималась во внимание возможность НПО представлять в ООН важные элементы общественного мнения и выражать интересы различных общественных кругов (или гражданского общества, по современной терминологии) в данной универсальной международной организации.
В международно-правовой доктрине первые попытки дать определение НПО относятся к 1950-м гг.
В отечественной науке международного права позицию по этому вопросу одним из первых сформулировал Г. И. Морозов [15], отметивший, что вопрос об определении понятия «неправительственная организация» довольно сложен, поскольку оно должно охватывать «весьма обширную группу зачастую очень разных международных организаций». Поскольку различия между ними идут по линии понимания и оценок основных категорий общественных наук, то, полагал советский ученый, в условиях противоположных идеологий, носящих классовый характер, выработать единое определение затруднительно
Зоргбиб считает, что термин «МНПО» включает три вида организаций и институтов:
- силы общественного мнения — они не столько «конкурируют» с государствами, сколько оказывают влияние на общественное мнение: политические (Социнтерн), религиозные (Экуменический совет церквей), гуманитарные (Красный Крест);
- «частные транснациональные власти», или ТНК (Coca-Cola);
- ассоциации государств-производителей (ОПЕК, Организация стран-экспортеров нефти).
Однако данный подход не соответствует приведённому выше определению НПО.
Резюмируя, можно сделать вывод, что попытки выработки универсального определения НПО или НПО сводятся к определению критериев, аналогичных тем, которые применяются в учредительных актах или практике ММПО (ООН, Совета Европы и др.) для целей установления особых отношений с неправительственными организациями (консультативный статус) или допуска к участию в программах ММПО. В этих условиях, чтобы понять значение и место НПО в современных международных отношениях, необходимо определить их международно-правовую основу. Как представляется, в случае и НПО такой основой является признание в международном праве права человека на свободу ассоциаций (объединений), получившее выражение во Всеобщей декларации прав человека (ст. 20), Международном пакте о гражданских и политических правах.




1.2. Признаки и принципы международных неправительственных организаций

23 мая 1968 г. ЭКОСОС принял Резолюцию 1296 (XLIV) «Мероприятия по консультациям с неправительственными организациями», в части 1 которой впервые сформулированы «Принципы применяемые при установлении консультативных отношений» с НПО, которые раскрывают понятие и указывают на следующие отличительные признаки НПО:
1. Деятельность НПО должна адекватно соотноситься с деятельностью самого ЭКОСОСа, цели и задачи НПО - соответствовать целям и задачам ООН, НПО должно поддерживать работу ООН и способствовать ознакомлению с её принципами и деятельностью (ст. 1-3).
2. Организация должна отвечать следующим критериям:
- носить представительный характер, и пользоваться устоявшейся международной репутацией в своей области компетенции, и выражать значительную часть населения, и выражать точку зрения основных слоёв населения или организованных лиц в своей области деятельности (ст. 4);
- иметь постоянный центр, возглавляемый соответствующим должностным лицом, и принятый демократическим путём Устав (ст.5);
- быть уполномочена делать заявления от имени своих членов (ст. 6);
- иметь международный5 статус (ст. 7), в этой же статье дается определение «международной неправительственной организации»: «любая международная организация, которая не учреждена каким-либо государственным органом или на основе межправительственного соглашения, считается неправительственной организацией»;
- основные средства данной международной организации должны состоять главным образом из взносов её национальных отделений или других компонентов или из поступлений от индивидуальных членов». Финансирование Организации из других источников не возбраняется, но каждый факт такого получения финансовых средств должен быть объяснён соответствующим образом ЭКОСОСу. Кроме того, «любые финансовые взносы или любая другая поддержка, прямая или косвенная, тем или иным правительством данной организации» должны расходоваться на цели, соответствующие целям Организации Объединенных Наций (ст. 8);
- национальная организация может быть включена в состав международной организации или, после консультации с заинтересованными государствами членами Организации, быть включена в список, если она работает в области, на которую не распространяется деятельность ни одной международной организации (ст. 9).
27 мая 1968 г. ЭКОСОС принял Резолюцию 1297 (XLIV) «Неправительственные организации», рекомендующую в ч. 4 «Генеральному секретарю поощрять увеличение числа связанных с Управлением общественной информации (в настоящее время Департамент общественных связей ДОИ) национальных и международных неправительственных организаций всех государств членов Организации Объединенных Наций», рекомендующую в ч. 6 «чтобы Генеральный секретарь, при установлении связи международных и национальных неправительственных организаций с Управлением общественной информации, учитывал дух и букву Резолюции 1296 (XLIV), определяющей консультативный статус» (неправительственная организация должна поддерживать работу ООН и содействовать распространению знаний принципов ООН и ее деятельности, и это должно соответствовать собственным задачам и целям неправительственной организации, ее существу, компетенции и деятельности).
В июле 1996 г. ЭКОСОС пересмотрел старую схему проведения консультаций с НПО и получения ими ассоциированного статуса. В результате была принята Резолюция 1996/318.
В части 1 Резолюции сформулированы «Принципы применяемые при установлении консультативных отношений с неправительственными организациями», развивающие и изменяющие некоторые положения Резолюции 1296 (XLIV). Так, в ст. 4 Резолюции 1996/31 даётся определение «организации»: «…«организация» означает неправительственные организации национального, субрегионального, регионального или международного уровня». В этой статье к понятию «международной организации» и «национальной организации», упоминание которых мы уже встречали в ст. 71 Устава ООН [1] и Резолюции 1296 (XLIV), добавляются понятия организации «субрегионального» и «регионального» уровней. В ст. 12 рассматриваемой Резолюции дается описание НПО: «Организация должна иметь представительную структуру и располагать соответствующими механизмами отчётности перед своими членами, которые осуществляют эффективный контроль над её политикой и деятельностью путем использования прав голоса и через другие соответствующие демократические и транспарентные процессы принятия решений» и впервые (ранее было определение «международной неправительственной организации») дается определение «неправительственной организации»: «Любая такая организация, которая не учреждена каким-либо государственным органом или на основе межправительственного соглашения, считается неправительственной организацией».
Таким образом, Резолюция 1996/31 дает определение НПО и, несмотря на то, что в ней по-прежнему отсутствует определение «уровней» организации, список потенциальных НПО, имеющих возможность получить ассоциированный статус при ЭКОСОС или ДОИ, существенно расширяется до «национального», «субрегионального» и «регионального» уровней (ранее такой статус могли получить только «международные» и, только в некоторых случаях, «национальные» организации).

1.3. МНПО в системе ООН

Подчеркнем, что важнейшим требованием к организациям соискателям консультативного статуса в ООН является отсутствие аффилированности с каким-либо правительством. Правительства обладают достаточными рычагами воздействия в системе ООН. Возможность использования ими еще и НПО в качестве «агентов влияния» - недопустима.
Резолюции ООН не требуют от организации существования в какой-либо определенной организационно-правовой форме, признаваемой по праву страны ее учреждения некоммерческой. Рассмотренные нами Резолюции не содержат формального требования о том, чтобы организация не преследовала извлечения прибыли. Требование о превалировании добровольных поступлений над иными доходами лежит исключительно в плоскости фактического соотношения доходов из указываемых источников. В экономической сфере деятельности организации Резолюции ООН обращают пристальное внимание на любую поддержку, прямую или косвенную, финансовую или иную, которую НПО получает от любого правительства, требуя строгой отчетности об этом, а также расходования получаемых финансовых средств на цели, соответствующие целям ООН. Итак, что же такое неправительственная организация в понимании ООН? Руководствуясь официальными текстами Резолюций ООН и исходя из вышеизложенного, можно заключить, что под неправительственной организацией (для целей ООН) понимается: организация, которая не учреждена каким-либо государственным органом или на основе межправительственного соглашения и удовлетворяет следующим условиям:
• занимающаяся проблемами, входящими в компетенцию ЭКОСОС;
• цели и задачи которой соответствуют духу, целям и принципам Устава ООН;
• имеющая «представительную структуру»;
• имеющая постоянную штаб-квартиру;
• располагающая «соответствующими механизмами отчетности перед своими членами»;
• члены которой «осуществляют эффективный контроль над ее политикой и деятельностью путем использования права голоса и через другие соответствующие демократические и транспарентные процессы принятия решений»;
• основные средства организации должны состоять главным образом из взносов ее национальных отделений. Таким образом, можно сказать, что НПО – это институционально оформленная организация национального, субрегионального, регионального или международного уровня, основанная на членстве, существующая на взносы, не учрежденная каким-либо государственным органом или на основе межправительственного соглашения. ДОИ на этот вопрос отвечает следующим образом: «Неправительственной организацией (НПО) является любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне». Данное определение приведено на официальном сайте секции по неправительственным организациям ДОИ, где также можно найти информацию о процедурах и последствиях предоставления ассоциированного статуса.
Такое, пусть и неофициальное, определение несколько не совпадает с позицией ЭКОСОС (до определенной степени его можно считать «комментарием», но, в таком случае, должно быть само определение). Этот пример означает отсутствие чёткого, семантически единого, определения «НПО» даже внутри самой системы ООН. Таким образом, дать однозначный ответ на вопрос о том, что же такое НПО, в привычных определениях континентального права не представляется возможным. Да и не стоит пытаться это делать.
Большое значение для защиты прав человека играет взаимодействие ЭКОСОС с неправительственными организациями. ЭКОСОС на основании ст. 71 Устава ООН проводит надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, осуществляющими деятельность в области прав человека.
Д. Фрам [19] достаточно критически высказываясь об уникальной роли ООН, отмечает, что «нелепо представлять ООН единственной легитимной международной силой в мире, где помимо всего прочего, существуют Европейский союз, НАТО, ВТО и в буквальном смысле сотни региональных и всемирных правительственных и неправительственных организаций». А.Л. Адамишин [3] отмечает, что «снижение ведущей роли ООН повлекло за собой возникновение довольно серьезного вакуума в международно-правовой организации мира. Его заполняют либо решения, принятые группой «высокоцивилизованных» стран, либо односторонние действия одной державы».
Резолюции и другие акты ООН в большей степени ориентируются на создание условий, артикуляцию принципов и установление методов, содействующих социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе народов объединенных наций, нежели на четкую регламентацию деятельности организаций, не являющихся структурными подразделениями ООН. Подтверждение этому тезису мы находим уже в Преамбуле Устава ООН: «Мы, народы объединенных наций, преисполненные решимости … вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноп