Современные тенденции движения финансовых ресурсов учреждений социального обеспечения: источники формирования и направления использования ( 1 глава)

Глава 1.

1.1.Понятие и содержание финансов социальной сферы

Проводимая государством политика перераспределения национального дохода, основанная на принципе социальной справедливости, имеет статус социально ориентированной экономической системы. В основе современного экономического курса России лежит идеалистическая концепция социального рыночного хозяйства. Ее целью выступает планомерное и последовательное повышение уровня жизни населения, а также снижение социального неравенства, регенерация политической и экономической роли страны в мировом сообществе, базирующиеся на единстве государственных и рыночных методах хозяйствования и союзе свободного рыночного развития экономики с регулирующей ролью государства.
Среди проблем социальной сферы, негативно сказывающихся на ее дальнейшем развитии и функционировании, и соответственно, на полноте реализации государственных социальных гарантий населению, можно выделить следующие: недостаточно определенное и корректное построение системы управленческих ориентиров, низкий уровень бюджетного финансирования, недоработка механизмов государственного управления финансовыми ресурсами, несовершенство правового оформления взаимоотношений государства с общественными и частными секторами социальной сферы .
От степени государственного финансового регулирования социально-экономических процессов на определенном отрезке времени, зависят масштабы общественного сектора. В настоящее время для индустриальных стран характерны три модели развития социальной политики: социально-демократическая, корпоративная и либеральная.
Отличительные особенности первой модели заключаются во всесторонней роли государства, которое путем издания законов устанавливает социальный порядок в стране, при этом беря на себя полную ответственность за благополучие своих граждан. Основу финансирования социальной сферы в социально-деморктической модели составляет государственный бюджет. Прерогатива оказания социальных услуг лежит на государственных организациях.
Характерные черты корпоративной модели проявляются в достаточно высокой степени присутствия государственного сектора в экономике, а также координирующей ролью государства, определяющее порядок перераспределения доходов, дающее экономические гарантии, при этом возлагая на предприятия реализацию социальных законов. Стоит отметить, что принципы построения государства «социального рыночного хозяйства», которые провозглашены Конституцией РФ, неоднократно корректировались. И в настоящее время декларируется завершение переходного периода и курс на либерализацию экономики.
Либеральную модель развития характеризуют минимальное вмешательство государства в рыночные отношения, невысокая доля государственных расходов в ВВП, частный характер функционирования организаций, предоставляющих социальные услуги. Она не предполагает достижения социального равенства, однако существует поддержка малообеспеченных и уязвимых слоев населения .
Однако, современные стратегические направления развития России, рассматриваются не только в контексте поддержки малоимущих граждан и сглаживании негативных последствий реформ, но также нацелены на повышение конкурентоспособности страны, обеспечение высоких темпов экономического роста, и требуют существенного повышения эффективности широкомасштабной социальной политики. Социальная политика должна формировать сравнительные преимущества и факторы роста российской экономики, не связанные с нацеленностью на топливно-сырьевую базу. Современные приоритеты социальной политики ориентированы на рациональное использование и развитие трудового потенциала общества, стимулирование экономической активности, активизацию социальной поддержки нетрудоспособных, инвалидов, ветеранов и иных нуждающихся категорий граждан, увеличение социальной мобильности за счет доступа к образованию, достойно оплачиваемому труду и предпринимательству. Финансовое регулирование - важная составляющая системы управления социально-экономических процессов. Оно может осуществляться в прямой форме - формировании государственных доходов путем налогообложения юридических и физических лиц, установления таможенных пошлин, изменения налоговых ставок, введения льгот. В косвенной (опосредованной) форме, применимой в процессе определения направлений использования средств государственных внебюджетных фондов социального назначения и финансировании текущих государственных расходов за счет бюджета. Или в смешанной форме, которой характерны неналоговые платежи в бюджет и долевое участие государства в финансировании определенных видов деятельности. Стратегия повышения эффективности системы общественных отношений любого государства, должна складываться с учетом имеющихся финансовых ресурсов, необходимых для социально-экономического развития страны .
Государственное управление финансами направлено на решение этой задачи, а именно на достижение баланса доходов и расходов бюджета, укрепление национальной валюты и сокращение государственного долга. Это в итоге должно привести к оптимальному сочетанию экономических интересов всех членов общества и интересов государства.
Социальная сфера, как некая совокупность отраслей, обеспечивающих реализацию социальной политики государства, относится к непроизводственному сектору экономики. Так как в этой отрасли создаются не материальные блага, а услуги социальной направленности, управление финансами в социальной сфере имеет свою специфику. Это объясняется тем, что услуги некоммерческого характера подразумевают многообразие видов деятельности, форм собственности субъектов хозяйствования, а также форм, методов, источников финансирования и структур управления .
Управление финансами социальной сферы представляет собой систему форм и методов, обеспечивающих движение и использование финансовых ресурсов для решения задач социальной политики. Этот механизм включает в себя процессы инвестирования, финансирования, участия учреждения в роли продавца на рынке аналогичных услуг, выступления в качестве партнера сделки или какого-либо проекта. Одновременно с этим, все действия должны быть направлены на достижение высоких результатов с наименьшими затратами. Для этого необходим достаточно развитый финансовый менеджмент и социальный маркетинг, так как правильное сочетание этих элементов может значительно повысить эффективность деятельности социальной сферы. Но в связи с тем, что в организациях социальной сферы критерии эффективности весьма расплывчаты, в каждой из отраслей содержание финансового менеджмента будет различным. Под социальным маркетингом следует понимать исследования рынка социальных услуг, изучения спроса и предложения на них, а также проведение анализа соответствия качества ценам на услуги .
Дальнейшие развитие социальной сферы возможно по следующим основным направлениям модернизации управления, напрямую связанных с финансами: развитие общественно-государственных форм управления, повышение ответственности за конечные результаты деятельности хозяйствующих субъектов с одновременным развитием их автономности, обеспечение взаимодействия органов управления на всех уровнях, а также разграничение их полномочий и источников их финансирования, переход от распределительного способа управления к регулирующему. Важно привлечь дополнительные источники финансирования и разработать механизмы рационального использования имеющихся средств .
От объема финансовых ресурсов напрямую зависит устойчивость функционирования отраслей социальной сферы. Основными источниками финансирования социальных расходов выступают средства государственных внебюджетных фондов социального назначения и бюджеты всех уровней. Наряду с этим, должна отводиться важная роль внебюджетным источникам:
доходам, получаемым учреждениями образования, здравоохранения и культуры, в результате предпринимательской деятельности.
Развитие предпринимательства в сфере социальных услуг поощряется государством, в одних случаях замещая недостающие бюджетные ассигнования, а в других пополнением бюджетных средств новыми источниками. Следует отметить, что высокие темы роста экономики в последние годы оказали благоприятное влияние на ресурсную обеспеченность отраслей социальной сферы .
С финансовым обеспечением социально-культурной сферы, связаны следующие задачи:
преобразование в иные организационно-правовые формы государственных учреждений, способных функционировать в рыночной среде;
реструктуризация бюджетного сектора;
повышение производительности бюджетных расходов, переход от управления затратами к управлению результатами.
Система финансового обеспечения социальной сферы стремится организовать сосредоточение ресурсов на решение наиболее важных задач социально-экономического развития и доступности для населения всех необходимых социальных услуг.

1.2.Финансовые ресурсы социальной сферы и источники их формирования

В настоящее время практически невозможно функционирование отраслей материального производства без современной социальной инфраструктуры. Материальные и духовные блага, предоставляемые
предприятиями и учреждениями социальной сферы, удовлетворяя личные потребности людей, являются важнейшим фактором воспроизводства рабочей силы, развития отраслей экономики, роста платежеспособного спроса и обеспечения рынка сбыта услуг социального характера.
Социальная инфраструктура объединяет в себе учреждения образования, здравоохранения, культуры, искусства, социального обслуживания. Отрасли социальной сферы оказывают огромное влияние на уровень благосостояния и качество жизни населения.
Финансирование социальной сферы осуществляется за счет централизованных и децентрализованных источников финансовых ресурсов.
Централизованные источники финансовых ресурсов играют ведущую роль в финансировании социальных расходов, обеспечивая более 80 % их общего объема. Они представляют собой фонды денежных средств, находящиеся в распоряжении государства и органов местного самоуправления, функционирующие по общеобязательным для всей территории страны и всех экономических субъектов правилам и формируемые в основном за счет налоговых поступлений и страховых взносов. К ним относятся федеральный бюджет, региональные бюджеты, местные бюджеты и бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов .
Денежные выплаты, осуществляемые за счет средств бюджета и социальных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения гарантированной государством социальной защиты населения носят название социальные трансферты. В России социальные трансферты представлены пенсионными выплатами по государственного пенсионному обеспечению и страхованию, пособиями по временной нетрудоспособности и в связи с материнством, стипендии студентам, субсидии на частичную оплату коммунальных услуг отдельным категориям граждан и другие .
На рис. 1 представлена система финансовых потоков, организованных в России для финансирования социальной сферы за счет централизованных и децентрализованных источников финансовых ресурсов.
Финансирование социальной сферы за счет децентрализованных источников осуществляется предприятиями и учреждениями в форме прямой оплаты за обучение, лечение, участия в добровольном медицинском страховании, организации досуга и отдыха своих сотрудников и членов их семей, софинансирования пособий по временной нетрудоспособности и материальной помощи в трудных жизненных ситуациях. Некоммерческие организации (как отечественные, так и зарубежные), к которым относятся благотворительные фонды, общественные и религиозные объединения, профессиональные союзы, также оказывают финансовую поддержку населения в виде безвозмездных выплат. Частные пенсионные фонды и страховые компании предоставляют гражданам возможность добровольного страхования на случай неизбежных или непредвиденных трудных жизненных ситуаций. При этом основным элементом децентрализованных источников, на который приходится около 2/3 их общей величины, являются расходы граждан на платные услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры.
Нормативно-правовое регулирование процессов бюджетного финансирования социальной сферы в России осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях. Федеральным законодательством определено разграничение расходных полномочий в социальной сфере между уровнями бюджетной системы. Данные нормы зафиксированы в Бюджетном кодексе РФ, в федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 184-ФЗ от 31.12.2005 г. и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 от 06.10.2003 г. Отраслевые федеральные законы раскрывают основные направления и особенности финансового обеспечения предоставления социальных услуг в образовании, здравоохранении, культуре («Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» № 323-ФЗ, «Об образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ, «Основы законодательства РФ о культуре» № 3612-1 и др.).
На региональном уровне также принимаются соответствующие отраслевые законодательные акты, регламентирующие особенности организации предоставления услуг в социальной сфере с учетом отраслевой специфики.
Практически неограниченные финансовые гарантии со стороны учредителя, предоставляемые казенным учреждениям социальной сферы, предполагают в свою очередь жесткий контроль и максимальное отсутствие инициативы при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности. Бюджетные и автономные учреждения имеют больше возможностей по ведению свободной работы, однако и больше ответственности.
Особенности хозяйствования и финансового обеспечения деятельности этих трех типов учреждений социальной сферы обусловлены законодательно регламентированными различиями их функционирования. В самом общем виде основные отличительные характеристики, в зависимости от определенного критерия, можно представить в следующем виде:
порядок финансового обеспечения деятельности. Казенные учреждения финансируются на основании бюджетной сметы, бюджетные и автономные - посредством предоставления субсидий, обеспечивающих выполнение государственного (муниципального) задания;
учет иных доходов (полученных не из бюджета) в процессе бюджетного финансирования влияет на его объем только для казенных учреждений, для бюджетных и автономных размер субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания не зависит от иных доходов;
порядок осуществления операций с денежными средствами предполагает для казенных и бюджетных учреждений открытие лицевых счетов в отделениях федерального казначейства, для автономных - в отделениях федерального казначейства, либо в кредитных организациях;
ответственность собственника: для казенных учреждений субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник его имущества; в отношении бюджетных и автономных - собственник не несет подобной ответственности по обязательствам учреждения;
возможность учреждать другие юридические лица (участие в складочном капитале) для казенных учреждений отсутствует, бюджетным и автономным при определенных условиях такая возможность предоставляется;
возможность взятия кредита для казенных и бюджетных учреждений отсутствует, для автономных подобная возможность существует;
казенные учреждения в соответствии с Бюджетным кодексом РФ наделены статусом бюджетополучателя, бюджетные и автономные такого статуса лишены.
Порядок финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений определяется самим понятием «деятельность». Для автономных и бюджетных учреждений данный термин означает оказание услуг или выполнение работ, в силу чего финансирование их деятельности предполагает предоставление средств из бюджетов в виде субсидий, в том числе на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием услуг и выполнением работ в рамках государственных (муниципальных) заданий. В этом смысле бюджетные и автономные учреждения фактически лишены права получения прямого бюджетного финансирования всей текущей деятельности и могут получать средства только в форме субсидий на обеспечение выполнения определенного объема задания государства или муниципалитета.