Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что проблемы охраны земель и их рационального использования не утрачивают своей значимости. Проблемы земельных правоотношений традиционно занимают одно из центральных мест в исследовании правового регулирования использования и охраны земель.
В условиях реализации экономических и социальных реформ, когда земельное законодательство подвергается кардинальным изменениям (реформируются правовые институты предоставления и изъятия земельных участков, земельного контроля и др.), обращение к категории охраны земель особенно актуально. Одним из наиболее острых остается вопрос о земле как об объекте правового регулирования. Взгляды ученых на землю как на объект природы, природный ресурс и объект недвижимости диаметрально противоположны. В таких условиях можно считать упущением то, что земельные правоотношения реже подвергаются системному, комплексному изучению. Тем более что правоотношение - это такое правовое явление, в котором отражается непосредственная связь права и земельного общественного отношения.
Обращение к проблемам ответственности за земельные правоотношения является важным и в связи с активными дискуссиями, которые ведутся по наиболее существенным земельно-правовым вопросам.
Объектом работы являются общественные отношения, возникающие в связи с юридической ответственностью за нарушение земельного законодательства в современной России.
Предметом исследования работы являются нормы действующего гражданского законодательства, устанавливающие ответственность за нарушение земельного законодательства, практика их применения, а также научная и учебная литература по теме исследования.
Целью работы ставится комплексный анализ юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.
Задачами работы является:
• изучить историю возникновения и развития законодательства о правовой охране земель;
• рассмотреть понятие и общая характеристика юридической ответственности за земельные правонарушения;
• проанализировать дисциплинарную ответственность за нарушения земельного законодательства ;
• исследовать гражданско-правовую ответственность за нарушения в сфере земельных отношений ;
• изучить административную ответственность за земельные правонарушения;
• рассмотреть уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства .
Нормативно-правовой основой работы являются следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и другие нормативно-правовые акты.
Эмпирическая основа исследования включает в себя виды источников, выделенных по критериям общности происхождения, содержания и назначения текста.
Теоретическая значимость работы заключается в обобщении взглядов ведущих ученых правоведов в рассматриваемой области.
Практическая значимость работы заключается в том, что работа содержит выводы и предложения, которые могут быть использованы на практике в части совершенствования законодательства по анализируемым вопросам.
Работа состоит из введения, двух частей, заключения и библиографического списка.
 
Глава 1. Общая характеристика юридической ответственности за нарушения в сфере земельных отношений в Российской Федерации
1.1. История возникновения и развития законодательства о правовой охране земель
Одной из ярко выраженных особенностей земельного права Российской Федерации являются его традиционализм и ортодоксальность. Всякое новшество в нем не реализуется мгновенно, процесс его рецепции занимает порой годы, а всякое начинание немедленной реформы заканчивается неудачей, сталкиваясь с устоявшейся традиционностью поведения участников земельных правоотношений. Ярким примером приведенного может выступить такой институт права на земельный участок, как право пожизненного наследуемого владения, возникший на переломе изменений общественных отношений в начале 1990-х годов и являющийся с тех пор частью земельного законодательства во многом уже и вопреки полностью рецептированному представлению о праве частной собственности на землю.
Институтом земельного законодательства, также созданным в свое время для целей удобства управления одним собственником (государством) всеми землями, является институт земельного права деления земель на категории. Миновав длительный исторический путь развития и становления, институт категорий земель в российском земельном праве стал системообразующим институтом, ликвидация которого, несомненно, приведет к необходимости структурной перестройки отрасли земельного права. Говоря об истории вопроса, обоснованно можно предположить, что возможность правового регулирования деления земель по целевому назначению заложена в Соборном Уложении 1649 года.
Минуя недоработки столыпинского реформирования, обращает на себя внимание Декрет о земле, являвшийся существенной вехой в развитии земельного законодательства в части воплощения представления непосредственных землепользователей о механизмах регулирования этого вопроса. Он исходил из необходимости установления различных правовых режимов для земель, предназначенных: для добычи недр; земель сельского хозяйства; земель животноводства; городских (усадебных) земель.
В соответствии со ст. 4 Основ законодательства Союза ССР 1968 года вся земля в СССР составила единый государственный земельный фонд, разделенный на шесть категорий по целевому назначению. Земли промышленности и транспорта составляли с землями курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения одну, третью по счету, категорию. Земля данным нормативным правовым актом в преамбуле определена как важнейшее богатство советского общества, являющееся главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом размещения и развития всех отраслей народного хозяйства.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 года в ст. 2 выделили семь категорий земель, разделив земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения и земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения друг с другом. Именно данный Закон разделил единый до того объект правового регулирования - землю - на два смысловых значения. Статья 3 устанавливает, что земля является достоянием народов, проживающих на данной территории, и при этом указывает, что каждый гражданин СССР имеет право на земельный участок. Современный Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года в ст. 7 устанавливает семь категорий земель, разделенных по целевому назначению, а в качестве объекта земельных отношений в ст. 6 указывает: землю как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Подобная регламентация являлась необходимой с точки зрения непрерывности земельных правоотношений и их чрезвычайной устойчивости к попыткам реформирования. Деление земель на категории стало одним из ключевых принципов земельного законодательства, что верно отмечено В.А. Буровым. Компромиссная разнородность объекта правового регулирования в то же время явилась своего рода замковым камнем всей отрасли земельного права, соединившей в себе природоохранные нормы, положения вещного и обязательственного институтов гражданского права и постсоветского реформирования коллективных хозяйств, в результате чего неиндивидуализированная земельная доля является объектом современной правовой регламентации. Принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 года в правовое регулирование законодательного уровня введена дефиниция зонирования, определяемая ст. 1 как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование. Градостроительный кодекс 2004 года произвел более существенную дифференциацию института зонирования территорий. Статья 1 указала, что градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Были даны определения территориальным зонам, правилам землепользования и застройки и градостроительным регламентам. При этом градостроительные регламенты являются частью правил землепользования и застройки, полномочия по принятию которых в установленных данным Кодексом пределах делегированы органам местного самоуправления. Градостроительные регламенты, как определение правового режима земельных участков и всего находящегося над и под поверхностью земельных участков и используемого в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, являются обязательными. Исключение составили земли, приведенные в ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса, но через категорийное разделение Земельного кодекса: земли лесного фонда, земли особоохраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), земли сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земли запаса. Кроме того, к нерегламентным землям отнесены земли, покрытые поверхностными водами, и земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон. Уместности использования дополнительного придания земле целевого назначения через инструмент разрешенного вида использования в градостроительном регламенте в практическом аспекте уделено достаточно много внимания. Следует отметить и некоторые предложения по дальнейшему совершенствованию сочетания институтов целевого использования земель в земельном праве и разрешенного вида использования для целей администрирования земельного ресурса и для целей дальнейшего совершенствования правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Обсуждение вопроса сочетания целевого характера земли через отнесение земель как природного объекта к определенной категории и разрешенного вида использования как земельного участка, придаваемого градостроительным регламентом в литературе, могло найти и свое дальнейшее развитие с предложениями по совершенствованию. Тем более что Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики от 19 марта 2014 года, посвященном вопросам самовольного строительства, прямо указал, что деление земель по целевому назначению осуществляется исходя из принадлежности земель к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
Объектом земельных правоотношений на сегодняшний день выступают две смысловые конструкции: земельный участок и земля как природный ресурс. Редактирование определения земельного участка произведено другим законопроектом, также внесенным в Государственную Думу Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Проектом Федерального закона N 444365-6, принятым в первом чтении, предложена новая редакция ст. 11.1 Земельного кодекса, согласно которой земельным участком является недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, позволяющие определить такую часть земной поверхности в качестве индивидуально определенной вещи. Объект правоотношения «земля как природный объект и природный ресурс» ни одним из приведенных законопроектов не затрагивается. То есть принятие законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации, влечет сущностное изменение разрешения на использование земельного участка, приводимого в соответствующем регламенте (градостроительном, сельскохозяйственном, лесохозяйственном) и в документах о соответствующем вещном праве на земельный участок (собственность, постоянное (бессрочное) пользование, срочное безвозмездное пользование и пожизненное наследуемое владение), но не обременяет землю как природный объект и природный ресурс каким-либо целевым назначением, кроме указанных выше земель лесного фонда, земель водного фонда и земель особоохраняемых природных территорий. Ответ на вопрос: является ли получаемая правовая конструкция искомой субъектом законотворческой инициативы, имеется, конечно, только у самого субъекта. Вместе с тем приведенная новеллизация, освобождая от бремени целевого назначения землю как природный объект и природный ресурс вкупе с определением земельного участка, наделенного потенцией к полноценному участию в гражданском обороте наличием лишь средств индивидуализации (то есть необязательно стоящий на кадастровом учете), открывает чересчур широкие ворота к вовлечению земли в гражданский оборот. Земля - невосполнимый ресурс жизнедеятельности человека. Качественные характеристики земли при ухудшении сложно восстановимы. Практически полностью свободное ее участие в гражданском обороте может привести к необратимым и невосполнимым последствиям.
За последние два года был принят целый ряд федеральных законов, внесших весьма существенные изменения в земельное и смежное законодательство. С самого начала реформирования правового регулирования земельных отношений в постсоветской России земельное законодательство не переставало активно развиваться, вырабатывая и совершенствуя правовые средства воздействия на поведение участников земельных отношений. Сложный, комплексный характер земельных отношений, противоречивые интересы различных лиц в отношении земель и земельных участков, специфика объектов приводят к объективным и субъективным проблемам поиска и установления оптимальных правовых механизмов регулирования земельных отношений. В России вышеперечисленное усугубляется огромной, разнородной по своим физико-географическим, демографическим и другим характеристикам территорией, а также историей развития государства и общества, устойчивым менталитетом населения и представителей власти по отношению к использованию земли.
Интенсивность изменения земельного законодательства обусловливается, как представляется, прежде всего двумя факторами - накоплением практических проблем применения норм и, соответственно, необходимостью совершенствования правовых механизмов и правил поведения в конкретных областях отношений и изменением государственной политики в сфере земельных и смежных отношений в процессе развития Российского государства. В первом случае развитие земельного законодательства носит эволюционный характер и заключается в совершенствовании действующего законодательства путем детализации, конкретизации норм и правовых механизмов, ликвидации коллизий и пробелов. Во втором случае речь может идти и о революционных изменениях правового регулирования земельных отношений, выражающихся в выработке и установлении принципиально новых правовых форм воздействия на земельные отношения в зависимости от поставленных государством на данном этапе целей и задач развития общества и государства.
В связи с практически непрекращающимся с момента введения в действие Земельного кодекса РФ принятием федеральных законов, вносящих те или иные изменения в земельное законодательство, важно понимать, чем они обусловлены и в каком направлении идет законодательная мысль. Поэтому вопросы развития земельного законодательства всегда представляли особый интерес и с теоретической, и с практической точек зрения.
Эффективность и рациональность использования земли подразумевает и оптимальную территориальную организацию землепользования исходя из совокупности различных факторов природного, политического, экологического, социального и другого характера.
Однако многофункциональность земли как объекта правоотношений и, соответственно, их комплексный характер приводят к разнонаправленным и противоречивым тенденциям развития земельного законодательства, обусловленным системной связью с другими отраслями, прежде всего с гражданским, градостроительным, природоресурсным правом, объектами которых так или иначе выступают земли или земельные участки. Поэтому зачастую изменение земельного законодательства связано с реализацией концепций развития правового регулирования смежных отношений и направлено на гармонизацию и унификацию с названными отраслями права. Свидетельством этому является внесение существенных изменений в земельное законодательство, в том числе Земельный кодекс РФ, в связи с принятием новых кодексов РФ - Градостроительного, Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, совершенствованием правового регулирования отношений в сфере недвижимости. Важнейшим этапом в правовом регулировании земельных отношений явилось принятие Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», установившего порядок идентификации земельных участков как объектов недвижимого имущества и единый порядок государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на него.
Одним из важнейших направлений развития земельного законодательства является установление правовых механизмов трансформации публичных форм собственности в целях повышения эффективности государственного и муниципального управления в сф