Место прокуратуры в механизме современного российского государства

практика». По своей направленности эти журналы преимущественно информационного и методического характера, но вполне соответствуют своему главному предназначению - служить делу формирования правовой культуры, повышения профессиональных знаний и мастерства прокуроров.


1.2. Прокурорский надзор и его организация в системе органов прокуратуры
Закон о прокуратуре предусматривает следующие виды прокурорского надзора:
- надзор за исполнением законов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Предмет надзора и полномочия прокурора в этой области перечислены в ст. ст. 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре.
На основании п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций, в частности, вправе:
- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
- требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов или их копий, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;
- возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегать о недопустимости нарушения закона.
Требования прокурора подлежат безусловному исполнению в установленный срок. За их неисполнение предусмотрена административная ответственность (ст. 17.7 КоАП РФ).
В рамках прокурорского надзора прокурор по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (ч. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре).
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (ст. 6 Закона о прокуратуре).
Федеральным законом от 7 марта 2017 г. N 27-ФЗ в ст. 21 Закона о прокуратуре внесены изменения, согласно которым прокуроров обязали проведение проверки сопровождать составлением специального документа - решения о проведении проверки. Во исполнение Федерального закона от 7 марта 2017 г. N 27-ФЗ Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 17 марта 2017 г. N 172, которым утверждены типовые формы трех документов - решения о проведении проверки, решения о расширении предмета проверки и акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона. В то же время разъяснений порядка применения новых положений Закона о прокуратуре и утвержденных типовых форм Приказ N 172 не содержал.
Пытаясь организовать единообразную правоприменительную практику на своей территории, «прокуроры некоторых субъектов Федерации разработали рекомендации по вынесению решений о проведении проверки и сформулировали некоторые правила по их составлению. Однако позиции региональных прокуратур в рассматриваемой сфере значительно отличаются друг от друга». Один из наиболее важных неразрешенных вопросов, касающихся вынесения решения о проведении проверки, - правильное определение случаев, когда вынесение такого решения обязательно, так как от этого зависит признание правомерными действий прокурора в случае их обжалования проверяемым лицом.
До внесения упомянутых изменений в Закон о прокуратуре формулировка «прокурорская проверка» активно использовалась прокурорскими работниками при оформлении различного рода документов (запросов во всевозможные органы и организации), при рассмотрении обращений, при выполнении поручений вышестоящих прокуратур и т.д. Сегодня, с учетом требования выносить решение о проведении проверки, прокуроры стали осторожнее употреблять это словосочетание, избегая его в случае проведения мероприятий, для производства которых соответствующее решение не выносилось. Такая позиция представляется верной. Коль законодатель обязал прокуроров проводить проверки с соблюдением определенных процедур, то и не каждое действие прокурора будет относиться к проверочному. В связи с этим необходимо четко понимать, какие действия являются проведением проверки, а какие - иными надзорными действиями прокурора.
Вынесение решения о проведении проверки, согласно ст. ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре, обязательно только для проведения проверок исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре сказано, что «проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки». Из приведенной нормы следует, что проверка проводится только на основании полученной информации о тех или иных уже допущенных нарушениях. Пункт 6 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 определяет, что в качестве источников информации о нарушениях надлежит понимать обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п., а также другие материалы о допущенных правонарушениях, материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики.
Таким образом, если прокурор проводит мониторинг сайтов сети Интернет, не обладая конкретной информацией о наличии там каких-либо нарушений, то такую деятельность уместнее отнести к информационно-аналитической работе, к получению информации о состоянии законности в той или иной сфере. В этом случае вынесения решения о проведении проверки не требуется. Ситуация будет несколько иной, если прокурору поступили от граждан, контролирующих органов, иных лиц сведения о наличии на некоторых сайтах какой-либо запрещенной и/или опасной информации. В этом случае у прокурора появилась информация о нарушениях закона либо несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, что является основанием для проведения проверки.
Вместе с тем возникает вопрос: всегда ли для проверки такой информации необходимо выносить решение о проведении проверки? Полагаем, нет. В приведенном примере прокурору достаточно зайти на упомянутые в полученной информации сайты для того, чтобы подтвердить или опровергнуть имеющиеся сведения. Наличие возможности подтверждать или опровергать информацию о нарушениях законов без проведения проверки предполагает и законодатель в уже процитированном п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре.
Однако не вполне ясно, какие способы подтверждения или опровержения имеющейся информации будут допустимы без вынесения решения о проведении проверки. Для органов государственного контроля такие способы предусмотрены в законе. Так, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон N 294-ФЗ) предусматривает проведение «предварительной проверки». Согласно ч. 3.2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ в ходе предварительной проверки контролирующий орган может запрашивать дополнительные сведения и материалы у лиц, сообщивших о нарушениях; исследовать документы, касающиеся юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении самого органа контроля; при необходимости проводить мероприятия по контролю, осуществляемые без взаимодействия с проверяемым лицом.
Таким образом, для органов государственного и муниципального контроля законодателем четко обозначен перечень тех мероприятий, которые можно проводить без соблюдения установленных процедур.
Несмотря на то что в Законе о прокуратуре подобного перечня нет, определенные выводы можно сделать на основании анализа Постановления Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П, которое и послужило основанием для внесения рассматриваемых изменений в Закон о прокуратуре.
Так, в резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П сказано, что проведение органами прокуратуры проверок исполнения законов должно проводиться с одновременным вынесением соответствующего решения, обусловленного наличием сведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности организации и ее