Обязательное социальное страхование :понятие, сущность и виды

1) кодифицированные законы:
- Бюджетный кодекс РФ;
- Гражданский кодекс РФ;
2) законы, связанные с установлением и исполнением бюджета ФФОМС:
- о бюджете ФФОМС на соответствующий год;
- законы, вносящие изменения в бюджет ФФОМС;
- законы об исполнении бюджета ФФОМС на соответствующий год;
3) законы, которые вносят изменения в комментируемый Закон об обязательном медицинском страховании (например, Федеральный закон от 10 июля 2014 г. N 204-ФЗ «О внесении изменений в статью 50 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации «);
4) законы, касающиеся страхования и страхового дела в целом, например, Закона РФ «Об организации страхового дела в РФ».
Законы субъектов РФ по вопросам ОМС весьма многочисленны, что обусловливается, в том числе, количеством субъектов РФ - 85. К законам субъектов РФ, входящим в законодательство об ОМС, относятся законы:
1) посвященные установлению государственных гарантий в рамках территориальной программы ОМС;
2) посвященные бюджетам территориальных фондов ОМС:
- установлению бюджетов;
- вносящие изменения в бюджет территориального фонда ОМС;
- об исполнении бюджета территориального фонда ОМС на соответствующий год.
Исходя из ч. 1 статьи 2 Закона об обязательном медицинском страховании можно сделать следующие выводы:
1) законодательство об ОМС одновременно является частью законодательства об охране здоровья и законодательства о социальном страховании. При этом существующие в настоящее время подходы к определению законодательства о социальном страховании не объединяют эту отрасль и законодательство об охране здоровья между собой;
2) в предыдущем Законе об ОМС 1991 г. вопрос о системе страхового медицинского законодательства вообще не ставился. Таким образом, в действующем Законе впервые была предпринята попытка выстроить иерархическую систему норм, регулирующих ОМС.
Также нужно указать, что законодатель отметил необходимость регулирования отношений по ОМС нормами законов по охране здоровья и социальному страхованию. Это, в свою очередь, подчеркивает самостоятельный характер законодательства об ОМС, несмотря на то что исходя из нормы ч. 1 ст. 2 Закона об обязательном медицинском страховании ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» и ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» обладают большей юридической силой, чем Закон об обязательном медицинском страховании;
3) отношения по ОМС не являются гражданско-правовыми отношениями «в чистом виде», поэтому в перечне законов об обязательном медицинском страховании не поименован ГК РФ. Это означает, что ГК РФ не включен в высший уровень законодательства об ОМС (хотя он, безусловно, входит в число «других федеральных законов», указанных в ч. 1 статьи 2 Закона об обязательном медицинском страховании, но как регулятор, скорее, предпринимательского права, нежели гражданского). Этот вывод подтверждается и тем, что законодательство об ОМС находится в ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а гражданское законодательство находится лишь в федеральном ведении.
Данное обстоятельство не позволяет относить все правоотношения по ОМС к гражданско-правовым. Однако судами при рассмотрении споров по исполнению договоров в сфере ОМС (ст. ст. 37 - 39 Закона об обязательном медицинском страховании) неоднократно делаются отсылки к положениям ГК РФ, поскольку отношения между ТФОМС и страховой медицинской организацией, а также последней и медицинской организацией являются обязательственными и имущественными, то есть должны регулироваться гражданским правом.
Согласно популярной среди ученых и практиков точке зрения отношения по социальному страхованию являются частью тех отношений по страхованию, которые устанавливает ГК РФ, а поэтому делается вывод, что по своему существу это гражданско-правовые отношения. В частности, такой вывод можно сделать из п. 1 ст. 935 ГК РФ, в котором установлено, что законом на указанных в нем лиц может быть возложена обязанность страховать. Также обычно в качестве примеров таких законов приводят ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» и Закон об обязательном медицинском страховании.
В то же время согласно п. 1 ст. 927 ГК РФ страхование в Российской Федерации осуществляется посредством заключения договоров имущественного или личного страхования. При этом договор личного страхования является публичным договором, следовательно, к нему применяются правила ст. 426 ГК РФ.
Как видно из положений ГК РФ, страхование может быть или имущественного, или личного характера, все зависит от тех страховых рисков (объектов страховой защиты), страхование которых осуществляется. Однако в обязательном социальном страховании (ОМС не является исключением) заключение договоров не предусматривается.
4) Закона об обязательном медицинском страховании занимает хоть и центральное место в обязательном медицинском страховании, но лишь промежуточное в системе законодательства об охране здоровья, в системе законодательства об обязательном социальном страховании и в страховом законодательстве. Безусловно, ряд норм Закона РФ «Об организации страхового дела в РФ», например, определяющие правовой статус субъектов страхового дела, финансовую устойчивость страховых организаций, объекты страхования, будут иметь большую юридическую силу по сравнению с Законом об обязательном медицинском страховании, поскольку последний будет для них являться специальным законом.
В соответствии с частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
Согласно второму предложению ч. 1 статьи 2 Закона об обязательном медицинском страховании допускается принятие подзаконных нормативных актов в сфере ОМС.
Поскольку сфера ОМС лежит в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, то и подзаконные акты могут приниматься как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов. Наиболее важными подзаконными актами в сфере ОМС на федеральном уровне являются следующие группы актов:
1) касающиеся установления правового положения ФФОМС: Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования»;
2) касающиеся установления типовых требований к территориальным фондам ОМС: Приказ Минздравсоцразвития России от 21 января 2011 г. N 15н «Об утверждении Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования»;
3) касающиеся установления системы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в соответствующий период.
Принимаемые на уровне субъектов РФ подзаконные акты в сфере ОМС касаются территориальных программ государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в соответствующий период - такие программы действуют в каждом из субъектов РФ.
Исключение же актов местного самоуправления из числа правовых основ ОМС Законом об обязательном медицинском страховании, с одной стороны, связано с тем, что Закон об обязательном медицинском страховании устанавливает государственные гарантии бесплатной медицинской помощи, а в соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, органы местного самоуправления не могут обеспечивать государственные гарантии оказания бесплатной медицинской помощи.
С другой стороны, лишение субъектов местного самоуправления права принятия нормативных актов по ОМС связано с попыткой упорядочить и усилить контроль в системе ОМС. Часть 2 статьи 2 Закона об обязательном медицинском страховании устанавливает приоритет правил, содержащихся в международных договорах Российской Федерации. Часть 3 статьи 2 Закона об обязательном медицинском страховании содержит положения, касающиеся разъяснений Закона об обязательном медицинском страховании, то есть принятия актов толкования.
Во-первых, устанавливается, что разъяснения применяются в целях единообразного применения Закона об обязательном медицинском страховании, что целесообразно при 85 субъектах РФ.
Во-вторых, Правительство РФ должно определить порядок для издания таких разъяснений. Во исполнение этой нормы Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1226 «Об издании разъяснений по единообразному применению Федерального закона «Об обязательном медицинском