Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства в жилищно-коммунальной сфере

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования отдельных надзорных функций прокуратуры связана с особым местом прокуратуры в системе органов государственной власти, вызывающей активную дискуссию среди научных исследователей. Прокуратура, как орган «универсального» государственного надзора и контроля за деятельностью практически во всех сферах общественных отношений не может подменять иные государственные надзирающие и контролирующие органы, уполномоченные на осуществление надзорных функций в отдельных сферах общественных отношений, но задача прокуратуры видится прежде всего в координации деятельности отдельных надзирающих и контролирующих органов, дополнении их своими возможностями. Все это обуславливает научный интерес к особенностям реализации надзорных функций прокуратуры в некоторых сферах общественных отношений. Для настоящего исследования выбрана сфера общественных отношений, связанных с жилищно-коммунальными правоотношениями.
Надо отметить, что жилищно-коммунальное хозяйство является одним из крупнейших секторов российской экономики. Многолетние рыночные преобразования всей российской экономики и жилищно-коммунального комплекса в частности позволили добиться значительных результатов. Так, существенно изменилась нормативно-правовая база по регулированию жилищно-коммунальных отношений, более подробно регламентированы порядок и условия оказания жилищно-коммунальных услуг. Удалось добиться демонополизации сферы управления жилищно-коммунальным сектором, развивается рынок жилья. Преобразования последних лет изменили многие аспекты функционирования жилищно-коммунального комплекса, но, на сегодняшний день еще не стали безусловным фактором повышения качества оказываемых жилищно-коммунальных услуг, их доступности для всех групп и категорий населения, не обеспечили надлежащие комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.
Актуальность прокурорского надзора за соблюдением законности в сфере ЖКХ связана с тем, что одним из аспектов повышения качества жилищно-коммунального обслуживания населения является исполнение требований законодательства, регулирующего отношения в данной сфере. Объективным фактором, усложняющим правовое регулирование жилищно-коммунальных отношений, является сочетание частных и публичных интересов. Экономическая деятельность жилищно-коммунального сектора экономики носит характер предпринимательской, нацеленной на извлечение прибыли, что обуславливает частноправовой аспект ее регулирования. Одновременно, деятельность в сфере жилищно-коммунального обслуживания носит ярко выраженный социально-значимый характер, поскольку касается вопросов обеспечения жизнедеятельности, социального благополучия и социальной устойчивости общества в целом. Любые нововведения в этой области всегда вызывают широкий общественный резонанс. В связи с этим в области правового регулирования жилищно-коммунальных отношений весьма ощутимо присутствие публичного начала, что еще раз подчеркивает роль прокуратуры как органа государственного надзора, преследующего прежде всего публично-значимые интересы.
В связи с изложенным в настоящем исследовании поставлена цель – провести научный анализ нормативно-правовой базы и практики применения прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунальных правоотношений, выявить проблемы правового регулирования и правоприменительной практики, и предложить собственные пути решения выявленных проблем.
Объектом исследования выбраны общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления надзорных функций прокуратуры в сфере жилищно-коммунальных правоотношений.
В качестве задач исследования определены:
1. Научный анализ правовых и теоретических основ прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере ЖКХ;
2. Исследование управляющих компаний как объектов прокурорского надзора в сфере ЖКХ;
3. Выявление проблем правового регулирования прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере ЖКХ;
4. Анализ общего состояния законности в сфере ЖКХ;
5. Изучение особенностей организации деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере ЖКХ;
6. Выявление основных видов нарушений в сфере ЖКХ по результатам надзорной деятельности прокуратуры и предложения по их устранению.
Степень изученности темы: Вопросам прокурорского надзора были посвящены работы таких специалистов как: А.И. Алексеев, В.И. Басков, Д.И. Бедняков, А.Д. Берензон, В.Г. Бессарабов, В.П. Верин, А.Ю. Винокуров Ю.Е. Винокуров, Б.В. Волженкин, С.И. Герасимов, Т.А. Диканова, А.Х. Казарина, А.Н. Ларьков, В.Н. Махов, В.Г. Мелкумов, В.И. Рохлин, В.П. Рябцев, К.В. В.М. Савицкий, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарева А.А. Чувилев, С.П. Щерба, В.Б. Ястребов и др.
Диссертационные исследования по выбранной теме проводили: Е.А. Макушенко «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере ЖКХ» (2009); С.Г. Хусяйнова «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе» (2016).
Таким образом, специальных исследований по выбранной теме проводилось немного, что обосновывает выбор указанной темы для диссертационного исследования.
Нормативная база исследования – положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, в том числе Федерального закона о прокуратуре, законодательства, регулирующего отношения в сфере жилищно-коммунальных отношений, а также подзаконные акты, регулирующие отношения в указанной сфере общественных отношений.
Эмпирическая база исследования – материалы судебной и арбитражной практики, материалы прокурорского надзора, статистические данные.
Теоретическая основа исследования. В ходе исследования использовались труды следующих специалистов в области права: К.И. Амирбеков, А.О. Бозоян, А.Ю. Винокуров, А.Д. Воронов, В.В. Гаврилов, Д.П. Гордеев, Д.А. Егупов, Р.В. Жубрин, Ф.М. Кобзарев, Л.В. Комин, А.В. Мальцев, М.В. Рубцова, В. Рябцев, Н.В. Субанова, М.В. Умрихин, С.Г. Хусяйнова, М.М. Черепанов, Г.К. Шешко, В.Б. Ястребов и др.
Положения на защиту:
1. Предметом прокурорского надзора сфере ЖКХ будет являться соблюдение законности как в аспекте соблюдения требования норм федерального и регионального законодательства, регулирующих отношения в сфере ЖКХ, так и в аспекте контроля действий и решений со стороны должностных лиц органов государственной или муниципальной власти, а также и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, если эти действия и решения имеют отношение к реализации права и свобод гражданина.
2. В сфере правового регулирования надзорной деятельности в сфере ЖКХ существует проблема неопределенности границ сфер контролирующей и надзирающей деятельности прокуратуры и других органов, государственных и общественных, надзирающих за соблюдением норм права в сфере ЖКХ. Особенно актуальна эта проблема координации и взаимодействия с теми организациями, которые формально не являются объектами прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунальных отношений, так как не являются участниками этих отношений, но осуществляют такие же контрольно-надзорные функции или от имени органов власти, государственных или муниципальных, или от имени общественных объединений, таких, как например ОНФ.
Для устранения выявленного недостатка правового регулирования представляется целесообразным дополнить ст.12 ЖК РФ пунктом следующего содержания:
«Координация деятельности государственных, муниципальных и общественных организаций, осуществляющих контроль и надзор в сфере жилищных отношений, а также выработка общих методов и согласования совместной деятельности таких организаций с целью повышения качества деятельности субъектов жилищно-коммунальной сферы».
3. В настоящее время вопросы по организации надзорной деятельности прокуратуры в сфере жилищно-коммунальных отношений регламентированы в вышеуказанном Приказе Генеральной прокуратуры РФ № 140 от 17.03.2017 года. Отмечено, что в Приказе указано на обязанность прокуратуры давать оценку деятельности других контролирующих органов, но, как мы уже отметили ранее, задачи координировать и направлять деятельность иных контролирующих и надзирающих органов, неподнадзорных самой прокуратуре, перед последней не ставится, что следует рассматривать в качестве недостатка правового регулирования, лишающих прокуратуру возможности более эффективно регулировать процесс по надзору за соблюдением законности в сфере ЖКХ.
4. Формулирование предмета проверки является одной из важнейших задач на первоначальном этапе организации прокурорской проверки. Уяснив, какие вопросы подлежат установлению в ходе проверки (т.е. определив в нашем случае определенный аспект жилищно-коммунальных правоотношений как предмет проверки), прокурор решает, какими методами он будет их устанавливать; какие полномочия будет применять в целях проведения проверки и выявления нарушений; какие меры прокурорского реагирования он будет использовать в ходе проверки нарушений или иных фактов, свидетельствующих о возможности нарушений закона (например, предостережение о недопустимости нарушения закона), несоблюдения прав и свобод человека и гражданина. Неправильное определение предмета проверки может привести к таким ошибкам осуществления надзора.
5. Для устранения выявленных проблем в сфере надзора за своевременной и правильной оплатой коммунальных услуг и перечисления собранных денежных средств ресурсоснабжающим организациям предлагается использовать опыт прокуратуры Пермского края, где была сформирована методика, применение которой в рамках общенадзорной проверки позволяет эффективно оценить законность работы управляющей компании с платежами населения, выявить в действиях руководителей организации признаки преступных деяний.
6. Наличие исследованных в работе коррупциогенных обстоятельств в сфере ЖКХ обусловливает необходимость дальнейшего анализа коррупционной составляющей правоприменительной деятельности и активизации проведения специальных криминологических и уголовно-правовых исследований проблем противодействия преступности в сфере ЖКХ для последующей выработки единой государственной стратегии обеспечения финансовой безопасности сферы ЖКХ в России, неотъемлемой частью которой должны стать реформирование уголовного законодательства и совершенствование правоприменительной деятельности.
Структура работы состоит из введения, в котором обозначены актуальность, цели и задачи исследования, двух глав, первая из которых посвящена анализу общих вопросов деятельности прокуратуры по надзору в сфере ЖКХ, а вторая – исследованию практических особенностей реализации надзорных функций прокуратуры в сфере ЖКХ, а также заключения, в котором содержатся основные выводы работы, и библиографического списка использованной литературы.


 
ГЛАВА 1. ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

1.1. Правовые и теоретические основы прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере ЖКХ

Надзорная деятельность прокуратуры довольно многообразна, имеет самые различные сферы своего приложения, в каждой из которых надзор обладает своими специфическими особенностями, обусловленными прежде всего свойствами самого объекта надзора. Наука и законодательство о прокурорском надзоре позволяет консолидировать отдельные группы объектов прокурорского надзора, объединить их в отдельные, хотя и взаимосвязанные отрасли прокурорского надзора .
В настоящее время прокурорский надзор, как специальный вид надзорно-контролирующей деятельности особого государственного органа, вынесенного за рамки традиционных ветвей государственной власти, можно разделить на три основные отрасли прокурорского надзора, каждая из которых имеет свой предмет надзорной деятельности.
Так, первая отрасль – это надзор за исполнением Конституции Российской Федерации , как основополагающего акта всей отечественной правовой системы, так и остальных законодательных актов. Предметом этой отрасли в соответствии с п. 1 ст. Закона о прокуратуре являются:
во-первых, соблюдение Конституции России и исполнение законов;
во-вторых, соответствие законам правовых актов, издаваемых государственными органами и их должностными лицами.
Данная отрасль по мнению большинства специалистов в области прокурорского надзора является наиболее сложной и объемной, так как здесь надзорная деятельность не ограничивается собственно за соблюдением принятых законов, но охватывает и сам процесс законотворчества, то есть, осуществляется надзор за тем, чтобы принимаемые законы не противоречили актам более высокой силы, и прежде всего – Конституции Российской Федерации. То есть, задача стоит и в том, чтобы осуществлять надзор за состоянием правовой системы как совокупности нормативно-правовых актов всех уровней.
Обращаясь к непосредственной характеристике сферы надзора за соблюдением законности в целом, необходимо сказать, что в основе содержания самой обще-надзорной деятельности, а именно с ней согласно действующему законодательству ассоциируется по традиции надзор за исполнением законов , лежит проведение самых различных проверок а связи с поступившей в прокуратуру информацией о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором мер реагирования. Такое исключительное основание для проведения прокурорской проверки предусмотрено п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. Широкие возможности прокурорского надзора позволяют применять в этих целях целый комплекс мер реагирования , которые могут носить не только карательный, но и упредительный, профилактический характер .
Однако необходимо учитывать, что органы прокуратуры осуществляют надзор только за исполнением законов и соответствием законам издаваемых правовых актов. Предмет профилактики значительно шире и может включать не только ненадлежащее исполнение законов, но и организационные, экономические, социальные факторы, способствующие преступлениям, в частности отмыванию криминальных доходов, которые выходят за пределы прокурорского надзора.
Следующим направлением прокурорского надзора прокуратуры, в том числе и в сфере ЖКХ, является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре). Предметом этой отрасли надзора являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в том числе и органами управления, и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. То есть, в эту сферу подпадают и деятельность органов управляющих компаний, других организаций, принимающих участие в правовом обеспечении и организации жилищно-коммунального комплекса.
Ряд авторов подвергают сомнению отраслевую самостоятельность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предлагая объединить это направление с традиционным «общим надзором» . Другие авторы отмечают фактически межотраслевой характер правозащитного направления надзорной деятельности . По этому поводу А.Х. Казарина обоснованно отмечает, что «определение предмета прокурорского надзора - стержневой для прокурорского надзора вопрос. От того, насколько в теории и практике будет достигнуто согласие по ключевым вопросам, зависят реальные возможности прокуратуры по влиянию на складывающийся правопорядок» . Стоит согласиться с данным высказыванием, поскольку без достаточно четкого определения предмета надзора, весьма затруднительно определить и функциональные возможности надзирающего органа, его компетенцию и правомочия, происходить перекрестное дублирование надзорной деятельности различных органов, или наоборот, выпадение какого-либо объекта из поля надзорной деятельности.
В.В. Гаврилов правомерно говорит о том, что деятельность прокуратуры направлена на исполнение законов и что именно исполнение законов должно быть определено в качестве предмета прокурорского надзора . В этой интерпретации понимание предмета надзора не расходится с этимологическим определением данного понятия в русском языке и находит