Правовое регулирование в сфере внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудитп

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность работы.
Исследование способов обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации как с точки зрения внутренней государственной политики, так и проблем интеграции в мировое сообщество среди стран постсоветского пространства является актуальным предметом в научно- практическом смысле.
Автор работы полагает, что актуальность исследования связана именно с тем, что совершенствование механизма внутреннего финансового контроля внутреннего финансового аудита, наряду с внешним финансовым контролем, находятся в причинно-следственной связи с обеспечением финансовой безопасности РФ, что также согласуется в целом с основополагающими целями политики государства в области финансов.
Так, вопросы низкой устойчивости и отсутствия защищенности финансового контроля были подняты в стратегических указаниях Президента РФ по финансовой безопасности , где, в частности, определялся перечень национальных угроз экономической сферы национальной финансовой системы.
В целях создания условий нормального непрерывного функционирования финансовой системы, предотвращения воздействий криминогенного характера государству необходим финансовый контроль как эффективный и законный механизм обеспечения финансовой безопасности внутригосударственного и межгосударственного пространства .
Тип социальной и экономической политики государства подлежит определению, в числе прочих факторов, посредством изучения функционала органов, ответственных за внутрений финансовый контроль и внутренний финансовый аудит. Эти и иные вопросы, являющиеся обьектом исследования данной работы, подробно изучены автором, им дана оценка не только с теоретической точки зрения, сколько через призму значимости и актуальности новизны предложенных тезисов в практической деятельности на пути правового совершенствования вопросов внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Несмотря на то, что существует большое количество разных научных работ по данной проблематике, данный вопрос остается открытым и изучен не всесторонне и не с той тщательностью и углубленностью, как это необходимо.
Целью работы является теоретико-правовое исследование механизмов внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи:
- проанализировать подходы, содержащиеся в законодательстве Российской Федерации и финансовой-правовой доктрине, а также используемые в практической деятельности, к определению понятий «внутренний финансовый контроль» и «внутренний финансовый аудит»; выявить на основе исследования правовых норм сходство и отличие между внутренним финансовым контролем и внутренним финансовым аудитом;
- основываясь на нормах финансового законодательства Российской Федерации, определить место ВФК и ВФА в системе финансового контроля и государственного финансового контроля;
- исследовать деятельность по осуществлению ВФК и ВФА на предмет ее эффективности и соответствия установленным в нормативных правовых актах ее целям и задачам;
- определить систему и исследовать правовой статус субьектов, осуществляющих ВФК и ВФА;
- рассмотреть и систематизировать обьекты ВФК и ВФА с точки зрения их правового закрепления и регулирования;
- на примере главных администраторов средств бюджета федерального уровня провести правовой анализ деятельности ВФК и ВФА;
- на примере главных администраторов средств бюджета федерального уровня провести правовой анализ деятельности по оценке внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
- выявить правовые проблемы, возникающие при осуществлении ВФК и ВФА;
- сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования в сфере внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Обьектом исследования является система правоотношений, возникающих в сфере внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Предмет исследования – нормы финансового, в том числе бюджетного законодательства РФ, нормативные правовые акты, материалы практики и текущей прессы, раскрывающие правовую природу отношений в сфере внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Степень разработанности темы представлена трудами таких авторов, как Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, Е.Ю. Грачева, Н.И. Матузов, А.В. Малько, А.В. Карташов, А.Ю. Ильин, Э.А. Вознесенский, С.О. Шохин и мн. др.
Методологическая основа исследования. В основу данного исследования положены общенаучный диалектический метод и его разновидности: исторический, логический, методологического анализа и синтеза, сравнительный метод. Также использовались специальные методы, такие как технико-юридический, метод правового моделирования, метод контент-анализа.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы, содержащиеся в работах, посвященных правовым проблемам организации и реализации государственного финансового контроля, а также вопросам внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, таких российских ученых, как: Э.А. Вознесенский , Е.Ю. Грачева , А.Ю. Ильин , Карташов А.В. , Д.Л. Комягин , И.И. Кучеров , О.В. Болтинова, И.В. Петрова , Н.А. Поветкина , Э.Д. Соколова и мн.др.
Теоретическая значимость работы заключается в исследовании концепции внутреннего государственного финансового контроля и внутренего аудита.
Практическая значимость работы заключается в исследовании структуры внутреннего финансового контроля и внутреннего финанскового аудита в рамках концепции обеспечения науиональной безопасности страны.
Научная новизна исследования заключается в исследовании проблематики внутреннего государственного финансового контроля и внутреннего финансового аудиа с точки зрения их соотношения с внешним государственным финансовым контролем и аудитом.
Положения, выносимые на защиту:
1. Внутренний финансовый контроль и аудит представляют собой неотьемлемую часть стратегического планирования государства.
2. Организация внутреннего финансового контроля в Российской Федерации требует модернизации с учетом его места и роли в системе финансового контроля вообще, соотношении с внешним финансовым контролем и аудитом. В тоже время внутреннийфинансовый аудит и внутенний финансовыйконтроль требую нормативно-правового закрепления в части идентификации понятийного аппарата и соответствующих категорий, поскольку до настоящего времени отсутствует соответстующих фдеральный закон, регулирующий исследуемые правоотношения.
3 Структура и различные формы внутреннего финансового контроля и аудита в России свидетельствуют не об эффективности государственной политики в этой области, но о сложности данного вопроса, невозможности его разрешения без создания более организованной структуры без идентичных функций и с присущим статусом независимости.
4. Теденции развития внутреннего финансового аудита и внутреннего финансового контроля требуют правового регулирования в векторе внедрения в деятельность хозяйствующих субъектов, в том числе и организаций государственного сектора, риск-ориентированного подхода, то есть подхода, выражающегося не в контроле и аудите каждой конкретной процедуры, но в определении рисков и угроз этих процедур и изменение объектов внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита с учетом имеющихся либо предполагаемых рисков и угроз, и как итог данной деятельности- достижение необходимого результата. Кроме того, помимо нормативного правового закрепления обознааченных правоотношений в части определения функционаальности с точки зрения риск-ориентированного подход, необходимо и правовое регулирование кадровых, финансовых, организационных и иных вопросов внедрения риск-ориентированных систем.
Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.
























Глава 1. Теоретико-правовые основы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита

1.1. Понятие внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудиа по законодательству Российской Федерации

Деятельность государства в области финансов, если она связана с распределением и использованием фондов денежных средств, предполагает наличие финансового контроля, который является, в свою очередь, одной из форм управления публичными финансами.
Исходя из позиции исследователей- экономистов, к примеру, А.Г. Грязновой, финансовый контроль представляет собой совокупность действий, которые осуществляются специально уполномоченными на то органами в целях контроля за соблюдением субьектами хозяйствования и органами государственной власти, органами муниципалитетов законодательных норм в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов. Это процесс является необходимым для своевременного получения полной и достоверной информации о ходе реализации управленческих финансовых решений .
Н.И. Химичева определяла финансовый контроляь в качестве контроля в области законности и целесообразности действий в образовании, распределении и использовании денежных средств фондов государства в целях эффективного социально-экономичесского развития страны в целом и регионов в отдельности .
Е.Ю. Грачевой финансовый контроль отождествляется с функцией государственного управления, определяется в качестве инструмента реализации политики государства . Кроме того, Е.Ю. Грачева указывает, что цель финансового контроля состоит в достижении правопорядка, который, в свою очередь, является центральным элементом общественного порядка, а также выступает в качестве системы отношений, охраняемых правом .
Под финансовым контролем традиционно понимается форма, в которой осуществляется контрольная функция финансов .
Следует отметить, что в научной литературе до последнего времени отождествляли понятия «финансовый контроль» и «аудит эффективности».
В Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов обозначено, что ключевым направлением финансового контроля является совершенствование механизма управления государственными ресурсами и ресурсами муниципальных образований. Приоритетной целью финансового контроля является, прежде всего, достижение финансовой стабильности, социально-экономическое развитие общества, повышение уровня и качества жизни граждан.
Наряду с понятием финансового контроля Декларацией дается дефиниция эффективности в качестве показателя эффективности обеспечения экономической стабильности и финансовой безопасности государства в целом .
Ввиду изложенного, можно сделать вывод о том, что признание идентичности «финансового контроля» и «аудита эффективности» до настоящего времени были оправданы.
Кроме того, оба этих определения в качестве синонимичных являются основополагающими в основных документах, регламентирующих деятельность Счетной палаты РФ .
Аудит эффективности представляет собой проверку законности использования государством и муниципальными образованиями выделяемых средств в соответствии с их целевым назначением. В этом аспекте эффективность означает экономность расходования средств и результативность их расходования.
Вместе с тем, мы полагаем, что в настоящее время понятия «аудит эффективности» и «финансовый контроль» не являются идентичными. Аудит эффективности выступает одним из этапов финансового контроля, поскольку представляет собой законность и целевое использование денежных средств, экономичность и обоснованность, в то время как финансовый контроль понятие более емкое, включающее в себя широкий круг задач и этапов.
В целях определения особенностей, целей и задач внутреннего финансового контроля необходимо провести анализ реформы государственного финансового контроля.
В Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 23.07.2008 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» и от 25.05.2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» Президентом РФ были определены цели по кардинальным изменениям подходов к реализации государственного и муниципального финансового контроля, а также даны указания по проведению разграничения соответствующего функционала и пределов ответственности органов государственного контроля.
Реализовывать обозначенные задачи Правительство РФ приступило с разработки Программы по повышению эффективности расходов бюджетных средств сроком до 20212 года , позднее ее продолжение было отражено в Программе до 2018 года . В Программе до 2012 года были закреплены основные принципы реформирования государственного и муниципального финансового контроля, а также введены понятия внешнего и внутреннего финансового контроля, на законодательном уровне определены его формы и методы, а также уточнение в БК РФ полномочий органов государственной власти и органов местного самуоправления по осуществлению финансового контроля; ставилась неоходимость приведения системы государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии с международными принципами и стандартами.
Посредством реализации Программ были законодательно закреплены виды финансового контроля с разделением на внешний и внутренний, определены обьекты государственного финансового контроля, полномочия государственных органов при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля и т.д.
Как было отмечено, в ходе реформирования системы финансового контроля в главу 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации впервые было введено определение понятия внутреннего финансового контроля в качестве разновидности государственного финансового контроля. В ранее действующей редакции мы могли встретить только понятие внутреннего финансового аудита, которое не было в состоянии компенсировать отсутствующее в бюджетном законодательстве понятийное закрепление внутреннего государственного финансового контроля.
Необходимо отметить, что определения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита не являются идентичными. Внутренний финансовый контроль направлен на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, а также ведения бюджета главными администраторами бюдженых средств и подведомственными им администраторами бюджетных средств. Внутренний же финансовый аудит предусматривает определение оценки надежности проводимого (проведенного) финансового контроля и подготовки последующих рекомендаций, направленых на повышение эффективности первого .
В 2013 г. было проведено полное реформирование всей системы государственного (также и муниципального) финансового контроля, практически полностью была изменена глава 26 БК РФ, а также ФЗ от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и ФЗ от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» . Необходимо отметить, что причиной столь массового принятия нормативно-правовых актов, вносящих существенные изменения в правовое регулирование финансового контроля, являлась необходимость приведения обозначенной системы государственного контроля в соответствии с международными принципами и стандартами, унификации перечня форм, методов и обьектов финансового контроля в стране, что, в свою очередь, являлось главным условием вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.
26 июля 2019 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля, внутреннего финансовго аудита» , которым были внесены изменения в соответствующие разделы БК РФ. Преимущественно изменения коснулись вопросов совершенствования внешнего государственного финансового контроля, а также внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Так, было дано определение внутреннего финансового аудита в качестве деятельности, направленной на формирование и предоставление руководителю главного администратора бюджетных средств (далее по тексту - ГАБС), руководителю распорядителя бюджетных средств (далее по тексту - РБС), руководителю получателя бюджетных средств, руководителю администратора доходов бюджета, руководителю администраторов источников финансирования бюджета сведений о результатах оценки исполнения бюджетных полномочий субьектами финансового аудита; предложений повышения качества финансового менеджмента, а также результативности и экономности использования бюджетных средств; и заключений о результатах исполнения решений, которые направлены на повышение качества финансового менеджмента (п. 1 ст. 160.2-1 БК РФ).
В обозначенном Федеральном законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля, внутреннего финансового аудита» функциональная независимость структурных подразделений или уполномоченных должностных лиц ГАБС, АБС, которые наделены полномочиями, предусмотренными ст. 160.2-1 БК РФ, была обозначена в качестве принципа внутреннего финансового аудита.
Говоря о функциональной независимости, закрепленной в законе, необходимо отметить, что в правовой литературе ранее встречались мнения, что независимый финансовый контроль - аудиторский - получил широкое развитие. И в связи с этим некоторые авторы отмечают некорректность использования в юридической науке и законодательстве понятия «внутренний аудит», поскольку никакой независимости проверяющих, находящихся в штате хозяйствующего субьекта, не может быть.
Вместе с тем, мы полагаем возможным согласиться с мнением тех исследователей, которые утверждают, что выделение в финансовом контроле и финансовом аудите внешнего и внутреннего функционала направлено на реализацию основополагающего принципа разделения властей, определенного в Конституции Российской Федерации , при применении особого государственного контроля - бюджетного аудита.
Так Ю.И. Мигачевевым разграничивается внешний и внутренний контроль в зависимости от его направленности, а также признаков субьекта. По его мнению, внутренний контроль и аудит направлены на органы одной системы, в то время как внешние - на организационно подчиненных субьектов . Внутренние финансовый контроль и аудит, которые осуществляются в отношении деятельности участников бюджетного процесса, неразрыно связаны с целями и задачами, стоящими перед каждым его участником. Именно внутренние контроль и аудит позволяют проверить эффективность исполнения участниками бюджетного процесса поставленных перед ними задач.
В этой связи нам также представляется необходимым разграничить понятие внутреннего финансового контроля и ведомственного финансового контроля.
Так профессором А.А. Ялбулгановым было отмечено, что в новой редакции БК РФ законодателем намеренно выделяется внутренний государственный финансовый контроль в качестве контроля в бюджетной сфере .
В ранее действующей редакции БК РФ главные распорядители и распорядители бюджетных средств, будучи объектами государственного финансового контроля, были наделены полномочиями по осуществлению ведомственного финансового контроля. В ныне действующей редакции понятие ведомственного контроля отсутствует.
В этой связи необходимо согласиться с мнением А.А. Ялбулганова, что при данной организации государственного финансового контроля на контрольно-ревизионные органы министерств и федеральных служб будут возложены обязанности по осуществлению ведомственного контроля без возможности составления предписания и (или) представления по результатам проведенного контроля. Такими полномочиями наделены только органы государственного финансового контроля .
В этом ключе уместно говорить и о внутреннем финансовом аудите, поскольку реализация полномочий контрольно-ревизионных органов министерств и федеральных служб без непосредственного составления предписывающего акта - результата проведенной проверки - свидетельствует об отсутствии у данных органов заинтересованности при проведении обозначенной контрольной деятельности.
Ныне действующая редакция статьи 265 БК РФ закрепляет основную цель финансового контроля как обеспечение законности бюджетной деятельности, то есть в качестве контроля за соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных правоотношений.
В целом, цели государственного внутреннего контроля и аудита совпадают с целями внешнего государственного финансового контроля и аудита, однако мы полагаем необходимым конкретизировать их указанием областей, в которых проводится внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит.
Так цели внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита состоят в:
- полноте и достоверности отчетности о реализации госпрограмм России, а также выполнении государственных заданий;
- соблюдении законодательства, которым определяется и регулируется порядок осуществления закупок государственной контрактной системы;
- использовании средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
- использовании средств при совершении платежных операций (контроль, к примеру, за тем, чтобы не была превышена фактическая сумма переводимых в рамках кассового обслуживания операций на установленными лимитами бюджетных обязательств и т.д.).
Вместе с тем, обозначенные цели до настоящего времени так и не закреплены на уровне федерального закона. Правовым актом, закрепляющим таковые, до 30 апреля 2020 года был Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 07.09.2016 г. № 356 «Об утверждении методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля» . С 30 апреля 2020 года данный приказ утратил силу .
Таким образом, можно сделать вывод о том, что внутренний финансовый контроль представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере бюджетных правоотношений, направленную на повышение экономности и результативности расходования бюджетных средств. В свою очередь, внутренний финансовый аудит является деятельность специально уполномоченных органов внутри системы данных оранов, по осуществлению контроля за эффективностью проведения внутреннего финансового контроля.

1.2. Место внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита в системе государственного финансового контроля

Очевидно, что финансовый контроль является важнейшим институтом науки финансового права . При этом в правовой науке указывается, что непосредственно реализация финансового права всегда берет начало от простейших операций финансового контроля, к примеру, перерасчета денежных средств, оставшихся, либо выплаченных . Финансовый контроль является одной из главных составляющих ситемы правового регулирования финансов. Так, в одной из своих работ Е.Ю. Грачева в связи с этим отмечает особую роль государственного финансового контроля на всех стадиях осуществления финансовой деятельности ввиду всепроникающего характера, а также возрастающей роли первого в условиях формирования рынка.
Изучая одно из направлений финансового контроля, профессор И.И. Кучеров пришел к выводу, что категорирование финансового контроля следует начинать с определения понятия контроля вообще, поскольку в данном случае оно является основным . Ведь слово «финансовый» в словосочетании «финансовый контроль» всего лишь обозначает его отраслевую принадлежность, что, несомненно, является важным в ключе уяснения сферы его осуществления, однако недостаточным для понимания термина в целом.
В известной степени слово «контроль» как таковое может быть понято в том числе и с позиций этимологии. В соответствии с одним из этимологических толкований контроль есть проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора . В данном случае мы видим, что понимание контроля сводится к отождествлению его с проверочными действиями.
По другой версии контроль представляет собой учет, проверку счетов и отчетности . Здесь усматривается непосредственная связь толкуемого термина с финансовой сферой, поскольку, по всей видимости, речь идет о бухгалтерском учете и финансовой отчетности. В связи с этим можно предположить, что словосочетание «финансовый контроль» является исходным и устойчивым. Тем не менее, приведенные трактовки позволяют получить поверхностное представление о финансовом контроле лишь при самом первом к нему обращении, т.е. дают сведения общего характера.
Определение понятия финансового контроля осложняется тем, что в нормах национального законодательства обозначенный термин не закреплен, они содержат лишь отдельные положения, которые имеют непосредственное отношение к государственному финансовому контролю. Вместе с тем, необходимые понятия мы можем обнаружить в отдельных международных правовых актах. В частности, в статье 1 декларации руководящих принципов контроля , указывается, что деятельность по организации контроля является важнейшим и обязательным элементом управления общественными правоотношениями в области финансов, поскольку таковое влечет за собой ответственность перед обществом. Финансовый контроль не является самоцелью, но представляет собой неотьемлемую часть системы регулирования, которая ориентирована на выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на самых ранних стадиях с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
В правовой литературе давно установилось мнение о том, что контроль является одной из форм управленческой деятельности. Он существует везде, где существуют субьект управления и управляемый субьект. Тот субьект, который наделен большим объемом полномочий в отношении объекта контроля, вправе использовать в отношении управлемого субьека властно-распорядительные полномочия и механизмы властного принуждения.
В правовой научной литературе под контролем понимается труд, который связан с непосредственной процедурой наблюдения и проверки соответствия процессов функционирования обьектов принятым управленческим решениям, таких как законы, планы, нормы, стандарты, правилы, приказы и т.д.; с последующим определением результатов воздействия субьеков на обьекты, допущенных отклонений от требований обозначенных решений, общих принципов регулирования.
Из обозначенных формулировок, во-первых, усматривается идентификация контроля в качестве активной деятельности упрлномченных на проведение проверочных мероприятий суъектов- лиц-контролеров.
Во-вторых, данная деятельность в качестве части управленческого процесса является подчиненной целям установления соответствия того или иного процесса соответствующим стандартам и правилам.
В-третьих, на основе результатов контрольным мероприятий подлежат принятию управленческие решения, в том числе и те, которые направлены на устранение рисков и угроз, а также оптимизацию контролируемого процесса.
Обобщая сказанное, можно сделать вывод о том, что контроль это деятельность соответствующих лиц, уполномоченных на проведение проверки соответствия тех или иных процессов, в том числе правовых, финансовых, технологических и др., установленным требованиям и правилам на предмет отклонения от такого соответствия в целях последующего принятия соответствующих корректирующих управленческих решений, в том числе и об исключении подобного несоответствия в будущем.
Вместе с тем, из обозначенного определения контроля в качестве понимания вообще невозможно выявить специфику и, тем более, содержание финансового контроля.
Исследователем Э.А. Вознесенским с учетом взаимообусловленности финансового контроля и финансовой деятельности указывается на всеощую распространенность финансового контроля не только на финансовые правоотношения, но и на определенные комплексы деятельности хозяйствующих субъектов в целом .
Признавая данное положение, И.А. Белобжецкий предлагал даже переименовать финансовый контроль в финансово-хозяйственный . В более поздней своей работе он отмечал, что зачастую финансовый контроль бывает сложно отделить от контроля хозяйственного, поскольку в большинстве финансовых операций находят свое отражение отдельные элементы хозяйственной деятельности .
Однако финансовым контролем охватывается комплекс лишь тех хозяйственных правоотношений, от которых находятся в звисимости размеры фондов денежных средств, а также эффективность их использования. Это не исключает, но предполагает необходимость осуществления и иных видов контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов .
Мы также придердиваемся данной точки зрения. Является совершенно очевидным, что финансовым контролем регулируется финансово-хозяйственная деятельность лишь в той части, которая затрагивает ее финансовую составляющую, и не может затрагивать иных ее областей, таких, как,к примеру, информационной, ресурсной, технологической и т.д. То есть, сфера финансового контроля ограничена финансовой сферой. Данное обстоятельство является решающим, поскольку только этим и обусловливается отличие финансового контроля от иных видов контроля и контроля вобще, в том числе который осуществляется в отношении нефинансовой части финансовой деятельности хозяйствующих субъектов.
Представители советской правовой школы определяли финансовый контроль в качестве контроля за законностью и целесообразностью деятельности по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства и социалистических организций, что имело своей задачей эффективное развитие экономики и благосостояния народа .
По мнению исследователя Е.А. Ровинского, в основе финансового контроля лежит не только проверка соблюдения установленных законом норм и правил обязательности и своевременности поступления платежей в бюджеты всех уровней, но также и контроль за экономным и расчетливым ведением хозяйства, борьба с нарушением в области бухгалтерской дисциплины . При этом ведущими задачами государственного контроля за финансовой хозяйственной деятельностью субъекта признавались исследование законности, целесообразности, а также соответствия происшедших хозяйственных операций представленным сведениям посредством проведения соответствующих проверочных мероприятий .
Вместе с тем, изменения, которые происходили в социально-экономической жизни общества, стали следствием определенного эволюционирования представлений об объекте, сущности и содержании финансового контроля, а также его целей и задач. Это является вполне объяснимым фактом, поскольку в условиях ограниченного применения административных методов управления в экономике проведение финансового контроля становиттся едва ли не единственным способом регулятивного воздействия на происходящие и будущие экономические процессы.
Очевидным является то, что финансовый контроль - это контроль, осуществляемый в сфере финансов. Соответственно, проверке при осуществлении такого контроля подлежат процессы, происходящие в данной сфере. Сущность финансового контроля видится специалистам в том, что в процессе его проведения проверяются:
-соблюдение установленного правопорядка при осуществлении финансовой деятельности публичных органов власти, предприятий, учреждений и организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности;
- экономическая обоснованность и эффективность осуществляемой финансовой деятельности, соответствие их главным задачам государства и общества.
Исходя из этого финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности . Тем не менее в юридической и экономической науке единое понятие финансового контроля до настоящего времени не выработано, хотя по ряду позиций взгляды ученых совпадают.
В связи с этим целесообразно несколько подробнее остановиться на сопоставлении научных результатов соответствующих теоретических изысканий, полученных в процессе проведения правовой наукой.
При определении места финансового контроля как такового в системе контроля важное ориентирующее значение имеет обьект финансового контроля. В качестве последнего С.О. Шохиным предлагается рассматривать денежные распределительные процессы формирования и использования финансовых ресурсов по уровням и звеньям народного хозяйства страны и ее регионов .
Однако, на наш взгляд, более точным и соответствующим традиционному подходу является определение объекта финансового контроля, данное исследователем О.Н. Горбуновой, как денежных отношений, возникающих при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы . Этот обьект является общим и обьединяет как внешний государственный, так и внутренний государственный финансовый контроль.
Значение внутреннего государственного конроля и внутреннего финансового аудита предопределено той ролью, которая отведена бюджетной деятельности государства и муниципальных образований в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных фондов денежных средств (федерального бюджета, бюджетов субьектов РФ, муниципальных образований), необходимых для финансового обеспечения жизнедеятельности общества. Однако раздел IX БК РФ, в основном посвященный данному виду контроля, носит название государственного и муниципального финансового контроля, хотя, мы полагаем, что вероятно было бы точным определить наименование этой главы как внутренний финансовый контроль, поскольку государственный финансовый контроль вообще в силу положений науки финансового права кроме бюджетного контроля, включает в себя и иные виды,в частности, налоговый, валютный, банковский и иные виды контроля,проводимые в важнейших сферах общественной жизни.
В 2001 году исследователем А.А. Ялбулгановым была дана классификация финанового контроля в зависимости от его объекта (содержания). Он выделял следующие виды контроля:
-бюджетный;
-банковский;
-налоговый;
-валютный;
-контроль в области страхования
Указывая в скобках органы государства, осуществляющие вышеперечисленные виды финансового контроля, А.А. Ялбулганов среди органов, осуществляющих бюджетный контроль, называет только Счетную палату РФ и Федеральное казначейство, хотя бюджетное законодательство и до вступления в действие БК РФ предусматривало более широкий круг субьектов, осуществляющих бюджетный контроль.
В то же время Е.Ю. Грачева указывала, что в БК РФ впервые были четко обозначены органы, которым надлежало осуществлять бюджетный контроль, определены их полномочия, а также содержание проводимого ими контроля на каждой из стадий бюджетного процесса .
В БК РФ, как нами было отмечено, закрепляется цель проведения государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных отношений. Вместе с тем, в упомянутом выше Приказе Мифина РФ от 07.09.2016 г. № 356 «Об утверждении методических рекомендаций по осуществлению внутреннего финансового контроля» , утратившем силу с 30 апреля 2020 года, были даны разъяснения целей и задач внутреннего финансового аудита. Внутренний финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, которыми регулируются бюджетные правоотношения. В настоящее время нормативно-правовой акт, разъясняющий цели и задачи внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, отсутствует.
В БК РФ содержится деление государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджета на внешний и внутренний. В соответствии с БК РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в данной сфере является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субьектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Государственный финансовый контроль проводится с целью обеспечения эффективного распределения и расходования национальных ресурсов. Такой вид контроля проводится Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и органами законодательной власти Российской Федерации.
В науке финансового права отмечается, что бюджетный контроль осуществляется законодательными (представительными) органами государства и местного самоуправления на всех стадиях бюджетного процесса.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субьектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субьектов Российской Федерации (муниципальных образований). Фактически в БК РФ речь идет только о специальных органах государственной власти, созданных для оперативного управления финансами. В науке финансового права подчеркивается, что внутренний финансовый контроль осуществляют все субьекты бюджетных отношений, получающие бюджетные ассигнования из бюджетов бюджетной системы.
В ст. 1 Лимской декларации руководящего контроля закреплено, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Цель контроля состоит во вскрытии отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях и привлечь виновных к ответственности, а также получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
В ст. 3 Лимской декларации руководящих принципов контроля раскрыты основные отличительные признаки внутреннего и внешнего контроля и их взаимосвязь:
- внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом;
- внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры;
- в качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку, с тем чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой;
Проверка того, насколько эффективно и экономно расходуются бюджетные средства, проводится именно посредством внутреннего контроля, что также отражено в статье 4 Лимской декларации.
В Концепции по долгосрочному социально-экономическому развитию Российской Федерации на период до 2020 года обозначались следующие акценты:
- на индивидуализацию подходов к деятельности контрльно-надзорных органов во взаимоотношениях с бизнесом;
- на сокращение общего количествапроводимых контрольно-надзорных мероприятий, что станет следствием снижения издержек бизнеса;
- по усилению мер ответственности сорудников, уполномоченных на проведение контрольно-надзорных мероприятий, и реализующих даные функции,а такжепорасширению круга оснований признания результатов проведенных проверок недействительными при допущении грубых нарушений при проведении;
- по значительному уменьшению числа внепроцессуальных проверок правоохранительными органами.
Совершенствовование законодательной базы должно также происходить в ключе разрешения обозначенных задач.
Необходимость по осуществлению государственного контроля за внедрением и совершенствованием механизма реализации переданных функций была обусловлена произведенным в соответствии с национальным законодательством перераспределением государственных функций в соответствии с уровнями государственной власти с закреплением источников финансирования реализации государственным органом исполнительной власти субьекта РФ полномочий федерального органа исполнительной власти.
В настоящее время продолжается деятельность именно в тех сферах, в которых разграничение полномочий не осуществлялось совсем, либо было недостаточным. Развивающиеся процессы по разграничению предметов ведения и функций требуют мер по разработке предложений в облаасти совершенствования правового регулирования осуществления полномочий государственного контроля и надзора в части переданных полномочий. Соответствующие положения должны разрабатываться и утверждаться для каждого из видов государственного контроля и надзора.
В рамках повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления внедрялись результативные принципы организации контроля. Показатели для оценки эффективности и результативности деятельности публичных служб утверждены соответствующими указами Президента РФ.
В ходе обозначенной административно-правовой реформы большое внимание уделялось четкому и исчерпывающему процедурно-процессуальному правовому регулированию порядка реализации контрольных функций и полномочий органов государственной власти. Регламентация порядка контрольной деятельности имеет в основном ведомственный характер. Также она находит отражение в административных регламентах публичных структур. Внедрение таких регламентов позволило в определенной степени упорядочить множество процедур, образующих контрольную деятельность, и рационализировать содержание материалов, связанных с результатами и сроками исполнения государственными органами своих контрольной функций.
Уже в разделе 3 Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р, были предусмотрены мероприятия по повышению механизма дальнейшей оптимизации функций государственного контроля и надзора, объема полномочий государственных органов, органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности.
Стандарты осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля утверждаются соответственно Министерством финансов Российской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти субьекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субьекта федерации правовыми актами органов муниципальной власти.