Правовая политика Временного правительства

Введение
Введение волостного земства было важнейшей из реформ Временного правительства 1917 г. Это
обуславливалось рядом факторов, которые обосновывают авторы статьи. Во-первых, введение
2
волостного земского самоуправления было одной из наиболее подготовленных и долгожданных
реформ, за которую земство боролось с середины XIX века. Во-вторых, реформа более всего включала в систему местной власти многомиллионную крестьянскую Россию, наполняя крестьянами
волостные собрания и управы. В-третьих, с введением низового звена земской структуры создавалась законченная система российского местного самоуправления, пронизывающая государственную жизнь от волости до Всероссийского земского союза. В-четвертых, от выборов в волостные
земства зависели главные выборы страны в 1917 году — выборы в Учредительное собрание, т. к.
первые являлись репетицией вторых и были первым в истории России опытом всеобщих выборов.
В конечном счете создание волостного земства было основой всех прочих земских реформ Временного правительства, от успешного проведения которых во многом зависела судьба демократических органов в стране. С учетом того что подготовка к введению волостного земства в России
прорабатывалась на уровне законопроектов к моменту Февральской революции уже десятилетие,
закон о волостном земстве стал первым в пакете реформ Временного правительства. Введение
волостного земства рассматривалось обществом не как революция в системе власти, а как логическое завершение уже работавшей структуры местного самоуправления.
Глава 1. Особенности реформы волостного земства
1.1 Реформирование земства и его последствия
Кульминацией земского самоуправления в России должен был стать 1917 год. Как известно, Временное правительство, распустив губернаторов, представлявших предыдущий режим, собиралось
опереться в проведении своей политики именно на земства. Казалось бы, Революция февраля
1917 года ликвидировала все препоны на пути преобразования института местного самоуправления «вширь» и «вглубь» на самых демократических принципах и началах. И действительно преобразования начались. Сама судьба этой революции во многом была связана с судьбой местной реформы [Абрамов 1961, c. 3]. Она должна была прочно связать бушующее разными идеями и
стремлениями общество и власть, способствовать созданию нового государства. В один из первых
дней революции, а именно 3 марта, Временное правительство издало декларацию, где преобразование местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права было поставлено
во главу предстоящих государственных преобразований. Вскоре после этого было образовано
Особое совещание по реформе местного самоуправления под председательством С.М. Леонтьева. Ближайшее участие в разработке проектов реформ приняли Н.Н. Авинов, Б.Б. Веселовский,
Н.М. Тоцкий, А.А. Буров, Д.Д. Протопопов, В.Н. Шретер, А.А. Станкевич и др. К работе были привлечены известные ученые, земские и городские деятели (Земское дело, c. 4).
Совещание начало свою работу 25 марта 1917 г., и к сентябрю был разработан и утвержден Временным правительством целый пакет законопроектов по земской реформе: «...волостного земства, финансов, наказы по выборам в волостное земство в 43 земских губерниях; реформы земского избирательного права, реформы городского избирательного права учреждений банка, городского и земского кредита; введение земства в Сибири и в Архангельской губернии, в Степном
крае, Туркестане; в казачьих областях и на Кавказе, поселкового управления и наказа по выборам
поселковых гласных» [Матвеев 1997, с. 163], а также положение о милиции, административных
судах и комиссариатах (ГАРФ. Ф. 1788. Оп. 6. Д. 15. Л. 1-2).
3
Вопрос о низовой земской единице, призванной устранить противоречия между земскими представительными организациями и общинными, возник еще в 70-е годы XIX века по инициативе Петербургского земского собрания [Гармиза 1960, с. 82-107, с. 94]. Важной причиной постановки вопроса стало осознание земствами пореформенной России недостаточности связи между земскими управами и собраниями различных уровней [Веселовский 1909-1911, т. 3, с. 442]. В 1881 г.
36 земств высказались за необходимость введения волостного земства (РГИА. Ф. 1291. Оп. 50. Д.
34. Л. 11).
Проект о мелкой земской единице был внесен правительством при открытии Второй Государственной Думы 20 февраля 1907 г. В речи председателя Совета Министров П.А. Столыпина указывалось, что введение волостного земства есть необходимая часть предстоящей общеземской реформы (РГИА. Ф. 1291. Оп. 50. Д. 34. Л. 4).
Предстоящее реформирование земства вызвало решительное осуждение на съезде Объединенного дворянства, имевшем место в марте 1907 г. Указывалось, что здесь производится полная
ломка местной жизни, совершенно устраняется сословное начало и принимается «начало демократическое, мало свойственное русскому государственному быту» (ЦГАСО. Ф. 5. Оп. 9. Д. 1129. Л.
232). Летом 1907 года в Москве состоялся Общеземской съезд, который всецело поддержал данный законопроект. Он признал своевременным введение мелкой земской единицы, всесословной
и независимой от административных учреждений. Такой «единицей» стало волостное земство.
Идея волостного земства была далеко не нова. О ее необходимости говорилось в резолюциях
многих земских съездов. Оно признавалось необходимым для успешной работы земства на местах. Предыдущая судьба законопроекта о волостном земстве в России выглядела следующим образом. Государственная Дума Второго созыва отвергла рассмотрение предложенного ей законопроекта о поселковом и волостном самоуправлении. Тогда правительство вернуло его для переработки при участии Совета по делам местного хозяйства. В измененном виде он был снова предложен на рассмотрение Государственной Думы 18 декабря 1908 г. Государственная Дума внесла
ряд поправок, и документ был принят на заседании 13 мая 1911 г. Но в мае 1914 года он был отклонен Государственным советом, причем даже без перехода к постатейному чтению. Аргументом для такого решения стало беспокойство о судьбе крупных землевладельцев, которых проведение этого закона в жизнь, с точки зрения законодателя, поставило бы в зависимость от крестьянской массы.
Важным мотивом отклонения в 1914 году проекта реформы называлась опасность обложения
мелкой земской единицы, поскольку для содержания нового земского звена требовались средства, а взять их можно было только из местных налогов, и, следовательно, с введением волостного земства увеличивалось бы налоговое бремя, что было бы непопулярным решением. Но самое страшное последствие представители царской власти видели все-таки в расширении избирательного права, увеличивающем возможности крестьян и тем самым ущемляющем власть на местах землевладельцев, дворянства, которое продолжало рассматриваться в качестве опоры режима. Будущие волостные земцы также говорили, что главная причина «намеренного торможения правительством проекта о мелкой земской единице — страх, что в таком земстве народ может проявить свою волю» (Протоколы... 1917, с. 21).