Организация процессуальной деятельности органов дознания

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена современной идеей совершенствования, реорганизации системы и деятельности органов дознания. Категориальный аппарат относительно института дознания не конкретизирован как в теории, так и на практике, это обусловлено тем, что органу дознания как таковому отнесены все процессуальные полномочия, а процессуальное бремя всех обязанностей возложено на дознавателя и начальника органа дознания.
Таким образом, сегодня неурегулированность оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности напрямую дезорганизует всю досудебную, а впоследствии и судебную стадию уголовного судопроизводства.
Как правило, в уголовном процессе происходят трудности в понимании сути дознания, что впоследствии влечет подмену понятий. Так, преимущественно под дознанием подразумевается либо доследственная проверка, либо оперативно-розыскные мероприятия. Это объясняется тем, что некоторые органы дознания в пределах своих полномочий осуществляют и доследственную проверку, и оперативно-розыскные мероприятия (то есть на стадии возбуждения уголовного дела либо на любой иной стадии уголовного процесса), однако все это происходит до наступления процессуального этапа дознания или после его окончания.
Дознание - самая процессуально и функционально ограниченная деятельность. Поскольку именно в ходе дознания законодатель лишил дознавателя всех процессуальных инструментов и почти всех итоговых действий и решений, а также поставил в тотальную зависимость от усмотрения прокурора и начальника органа дознания, практически риторическими являются вопросы, что именно ожидается вообще от дознавателя и каким образом он может осуществлять свою функцию.
Степень научной разработанности темы исследования. В литературе данная тема актуальна. Есть труды по следующим темам. Концепция Айвазовой О.В. раскрывает институт производства неотложных следственных действий в контексте российского уголовно-процессуального закона. Вдовцев П.В. говорит о неотложных следственных действиях в российском уголовном процессе: вопросах теории, практики и законодательного регулирования. Галиахметов М.А. рассматривает процессуальный порядок производства предварительного расследования в форме дознания. Дядченко А.А. в своей диссертации рассказывает о правовом положении начальника органа дознания в российском уголовном судопроизводстве. Мичурина О.В. в своей концепции рассматривает дознание в уголовном процессе РФ и проблемы ее реализации в органах внутренних дел. Николаева Т.Г. рассказывает о теоретических основах и правоприминительной практике правового регулирования деятельности органов дознания. Травкин Е.А. в своем труде раскрывает роль взаимодействия следователей Следственного комитета Российской Федерации с органами дознания при раскрытии и расследовании преступлений. Требует дальнейшего изучения взаимодействия органов дознания предварительного следствия с дургими правовыми институтами – адвокатурой, прокуратурой. Среди ученых-процессуалистов вопрос о распределении конкретных полномочий, связанных с производством следственных действий таких полномочий практически не обсуждается. Так, например, дознание рассматривается как направление деятельности только органа дознания, но не дознавателя, либо указывается только дознаватель в качестве субъекта производства дознания, либо при рассмотрении порядка производства дознания говорится то об органе дознания, то о дознавателе
Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие при процессуальной деятельности органов дознания по законодательству Российской Федерации.
Предметом исследования данной работы являются нормы действующего уголовного процессуального законодательства, регулирующие процессуальную деятельность органов дознания, практика их применения, а также научная и учебная литература по теме исследования.
Целью данной работы ставится комплексное изучение организации процессуальной деятельности органов дознания и выявление проблем в регулировании данных отношений.
Задачами работы является:
• рассмотреть понятие и виды органов дознания;
• исследовать процессуальные полномочия органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя;
• проанализировать возбуждение уголовного дела и осуществление предварительного расследования в форме дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно;
• изучить выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым обязательно предварительное следствие;
• рассмотреть производство процессуальных действий по письменному поручению следователя;
• определить перспективы организационного развития и совершенствования процессуальной деятельности органов дознания.
Теоретическую основу данного исследования составили работы таких авторов как: Безлепкин Б. Т., Божьев В.П., Борисов А.Б., Смирнов А.В., Томин В.Т., Поляков М.П., Лебедев В.М., Лупинская П. А., Петрухин И., Резепов И. Ш., Рыжаков А.П. Загорский Г.И., Зименков А.А., Блинова Е.В. и других.
Нормативно-правовой основой данного исследования являются следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-Процессуальный Кодекс РФ, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и другие.
Эмпирическую основу составили статистические данные, проанализированы процессуальные документы органов дознания ханты-мансийского автономного округ, выборочно изучено 37 уголовных дел, расследованных органами дознания, 17 материалов доследственной проверки, по которым приняты решения органом дознания полиции. Изучены материалы 107 уголовных дел различных категорий, которые были прекращены органами дознания. В целях изучения влияния оперативной работы на уголовно-процессуальную деятельность органов дознания проанализированы статистические данные и другие показатели практической деятельности горрайорганов по линии дознания.
Теоретическую значимость исследования можно определить в соответствии с актуальностью и новизной положений, представленных в работе, которые были получены в процессе исследования, могут послужить основой для новых исследований в области организации процессуальной деятельности органов дознания.
Практическая значимость. Научное и практическое значение работы заключается в том, что работа содержит выводы по оптимизации организации процессуальной деятельности органов дознания и рекомендации, которые могут быть использованы в работе по совершенствованию разделов законодательства, регламентирующих процессуальную деятельность органов дознания. Также могут быть использованы в процессе преподавательской деятельности.
Методология исследования. В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историко-юридический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Апробация. Положения по теме исследования обсуждались на кафедре Правоохранительной деятельности и адвокатуры Юридического института Югорского государственного университета, а также на XLV Студенческой международной научно-практической конференции «Научное сообщество студентов: МЕЖДИСЦИПЛИНАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ»
Структура диссертации определена в связи с поставленной целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

 
Глава 1. Органы дознания как участники уголовного процесса
1.1. Понятие и виды органов дознания

Следует отметить, что правовое определение понятия органов дознания сформулировано в п. 24 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ). В нем органы дознания определены как государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.
Данное определение является недостаточно корректным, на что уже обращалось внимание в литературе, поскольку относит к органам дознания не только государственные органы, но и должностных лиц, что является неверным с точки зрения этимологии термина «органы». В словарях русского языка термин «орган» истолковывается только как государственное или общественное учреждение, организация, которыми должностные лица являться не могут. Органами дознания могут быть только определенные государственные органы. Должностные лица могут только реализовывать полномочия органа дознания как организации либо по прямому указанию закона, поскольку они наделены полномочиями органа дознания, либо будучи на то уполномочены начальником органа дознания. Органы дознания, как и начальник органа дознания, не могут быть уполномочены осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия каким бы то ни было должностным лицом. Они наделяются такими полномочиями только законом. Поэтому некорректным является и употребление в правовом определении понятия органов дознания термина «уполномоченные» вместо более точного термина «полномочные», что необходимо учитывать при дальнейшем совершенствовании уголовно-процессуального закона.
Включение в правовое определение понятия органов дознания должностных лиц не позволяет на практике четко определить виды и систему органов дознания, а также круг должностных лиц, обладающих полномочиями начальника органа дознания. Тем не менее ни Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», которым в УПК РФ впервые была введена процессуальная фигура начальника органа дознания, ни Федеральными законами от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и от 30 декабря 2015 г. N 440-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя», которыми полномочиями по руководству деятельностью подчиненных дознавателей были наделены, соответственно, начальник подразделения дознания и начальник органа дознания, в определение понятия органов дознания и в их систему изменения внесены не были.
Виды органов дознания и перечень должностных лиц, относящихся к органам дознания, а также основные направления процессуальной деятельности органов дознания определены в статье 40 УПК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся:
1) органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-разыскной деятельности;
2) органы Федеральной службы судебных приставов;
3) начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов;
4) органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.
Закон наделил полномочиями органа дознания в одном случае учреждение (органы внутренних дел и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, органы Федеральной службы судебных приставов, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы), а в другом случае руководителя учреждения - должностное лицо (командира воинской части, соединения, начальника военного учреждения или гарнизона и др.).
Согласно ст. 151 и 157 УПК РФ дознание производится:
- дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности
- дознавателями органов Федеральной службы судебных приставов
- дознавателями органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы
- дознавателями таможенных органов Российской Федерации
- начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации
- начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы
Кроме того, органами дознания признаны должностные лица (а не возглавляемые ими учреждения):
1) начальники органов военной полиции Вооруженных Сил РФ, командиры воинских частей, соединений;
2) начальники военных учреждений или гарнизонов;
3) капитаны морских и речных судов;
4) руководители геологоразведочных партий и зимовок;
5) начальники российских антарктических станций и сезонных полевых баз;
6) главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации.
Таким образом, те нормы УПК РФ, которые носят общий, декларативный характер, наделяют орган дознания правом производства дознания, а специальные нормы, непосредственно регламентирующие основания и порядок производства отдельных процессуальных действий, - нет. Фактически орган дознания лишен возможности реализовать предоставленные ему законом полномочия по производству расследования в форме дознания.
Законодатель явно не склонен смешивать понятия «дознаватель» и «орган дознания». Так, и в ч. 1 ст. 146, и в ч. 1 ст. 91 УПК РФ орган дознания указан в качестве субъекта возбуждения уголовного дела и задержания подозреваемого наряду с дознавателем, через запятую. Если бы законодатель полагал возможным реализацию полномочий органа дознания через дознавателя, то, вероятно, он не стал бы указывать в данных нормах сразу двух участников уголовного судопроизводства, ограничившись одним органом дознания.
Но, как представляется, орган дознания в данных случаях фигурирует в законе в качестве самостоятельного субъекта производства процессуальных действий, если он осуществляет не дознание, а неотложные следственные действия в порядке, установленном в ст. 157 УПК РФ. На то обстоятельство, что данные процессуальные действия совершаются не дознавателем, а органом дознания, указывает необходимость утверждения начальником органа дознания постановления о возбуждении уголовного дела и протокола задержания подозреваемого.
В тех же случаях, когда речь идет о правовой регламентации производства расследования в форме дознания, представляется, что в качестве субъекта соответствующей процессуальной деятельности следует рассматривать именно дознавателя, а не орган дознания. В компетенцию же органа дознания входит возбуждение уголовного дела и производство неотложных следственных действий (ч. 1 ст. 146, ст. 157 УПК РФ).
В ч. 3 ст. 40 УПК РФ указаны также и такие должностные лица, как капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании; руководители геологоразведочных партий и зимовок, начальники российских антарктических станций и сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов дознания; главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации. Однако данные должностные лица наделены правом производства не дознания, а неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно. При этом все они находятся на значительном удалении от территориальных органов внутренних дел. То есть если то же самое преступление, предусмотренное ч. 1 ст. 158 УК РФ, будет совершено, к примеру, на борту морского судна, находящегося в дальнем плавании, то вопрос о легитимном субъекте возбуждения уголовного дела по ч. 1 ст. 158 УК РФ остается открытым. Поэтому можно предложить наделить капитана данного судна процессуальными полномочиями по производству неотложных следственных действий не только по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, но и по тем, расследование которых должно осуществляться в форме дознания.
Таким образом, представляется целесообразным исключить из УПК РФ все указания на то, что орган дознания вправе осуществлять дознание, предоставив соответствующее права только дознавателю.
Итак, орган дознания - это учреждение либо должностное лицо, на которое законом возложена обязанность (предоставлено право) производить направленную на обеспечение расследования уголовно-процессуальную и иную деятельность в связи с наличием у него информации о возможном совершении преступления либо поручения другого органа предварительного расследования. Под иной деятельностью здесь понимается не уголовно-процессуальная деятельность, обусловленная оперативно-розыскными или другими административно-властными полномочиями учреждения (должностного лица), наделенного статусом органа дознания.

1.2. Процессуальные полномочия органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя

Традиционно в российском уголовном процессе в компетенцию органов дознания входило производство предварительного расследования в форме дознания по уголовным делам, по которым предварительное следствие являлось необязательным. Такое право закреплено за органом дознания и в УПК РФ.
«На органы дознания возлагаются:
1) дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, - в порядке, установленном главой 32 настоящего Кодекса;
2) выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, - в порядке, установленном статьей 157 настоящего Кодекса;
3) осуществление иных предусмотренных настоящим Кодексом полномочий.».
Согласно ст. 40.1 УПК РФ Начальник подразделения дознания по отношению к находящимся в его подчинении дознавателям уполномочен:
1) поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном статьей 145 настоящего Кодекса, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу;
2) изымать уголовное дело у дознавателя и передавать его другому дознавателю с обязательным указанием оснований такой передачи;
3) отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу;
4) вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела.
Статья 40.1. УПК РФ устанавливает, что участник досудебного производства по уголовным делам, которому посвящена названная статья, успешно функционировал и раньше, все время существования специализированных подразделений дознания, в частности и в первую очередь в органах внутренних дел (милиции), а в УПК впервые появился в 2007 г. Он выполнял, выполняет и будет выполнять все те же облеченные в процессуальную форму организационно-распорядительные функции, делегированные ему руководством военизированного государственного учреждения, наделенного правомочиями по производству дознания (т.е. начальником органа дознания), как своему подчиненному офицеру, которому, в свою очередь, подчинены дознаватели в погонах. Наделение его процессуальными полномочиями (по аналогии с руководителем следственного органа) находится в русле все той же тенденции перерождения дознания в предварительное следствие второго сорта. Оно ничего не меняет в главном: вся полнота таких полномочий сосредоточена в руках руководства данным учреждением, которое и назначает как дознавателей, так и руководителя подразделения дознания, поручает этому подразделению расследование конкретных дел и несет ответственность за состояние работы на этом участке.
Статья 40.2. УПК РФ устанавливает, что начальник органа дознания - должностное лицо, возглавляющее соответствующий орган дознания, а также его заместитель (пункт 17 статьи 5 УПК). Органы дознания перечислены в статье 40 УПК. В органах внутренних дел полномочия начальника органа дознания осуществляют также заместители начальника полиции (часть третья статьи 40.2 УПК).
С подробным узаконением процессуального положения начальника органа дознания завершилось строительство четырехступенчатой системы: орган дознания - начальник органа дознания - начальник подразделения дознания - дознаватель. По своей сущности это следственная система, самостоятельный следственный аппарат с собственной структурой. Ведущее место в нем занимает система дознания в органах внутренних дел, которая функционирует наряду с системой органов предварительного следствия.
Согласно пункту 7 статьи 5 УПК дознаватель - это должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные данным Кодексом, прежде всего производить неотложные следственные действия по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.
Согласно ст. 41 УПК РФ правомочны осуществлять указанную процессуальную деятельность и в силу данного обстоятельства являются дознавателями - участниками уголовного процесса руководители органов дознания (по должности) и лица, назначенные по его поручению на должность дознавателя. Кроме того, правомочия дознавателя могут быть делегированы начальником органа дознания подчиненному ему должностному лицу в разовом порядке для производства дознания по конкретному уголовному делу. В органах внутренних дел это наиболее подготовленные в юридическом отношении лица начальствующего состава (офицеры полиции), в частности сотрудники уголовного розыска, ГИБДД - ГАИ, участковые уполномоченные, для которых производство дознания по порученному делу (по характеру преступления) связано с осуществлением их повседневных служебных обязанностей в сфере административной юрисдикции и оперативно-розыскной деятельности.
Согласно части второй статьи 41 УПК РФ дознаватель не может проводить по данному делу оперативно-розыскные мероприятия. Словом, дознаватель - это не оперативный работник, не сыщик, а должностное лицо, осуществляющее, подобно следователю, чисто процессуальные функции. Данное обстоятельство не соответствует исторически сложившемуся содержанию понятия дознания как полицейской деятельности, основанной на теснейшем, органическом сочетании оперативно-розыскной и процессуальной деятельности.
Из содержания части третьей статьи 41 УПК РФ явствует, что дознаватель, подобно следователю, обладает процессуальной самостоятельностью. Однако в отличие от следователя он не вправе не выполнять указания начальника органа дознания и прокурора, каких бы вопросов эти указания ни касались. Данное положение спорно. Получается, что дознаватель, будучи самостоятельным органом расследования, вместе с тем обязан против своей воли, подчиняясь указаниям, привлечь невиновного в качестве обвиняемого, квалифицировать его действия вопреки своему убеждению и направить дело для предания невиновного суду.
При отсутствии прямого указания в УПК, что дознаватель имеет такое-то право или несет такую-то процессуальную обязанность, следует прежде всего руководствоваться частью первой статьи 223 УПК РФ, согласно которой дознание производится по правилам предварительного следствия, с изъятиями, предусмотренными главой 32 УПК (статьи 223 - 226). Если изъятие не предусмотрено, это означает, что по уголовному делу, законно принятому им к производству, процессуальное положение дознавателя в данном правоотношении аналогично процессуальному положению следователя, из чего и следует исходить при наличии законодательного пробела. Например: несмотря на то что в статье 217 УПК говорится только о следователе, а дознаватель вообще не упомянут, весь комплекс процессуальных прав и обязанностей, предусмотренных данной статьей, посвященной окончанию предварительного следствия, относится и к дознавателю. В частности, по уголовному делу, подсудному областному и приравненному к нему суду (часть третья статьи 31 УПК), дознаватель, заканчивая расследование, обязан, как и следователь, разъяснить обвиняемому его право на рассмотрение уголовного дела с участием присяжных заседателей, а материалы дознания направить в суд через областного и приравненного к нему прокурора.
Анализируя статьи УПК РФ, регламентирующие полномочия дознавателя, можно выделить следующий их перечень:
- принимать и проверять сообщения и заявления о преступлении (ст. 144 УПК РФ) с вынесением решения о возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 146 УПК РФ), об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 148 УПК РФ) или о передаче сообщения или заявления по подследственности (п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК РФ);
- при проверке сообщения о преступлении дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа вправе получать объяснения, образцы для сравнительного исследования, истребовать документы и предметы, изымать их в порядке, установленном настоящим Кодексом, назначать судебную экспертизу, принимать участие в ее производстве и получать заключение эксперта в разумный срок, производить осмотр места происшествия, документов, предметов, трупов, освидетельствование, требовать производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов, привлекать к участию в этих действиях специалистов, давать органу дознания обязательное для исполнения письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий (ч. 1 ст. 144 УПК РФ);
- ходатайствовать о продлении срока проверки сообщения о преступлении до 10 суток, а в исключительных случаях - до 30 суток (ч. 3 ст. 144 УПК РФ);
- уведомлять заявителя о принятом решении по результатам проверки сообщения или заявления о преступлении (ст. 145 УПК РФ);
- производить дознание (ч. 3 ст. 41 УПК РФ);
- производить неотложные следственные действия (ст. ст. 40, 157 УПК РФ);
- применение мер процессуального принуждения (гл. 12 - 14 УПК РФ);
- возбуждать перед судом, с согласия прокурора, ходатайство об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения в виде заключения под стражу (ч. 3 ст. 108 УПК РФ);
- обжаловать указания начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, прокурора (ч. 4 ст. 41 УПК РФ);
- рассматривать ходатайства по уголовным делам (ст. 159 УПК РФ);
- выделять из уголовного дела в отдельное производство другое уголовное дело либо материалы уголовного дела (ст. ст. 154, 155 УПК РФ);
- при наличии оснований для отвода устраняться от участия в производстве по уголовному делу (ст. 62 УПК РФ);
- выявлять причины и условия, способствующие совершению преступления (ч. 2 ст. 73, ч. 2 ст. 158 УПК РФ);
- в соответствии со ст. 73 УПК РФ выяснять обстоятельства, подлежащие доказыванию (ст. 86 УПК РФ).
Нужно отметить, что, несмотря на достаточно широкий круг полномочий дознавателя, последний обладает меньшей процессуальной самостоятельностью, чем следователь. Кроме того, обширные полномочия прокурора, например предусмотренное п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ право давать дознавателю обязательные для исполнения письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, практически лишают дознавателя процессуальной самостоятельности.
К основным полномочиям дознавателя относится производство дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, в порядке гл. 32 УПК РФ.
Однако следует обратить внимание на то, что, осуществляя дознание, дознаватель производит определенные следственные действия, несмотря на это, в качестве субъекта их проведения УПК РФ указывает только следователя (ч. 1 ст. 164, ч. 1 ст. 165, ч. 1 ст. 168, ч. 1 ст. 169, ч. 2 ст. 182, ст. ст. 189, 192 УПК РФ и др.). Получается, что ни одно из следственных действий дознаватель законно производить не вправе? Как справедливо отмечает А.А. Осипов, «отсюда теряется какой-либо смысл самого дознания, поскольку, являясь формой предварительного расследования, оно исключает фактическую возможность проведения самого расследования, так как дознаватель, проводя любые следственные действия и нарушая тем самым действующий уголовно-процессуальный закон, превышает свои процессуальные полномочия».
Статьей, легитимирующей процессуальные действия дознавателя, является ч. 1 ст. 223 УПК РФ, в которой законодатель говорит о том, что дознание производится в порядке, предусмотренном гл. 21, 22, 24 - 29 УПК РФ. Тем не менее указанные главы не в полной мере охватывают действия дознавателя.
Так, например, большое количество вопросов у процессуалистов вызывает и ч. 3 ст. 224 УПК РФ, согласно которой в случае избрания подозреваемому меры пресечения в виде заключения под стражу обвинительный акт должен быть составлен в течение 10 суток, а в случае, если это невозможно, подозреваемому предъявляется обвинение в порядке, предусмотренном гл. 23 УПК РФ, либо мера пресечения подлежит отмене.
Возникает вопрос, если согласно ч. 1 ст. 223 УПК РФ предварительное следствие в форме дознания производится в порядке, установленном гл. 21, 22 и 24 - 29 УПК РФ, с изъятиями, предусмотренными гл. 32 УПК РФ, то каким образом можно предъявить подозреваемому обвинения в порядке, предусмотренном гл. 23 УПК РФ?
Т.Г. Николаева справедливо отмечает, что данная редакция статьи вызывает трудности при ее применении, так как неясно, кто должен предъявлять подозреваемому обвинение: дознаватель, которому данная процедура не свойственна в принципе, или следователь. Кроме того, непонятно, в какой форме в дальнейшем будет осуществляться расследование: в форме дознания или в форме предварительного следствия.
Очевидно, что необходимо внесение изменений в гл. 23 - 29 УПК РФ, с указанием дознавателя в качестве субъекта, правомочного на проведение следственных действий наряду со следователем.
Кроме того, нерешенным остается и вопрос о том, правомочен ли дознаватель, кроме производства дознания, осуществлять неотложные следственные действия в порядке ст. 157 УПК РФ. Напрямую законодатель на дознавателя таких полномочий не возлагает.
Согласно п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК РФ дознавателями органов внутренних дел производится дознание по всем уголовным делам, указанным в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, за исключением уголовных дел, указанных в п. п. 3 - 6, 9 настоящей части.
В соответствии со ст. 41 дознаватель является самостоятельным, процессуально независимым участником уголовного судопроизводства. Он наряду с другими участниками уголовного процесса уполномочен как возбуждать уголовные дела при наличии поводов и оснований, так и производить все необходимые следственные и иные процессуальные действия. Дознаватель оценивает собранные доказательства по правилам ч. 1 ст. 88 УПК РФ, согласно которым каждое доказательство подлежит оценке с точки зрения относимости, допустимости, достоверности, а все собранные доказательства в совокупности - достаточности для разрешения уголовного дела. На дознавателя распространяются также правила, исключающие его участие в уголовном судопроизводстве при наличии обстоятельств, указанных в ст. 61 УПК РФ.
Однако целый ряд следственных и иных процессуальных действий дознаватель осуществляет с разрешения прокурора и (или) суда. Так, дознаватель продлевает срок дознания у прокурора, выносит постановление о возбуждении ходатайства о производстве обыска в жилище перед судом (ст. 165 УПК РФ), сообщает о задержании подозреваемого в совершении преступления в течение 12 часов прокурору и т.д.
О производстве некоторых следственных и иных процессуальных действий дознаватель уведомляет прокурора, направляя копии соответствующих процессуальных актов прокурору для наблюдательного производства. К примеру, копию уведомления о подозрении в совершении преступления дознаватель направляет прокурору.
Таким образом, все виды органов дознания при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности при производстве по уголовным делам действуют строго в пределах своей компетенции, которая определяется уголовно-процессуальным законодательством.
Пункт 1.2 части третьей статьи 41 УПК РФ, которым УПК дополнен в декабре 2015 г., имеет значение отсылочного положения, которое развивается в упомянутых в нем статьях 226 и 226.8 УПК, посвященных заключительному этапу дознания в общей и сокращенной форме. В целом эти нововведения значительны и примечательны: в силу их предписаний прокуратура теперь лишается своего беспрекословного процессуального надзорного полновластия по отношению не только к органам следствия, но и к органам дознания.
Правило о том, что "полномочия органа дознания, возлагаются на дознавателя..." (часть первая статьи 41 УПК РФ), теперь (с апреля 2013 г.) дополняется и развивается нормой части третьей этой же статьи, согласно которой дознаватель, будучи органом дознания внутри органа дознания, вправе давать руководству органа дознания обязательные для исполнения процессуальные поручения по уголовному делу, находящемуся в его производстве. В свою очередь, начальник органа дознания и его заместители, по своей должности несущие полную ответственность за процессуальную и за оперативно-розыскную деятельность, тоже вправе не только взаимно адресовать дознавателю любые обязательные поручения по конкретному уголовному делу, но и изъять уголовное дело у подчиненного офицера, принять к своему производству или поручить расследование другому дознавателю, а этого уволить с должности, отменив свое прежнее поручение. Когда отечественное правоведение возродится, а законотворчество возвратится на научную основу, наши потомки, наверное, нынешний этап развития полицейского дознания назовут удивительным.
Признаем и то, что в УПК РФ более или менее полно урегулирован правовой статус указанного субъекта уголовно-процессуальных отношений применительно к процессуальному руководству и процессуальному контролю за осуществлением той или иной формы дознания. Апелляции практически каждого из исследователей к тому, что реальные его полномочия «разбросаны» более чем по двадцати пяти статьям УПК РФ, конечно, отчасти оправданны, ибо это создает определенные трудности для понимания данного статуса как единого и компактного целого. Вместе с тем очевидно и то, что указанное отчасти является следствием дифференциации существующих видов дознания и, соответственно, дифференциации полномочий исследуемого субъекта к указанным видам.
Начальник органа дознания в отличие от терминологического понятия «орган дознания», закон как минимум предлагает нормативное определение этого субъекта. В соответствии с п. 17 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания - должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.
При производстве дознания достаточно ведомственного процессуального контроля только со стороны начальника подразделения дознания. Именно начальник подразделения дознания - специализированного подразделения, осуществляющего только процессуальную деятельность, - должен реализовывать процессуальный контроль и руководство расследованием преступлений в форме дознания. За начальником органа дознания останутся полномочия, воплощение в жизнь которых требует задействовать иные (кроме подразделения дознания) подразделения и службы соответствующего органа дознания:
- контроль за приемом, регистрацией и разрешением заявлений и сообщений о преступлениях;
- контроль за выполнением поручений следователя и дознавателя о производстве отдельных следственных действий, оперативно-розыскных и розыскных мероприятий, о производстве иных процессуальных действий;
- организация деятельности органа дознания по розыску подозреваемых и обвиняемых, скрывшихся от предварительного расследования;
- организация выполнения неотложных следственных действий.
Такое распределение полномочий наиболее точно отвечает задачам, стоящим перед каждым из упомянутых субъектов уголовного судопроизводства, выполняемым ими функциям, позволяет избежать излишнего дублирования полномочий, повысить ответственность руководителей подразделений дознания за качество расследования.
Нормативное соединение всех полномочий начальника органа дознания в отдельной статье, на чем настаивает большинство исследователей, в силу указанных причин также может создать операциональное неудобство, оказаться неоптимальным. Во-первых, в силу различной «предметной», «ситуативной», «территориальной» компетенции органов дознания (ст. ст. 40, 157 УПК РФ) возникает потребность постоянных оговорок применительно к тому или иному конкретному оператору - «орган дознания». Во-вторых, в силу различия предмета и отчасти пределов деятельности (ч. 3 ст. 40 УПК РФ) в рамках самих форм дознания, дифференцированных на различные виды. В-третьих, истинные причины в понимании статуса исследуемого субъекта правовых отношений заключаются совсем не в этих частностях законодательной техники, а в практических и негативных по сути коллизиях реализации данного статуса.
Доктриной, в частности, поставлена под сомнение операциональность самой предложенной дефиниции «начальник органа дознания» (п. 17 ст. 5 УПК РФ), ибо, во-первых, нельзя выводить одно понятие из другого, используя при этом одинаковые термины. В противном случае имеем дело с тавтологией - изменением словесной формы определяемого понятия, когда сказуемое, по сути, повторяет то, что сказано в подлежащем. Во-вторых, в нормативном и практическом плане не ясно, кто и в каком (организационном и процессуальном) порядке наделяет должностное лицо органа дознания полномочиями начальника органа дознания, так как начальник органа сам входит в штат учреждения, наделенного полномочиями органа дознания. В итоге вновь получаем легальную процессуальную фикцию, чем операциональное понятие, признанное к раскрытию сути и назначения указанного субъекта в системе уголовно-процессуальных отношений.
Приведенная формулировка расплывчата и не содержит четкого определения перечня процессуальных и административных (управленческих) полномочий исследуемого субъекта. По сути, с ними солидарен А.А. Дядченко, который также считает, что приведенное определение не дает конкретных указаний на то, какими именно иными полномочиями это должностное лицо может быть наделено.
Наблюдается полярность суждений и относительно должностного лица, объединяющего в своей деятельности процессуальный статус и компетенцию начальника органа дознания. Е.В. Филиппова, к примеру, пишет о том, что «в системе органов внутренних дел статусом начальника органа дознания наделен начальник ОВД как руководитель (ст. 40 УПК РФ)». Не столь однозначен в том же вопросе С.В. Бажанов, указывающий на то, что руководитель органа внутренних дел (полиции), равно как и его заместитель, к числу начальников органов дознания, равно как и собственно к органам дознания, отнесен быть не может. Причины последнего в том, что должностное лицо некорректно именовать государственным органом. Стратегия совершенствования законодательства в данном вопросе должна исходить из признания объективной необходимости в персонификации должностных лиц, выполняющих уголовно-процессуальные функции, в пику порочной традиции «прятать» их за ликами абстрактных «коллективных участников соответствующих процессов».
С позиций науки управления очевидно и то обстоятельство, что орган дознания (полиция) не может выступать в качестве составного элемента другого органа дознания - органа внутренних дел. Вместе с тем в том же контексте данный исследователь не поясняет: как следует, например, относиться к практически устоявшемуся в российской доктрине суждению, суть которого в том, что именно следователь - орган предварительного следствия. Последнее, как принято резюмировать, есть свидетельство не только процессуальной независимости данного субъекта, но и объективации его высокого процессуального статуса. В данной связи не видно ни особой проблемы, ни негативных коллизий для практической деятельности в том, что реально управомоченное должностное лицо (в нашем случае - начальник органа дознания) является носителем именования и компетенции целого органа.
Известны также суждения, согласно которым буквальное толкование норм, содержащихся в п. п. 17 и 17.1 ст. 5 УПК РФ, приводит к заключению о некотором смешении понятий «начальник органа дознания» и «начальник подразделения дознания». Основываясь на дефинициях ст. 5 УПК РФ, резюмирует ряд авторов, начальником органа дознания можно признать начальника подразделения дознания (ст. 40.1 УПК РФ), так как он также является должностным лицом органа дознания, уполномоченным давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий.
Указанное, признаем, в наличии. При этом не только при обращении к предложенным дефинициям, но и при скрупулезном анализе процессуального статуса вышеуказанных субъектов. Напомним, по нормам п. 17.1 ст. 5 УПК РФ начальник подразделения дознания - должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель. Начальник органа дознания - должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 17 ст. 5 УПК РФ).
Общим для названных участников, как видим, является указание на их должностное положение в структуре органа дознания - субъекта уголовно-процессуальных отношений. На этом конвенционное единство в именовании этих субъектов, собственно, заканчивается, а реальный статус каждого из указанных лиц в отдельных процессуальных вопросах различен; в других - совпадает до тождества. Интересны для избранного предмета анализа и иерархически выстроенные отношения власти - подчинения между ними, опосредующие в том числе процессуальное наполнение статуса каждого из поименованных участников. И прежде всего для уяснения диалектики связей в управленческой и уголовно-процессуальной вертикали «начальник органа дознания» - «начальник подразделения дознания» обращает на себя внимание фрагментарность процессуального статуса начальника органа дознания. Наиболее коллизионным в нормативном и практическом плане этот вопрос, как констатирует большинство исследователей, оказался применительно к функционированию органов внутренних дел как органа дознания.
Как известно, и по буквальному смыслу закона, и в силу устоявшихся управленческих связей именно начальник органа внутренних дел по идее олицетворяет уголовно-процессуальный оператор - «начальник органа дознания». Властная составляющая этого статуса в числе прочих включает в себя правомочие в части указаний о производстве дознания определенным должностным лицом или специализированным органом. Аналогичными полномочиями в силу п. 17 ст. 5 УПК РФ обладают его заместители, в том числе по оперативной работе или по охране общественного порядка, возглавляющие кадровые, тыловые, иные структурные подразделения ОВД. Однако подобное толкование и понимание, как резюмируется в процессуальной доктрине, не основано на нормах УПК РФ, противоречит здравому смыслу и складывающимся отношениям в системе органов внутренних дел. Как известно, у руководителя ОВД в наличии несколько заместителей, в том числе не имеющих отношения ни к дознанию, ни к уголовному судопроизводству в целом. Распространять на них положения п. 17 ст. 5 УПК РФ было бы явным абсурдом. Вряд ли об этом свидетельствует и воля закона. В данной связи следует согласиться с теми исследователями, которые не относят к оператору «начальник органа дознания» указанных заместителей, как a priori несубъектов уголовно-процессуальной деятельности, реализующейся в форме дознания.
Соответственно, нужно исходить из того, что применительно к ОВД термин «начальник органа дознания» может быть распространен исключительно на тех должностных лиц, которые либо реализуют функцию процессуального руководства и процессуального контроля за этим направлением деятельности, либо самостоятельно реализуют расследование в форме дознания. Исключительно они вправе уполномочить то или иное должностное лицо как на производство дознания, так и на осуществление иных полномочий, относящихся к сфере уголовно-процессуальных отношений. Однако безапелляционность данного вывода поставлена под сомнение как рядом нормативных новаций, связанных с реформированием ОВД в последние годы, так и теорией науки управления и, конечно, российского уголовно-процессуального права. В соответствии с новым законом о полиции, в частности, вне нормативного регулирования остался принципиальный вопрос: насколько следует считать начальником органа дознания непосредственно начальника полиции.
Формально, в силу сложившихся административных «традиций», являясь по должности одним из заместителей начальника ОВД, начальник полиции одновременно - начальник органа дознания; его заместители - соответственно. Однако по буквальному смыслу закона каждый из этих выводов не имеет под собой оснований с вытекающими отсюда негативными правовыми последствиями. В данной связи властные указания как начальника полиции (по должности - замначальника ОВД), так и иных (по факту) заместителей руководителя ОВД могут стать причиной достаточно серьезных коллизий для сотрудников, реализующих уголовно-процессуальные функции по производству дознания.
Таким образом, дознаватель - это должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК, прежде всего производить неотложные следственные действия по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия. Правомочными (по должности) производить дознание являются руководители органов дознания (начальники органа и их заместители) и штатные дознаватели. Кроме того, начальник органа дознания может в разовом порядке поручить производство дознания своему подчиненному, делегируя ему свои правомочия.