административно-правовое регулирование в сфере охраны общественного порядка

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В современных условиях нормативно-правового регулирования в сфере общественного порядка и общественной безопасности отмечается отсутствие общей стратегической основы. В этой области остается достаточный правовой простор для дальнейшего совершенствования. Несмотря на обилие нормативных актов, и отдельных норм, относящихся к регулированию различных второстепенных положений материального права, и иных процессуальных средств противодействия посягательствам на общественный порядок и общественную безопасность, следует признать, что в настоящее время сложилась ситуация, когда не существует целостной системы законодательства в сфере их обеспечения.
Осуществляемые в Российской Федерации глубокие социально-экономические преобразования происходят в сложной противоречивой обстановке, сопровождающейся ростом преступности, и особенно ее организованных, насильственных форм. Это обусловило необходимость новой концепции организации и деятельности правоохранительных органов с целью нейтрализовать и переломить тенденцию роста преступности, усилить защиту жизни и здоровья, нрав и свобод граждан, оградить все формы собственности от преступных и других противоправных посягательств.
В последние годы предприняты меры, направленные на концентрацию усилий государства в этом важном направлении, разработаны и осуществляются федеральная и региональные программы борьбы с преступностью, целью которых является создание дополнительных гарантий защиты жизни, здоровья, имущественных и иных прав граждан, обеспечение общественной безопасности. При этом повышается значение мер борьбы с уличной преступностью, обеспечения падежного общественного порядка. Поставлена задача создания наряду с государственными правоохранительными структурами муниципальных органов охраны общественного порядка.
В соответствии с международной правоохранительной практикой для решения двуединой задачи борьбы с преступностью и обеспечения общественного порядка законодательно закреплена функционально организационная структура милиции, предусматривающая ее деление на два вида: криминальную милицию, основной задачей которой является борьба с преступностью, и милицию общественной безопасности, имеющей в качестве основной задачи охрану общественного порядка, обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности.
Концепция такого разграничения функций и структуры милиции состоит в том, что эффективная организация и деятельность подразделений милиции общественной безопасности по охране общественного порядка требует меньших сил и средств криминальной милиции по пресечению и раскрытию преступлений. На практике высказываются обоснованные суждения о том, что милиция общественной безопасности, ее структурные подразделения патрульно-постовой службы являются «становым хребтом» всей милицейской организации и во многом определяют эффективность ее деятельности в целом.
Научной разработке проблем укрепления законности и правопорядка, имеющих важное значение и для совершенствования общегосударственной системы охраны общественного порядка, посвятили свои труды ученые различных отраслей права: Н. Г. Александров, А. И. Алексеев, С. С. Алексеев, A. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, С. В. Бородин, С. Н. Братусь, Н. И. Загородников, И. И. Карпец, Д. А. Керимов, Ю. М. Козлов, В. Н. Кудрявцев, Н. Ф. Кузнецова, Б. М. Лазарев, B. В. Лазарев, А. Н. Лунев, Г. М. Миньковскпй, В. И. Попова, В. С. Пронина, И. С. Самощенко, М. С. Строгович, Н. А. Стрючков, Ю. В. Солопанов, М. С. Студеникина, Г. А. Туманов, Л. С. Явич и другие.
Значительный вклад в теоретическую разработку административно-правовых проб, чем обеспечения общественного порядка внесли ученые научно-исследовательских учреждений и высших учебных заведении МВД Российской Федерации: В. М. Безденежных, В. Н. Бутылин, II. И. Веремеенко, В. Ф. Воробьев, М. И. Еропкин, И. II. Зубов, Л. М. Колодкин, А. П. Коренев, А. Ф. Майдыков, Р. С. Мулукаев, Д. К. Нечевин, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Л. М. Розни, О. В. Раков, А. В. Серегин, Ю. П. Соловей, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и другие. В опубликованных работах раскрыты составляющие общественный порядок элементы, обоснованы заслуживающие внимания предложения, направленные па совершенствование правового регулирования и организации деятельности органов внутренних дел, но обеспечению общественного порядка.
Вместе с тем следует отметить, что в условиях административно-командной системы управления давалось ограничительное толкование общественного порядка, а его обеспечение и охрана сводились преимущественно к установлению запретов и применению мер административного воздействия и уголовной ответственности за их нарушение. Поведение людей было предельно зарегулировано. В сфере общественного порядка практически не допускалось обжалование. В частности, длительное время не предусматривалась возможность обжалования постановлений начальников органов внутренних дел о наложении административных взысканий за такое распространенное нарушение общественного порядка, как мелкое хулиганство.
Переход общества в Российской Федерации к новому качественному состоянию позволяет переориентировать подход к раскрытию сущности общественного порядка н разработке мер по его обеспечению и охране. В деятельности милиции по поддержанию надежного общественного порядка акцепт переносится на реализацию нрав и законных интересов граждан, создание благоприятных условий для правомерного поведения, профилактику правонарушений.
Все это повышает актуальность исследования проблемы организации и совершенствования охраны общественного порядка в новых условиях развития общества.
Цель исследования – изучить и проанализировать административно-правовое регулирование в сфере охраны общественного порядка.
Задачи исследования:
1) изучить особенности административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка;
2) рассмотреть механизм административно-правового регулирования охраны общественного порядка в Российской Федерации;
3) проанализировать оптимизацию государственного управления в сфере охраны общественного порядка.
Объект исследования – охрана общественного порядка.
Предмет исследования - административно-правовое регулирование.

 
Глава 1. Особенности административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка

1.1. Общественный порядок: социальная сущность и содержание

Общественный порядок в юридической литературе принято характеризовать в широком и узком смыслах. Л.П. Волкова , анализируя юридическую литературу советского периода, выделяет ряд общих позиций учёных-административистов относительно характерных особенностей общественного порядка, рассматриваемого в широком смысле:
а) обусловленность общественного порядка системой общественных отношений, сложившихся в обществе;
б) аккумуляция в категории «общественный порядок» всех сложившихся в обществе отношений под воздействием социальных норм;
в) имманентное свойство общественного порядка быть объектом воздействия всей политической системы;
г) значимость общественного порядка для реализации целей укрепления и развития государственного и общественного строя, защиты жизни и здоровья граждан, неприкосновенности личности и неприкосновенности собственности.
В современный период отечественная правовая доктрина и законодательство оперируют понятием общественного порядка в узком его значении. Понимание общественного порядка в узком смысле носит прикладной характер и служит целям определения задач и компетенции отдельных правоохранительных органов государства, органов местного самоуправления и отдельных негосударственных субъектов, имеющих полномочия в сфере охраны общественного порядка. О данной категории имеется упоминание в ст. 132 Конституции Российской Федерации и во многих других законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах. Определение данного понятия можно найти в законодательстве субъектов РФ. В частности, в ст. 1 Закона Челябинской области от 29 апреля 2004 г. № 227- ЗО «О соблюдении общественного порядка на территории Челябинской области» общественный порядок рассматривается как совокупность общественных отношений, обеспечивающих покой граждан и тишину, достойное поведение граждан в общественных местах. Согласно ч. 1 ст. 1 Закона Республики Башкортостан от 18 июля 2011 г. № 431- з «Об охране общественного порядка в Республике Башкортостан» [2] общественный порядок представляет собой 110 систему сложившихся в обществе отношений, обеспечивающих обстановку безопасности, спокойствия, защиту нравственности, соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Как видно, данные определения друг от друга существенно отличаются. В доктринальной литературе к настоящему времени также не выработано единой позиции применительно к сущности и содержанию категории «общественный порядок». С позиции Ю.Е. Аврутина административно-правовое понимание общественного порядка предполагает рассмотрение в качестве такового правового, то есть урегулированного административно-правовыми нормами и находящегося под их защитой и охраной, порядка возникновения, изменения и прекращения социальных связей, складывающихся в общественных местах .
Апологетами подобной позиции являются также П.Л. Чижков и К.М. Бишманов . Рассмотрев все понятия на наш взгляд, под общественным порядком следует понимать урегулированную правовыми нормами совокупность общественных отношений, обеспечивающих защиту чести и достоинства личности, поддержание общественной нравственности, общественного и личного спокойствия. Рассмотрим также определение понятия «общественной безопасности». Как полагает Д.А. Коротченков, общественная безопасность означает состояние защищённости тех интересов личности, которые общество и, соответственно, законодатель признают жизненно важными лишь на определённой стадии общественного развития . Перечень объектов общественной безопасности раскрывается некоторыми авторами в формулируемых ими определениях данного понятия. Так С.М. Микаилов, анализируя различные подходы к трактовке термина 111 «общественная безопасность», определяет ее как состояние защищенности жизни и здоровья граждан, имущественных интересов физических и юридических лиц, общественного спокойствия, нормальной деятельности общественных и государственных институтов, позволяющее обеспечить конституционные права, свободы, достойное качество и уровень жизни граждан, устойчивое развитие и безопасность Российской Федерации, а также способность к эффективному предотвращению или устранению различного рода опасностей и угроз прогрессу и развитию .
Иная направленность размышлений по поводу общественной безопасности имеет место у А.И. Стахова, который приводит определение ее понятия, схожее со сформулированным им же определением понятия национальной безопасности. Под общественной безопасностью он понимает урегулированное правовыми нормами состояние защищенности конституционных и иных законных интересов гражданского общества, заключающееся в отсутствии связанных с контролируемыми или санкционируемыми государством правомерными действиями физических и юридических лиц природных или техногенных факторов окружающей среды, с которыми связана возможность причинения вреда этим интересам, а также в отсутствии правонарушений и юридических казусов, обусловливающих возникновение или развитие указанных факторов окружающей среды . Таким образом, данный автор придает значение не перечню интересов в качестве объектов безопасности, а их носителю: в данном случае им является гражданское общество. На наш взгляд, под общественной безопасностью следует понимать состояние защищенности человека и гражданина (в том числе, чести и достоинства, жизни и здоровья), материальных и духовных ценностей личности и общества от преступлений, административных и иных 112 правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Каждый человек осознанно либо бессознательно в своей деятельности руководствуется теми или иными правилами. Они выступают в качестве образцов, моделей поведения. Все эти правила различны и по своему содержанию, и по способам возникновения. Однако объединяет их одна цель. Эти модели позволяют предупредить действия, разрушающие правопорядок и общественный порядок.
Классификация норм. По своему предмету регулирования правила можно разделить на две больших категории. К первой относят социальные нормы. За счет них формируется правопорядок и общественный порядок. Они координируют отношения между людьми и их группами. Во вторую категорию входят нормы технического характера. Они регулируют взаимодействие между человеком и окружающим его миром – техникой и природой.
Общественный порядок формируется из волевых взаимоотношений между людьми, проявляющихся в их поведении и действиях. Они выступают в качестве результата их сознательной деятельности. Государство и политическая система оказывают активное воздействие на отношения между людьми. Организация общественного порядка выступает в качестве одной из основных функций власти. Реализация этой задачи осуществляется посредством принятия определенных законов, контроля над их соблюдением и исполнением. Таким образом, общественный порядок в рамках государства представляет собой социально-юридическую категорию, основанную на отношениях между людьми при следовании ими установленным нравственным, моральным и прочим нормам. Неприкосновенность этой системы гарантируется властью. Суть явления формируют относительно устойчивые, закономерные, необходимые внутренние связи, которые присущи порядку и объединяют все его элементы в один комплекс.
Общественный порядок как систему социальных отношений и связей в литературе и законодательстве рассматривают в широком и узком смысле. В последнем случае речь идет о том, что установленные правила распространяются не на все существующие взаимодействия, а только на их определенную часть. Необходимость такого разделения обусловливается многообразием и разносторонностью отношений между людьми в каждой конкретной области, наличием особых юридических норм, направленных на регулирование этих связей.
Кроме этого, следует учесть и установленные в законодательстве виды ответственности за подобные преступления. Общественного порядка не будет, если государство не предусмотрит определенные инструменты регулирования. Использовать их уполномочены далеко не все институты власти. Для их применения формируются соответствующие органы общественного порядка. Их компетенция, обязанности и возможности строго регламентированы законом. Вместе с этим в системе отводится особое место и для граждан. В охране общественного порядка в той или иной степени могут участвовать все люди, проживающие на территории страны. Однако население не обладает такими полномочиями, какими наделены разные инстанции. В этой связи безопасность и охрана общественного порядка людьми реализуются путем соблюдения установленных в законах предписаний и норм.
Рассматривая общественный порядок как социально-юридическую категорию, следует отметить обусловленность системы потребностями населения, удовлетворение которых происходит в процессе взаимодействия между разными людьми. Отношения складываются в соответствующих местах в ходе общения. Цель всей этой системы состоит в обеспечении спокойной для жизни человека обстановки, нормальных условий для отдыха и труда, деятельности организаций, учреждений, служб, инстанций, институтов власти.
Охрана общественного порядка - это обусловленная закономерностями развития демократического общества и правового государства, осуществляемая органами внутренних дел, другими государственными органами и общественными объединениями при содействии граждан система организационных и правоохранительных мер, состоящих в организации правомерного поведения людей в общественных местах и иных сферах социальной жизни общества, в предупреждении и пресечении правонарушений, привлечении виновных в их совершении к ответственности и направленных на защиту жизни и здоровья, прав и свобод граждан, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
По содержанию охрана общественного порядка, как составная часть деятельности органов внутренних дел, представляет собой, с одной стороны, выполнение комплекса управленческих организационных функций, с другой,- осуществление непосредственной охраны общественного порядка от преступных и иных противоправных посягательств. Органы внутренних дел не только организуют, по и практически осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают личную безопасность граждан и общественную безопасность, т. е. непосредственно своими силами проводят профилактические мероприятия, предупреждают нарушения правопорядка, пресекают совершаемые в этой сфере правонарушения.
Исходя из изложенного, можно определить, что организация охраны общественного порядка это осуществление органами внутренних дел, другими государственными органами и общественными объединениями комплекса основанных на законе управленческих функций, направленных па обеспечение целенаправленной, согласованной и эффективной деятельности по непосредственной охране порядка и безопасности, по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
Система управления органами внутренних дел в сфере общественного порядка представляет собой общегосударственную систему, которая строится и функционирует на трех уровнях управления: федеральном, региональном и местном.
Объем и специфика правоохранительного воздействия подразделений милиции общественной безопасности на сферу общественного порядка зависят от содержания выполняемых ими функций и места в системе органов внутренних дел. Чем выше в этой системе положение подразделений милиции общественной безопасности, тем больший объем функций организационного, правового, кадрового, материально-технического обеспечения они выполняют.
Так, на федеральном уровне Главное управление обеспечения общественного порядка (ГУООП) МВД России (во взаимодействии с другими структурными подразделениями центрального аппарата министерства) решает основные проблемы, вырабатывает приоритетные направлении деятельности милиции общественной безопасности, участвует и разработке и реализации комплексных программ в сфере укрепления правопорядка и законности. ГУООП МВД России выступает в качестве центрального субъекта управления всех подразделении милиции общественной безопасности в Российской Федерации.
На региональном уровне подразделения милиции общественной безопасности МВД республик в составе Российской Федерации, ГУВД, УВД краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, УВД (ОВД) на транспорте, будучи объектами управления со стороны МВД России, одновременно выступают как субъекты управления в отношении нижестоящих подразделений милиции общественной безопасности. На этом уровне главное внимание уделяется обеспечению квалифицированного руководства городскими, районными органами внутренних дел и линейными органами внутренних дел на транспорте, контролю и оказанию практической помощи. На подразделения милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД, УВДТ (ОВДТ) помимо функций оперативного управления возлагаются обязанности по усилению горрайлинорганов в случае осложнения обстановки (обеспечение общественного порядка при проведении массовых мероприятий межрайонного характера, раскрытие тяжких преступлений, розыск и задержание опасных преступников и т. д.).
На местном уровне подразделения милиции общественной безопасности городских и районных органов внутренних дел, линейных органов внутренних дел на транспорте организуют и непосредственно осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают личную безопасность граждан и общественную безопасность, предупреждают и пресекают преступления и административные правонарушения. Главное внимание в их деятельности должно уделяться профилактике правонарушений, организации и созданию условий дли правомерного поведения граждан в сфере общественного порядка, укреплению связи и взаимодействия с населением.
Характеризуя систему управлении органами внутренних дел в сфере общественного порядка, следует исходить из общих положений науки управлении, рассматривающей систему органов внутренних дел как сложное, динамически развивающееся, иерархически построенное, многофункциональное системное образование государственно-правовой природы, выполняющее комплекс задач по охране правопорядка и борьбе с преступностью в стран. Объекты управляющего воздействия находятся как внутри, так и вовне системы органов внутренних дел. При этом основные усилия направляются вовне — на достижение целей, определяющих предназначение органов внутренних дел, т. е. на обеспечение общественного порядка и безопасности. Вместе с тем степень решения внутриорганизационных задач, связанных с кадровым и материально-техническим обеспечением, во многом предопределяет результаты внешне целевой деятельности, непосредственно влияет на конечные результаты охраны правопорядка. Именно благодаря внутриорганизационной деятельности объединяются усилия всех звеньев системы МВД России по обеспечению законности и правопорядка в стране.
Трансформация системы управления органами внутренних дел в сфере охраны общественного порядка в настоящее время осуществляется в направлении совершенствования правового регулирования, форм и методов деятельности, организационно-структурного построения подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), комплектования и обучения кадров, финансирования и материально-технического обеспечения. Управление подразделениями, участвующими в охране общественного порядка, должно быть организовано так, чтобы обеспечить высокую эффективность действий на основе рациональной расстановки сил и средств, их комплексного использования, своевременного маневрирования и активного несения службы па улицах и в других общественных местах, поддержании постоянной готовности к выполнению внезапно возникающих задач при резких изменениях обстановки, в особых условиях п при других чрезвычайных обстоятельствах.
На трансформацию системы управления органами внутренних дел в сфере общественного порядка, па совершенствование организации их деятельности по защите жизни и здоровья, прав и свобод граждан, интересов общества и государства от противоправных посягательств оказывают влияние разнообразные факторы. К ним относятся:
- социально-экономические условия, в которых органы внутренних дел осуществляют охрану общественного порядка;
- профессиональная подготовленность сотрудников органов внутренних дел, выполняющих функции охраны порядка и безопасности, их социальная защита и техническая оснащенность;
- полнота и качество правового регулирования организации и деятельности органов внутренних дел, правовая защита их сотрудников;
- состояние преступности и других противоправных посягательств на общественный порядок;
- результаты и эффективность деятельности органов внутренних дел по охране порядка и безопасности.
Под влиянием этих факторов происходят качественные изменения в содержании и формах организации охраны общественного порядка, принимаются меры к нейтрализации негативных тенденций, к поиску новых, более эффективных форм и методов правоохранительной деятельности органов внутренних дел с использованием положительных факторов развития общества.

 
1.2. Российские традиции охраны общественного порядка: история и современность

Анализ законодательства и иных нормативно-правовых актов, научные исследования свидетельствуют, что полицейские функции всегда были неотъемлемой составляющей Российского государства на всех этапах его развития. В Древней Руси полицейские функции по охране общественного порядка на местах выполнялись различными должностными лицами: посадниками, наместниками и волостелями, тиунами, вирниками, мечниками, праветчиками, доводчиками, приставами, дворскими. Для их реализации широко привлекались воинские формирования, объем полномочий которых постепенно изменялся (от военно-административных до административно-полицейских). Специализация на выполнение полицейских функций в Руси определилась в XVI в. с созданием приказов в качестве центральных государственных органов, земских и губных изб - в качестве местных. При этом один и тот же орган выступал в роли полиции, суда и исполнителя своих решений. Во второй половине XVI в. роль организаторов борьбы с тяжкими преступлениями на вверенной территории исполняли воеводы .
История взаимодействия местных властей с полицейскими формированиями, осуществляющими охрану общественного порядка, начинается с середины XVI в., когда в России утвердилась сословно-представительная монархия и недостатки управления провинциями через должностных лиц на местах стали очевидными. В ходе проведения царем Руси Иваном IV Грозным реформы местного управления институт наместничества в общегосударственном масштабе был заменен выборными земскими учреждениями. В ходе распределения полномочий и компетенций уголовные дела и полиция были переданы выборным земским учреждениям - губным старостам и судьям (целовальникам). Выборные земские учреждения осуществляли все полицейско-судебные функции на местах (городах, уездах), осуществляли розыск преступников («лихих людей»), поддерживали общественный порядок, осуществляли суд. В определенном смысле подобную организационную власть можно считать местным сословно-полицейским самоуправлением, с учетом того, что в то время не существовало термина «полиция», а соответствующая правоохранительная деятельность именовалась «благочинием».
На рубеже ХVII-ХVIII вв., во время проводимых реформ Петром I, создаются первые постоянные самостоятельные специализированные органы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью - регулярная полиция. В ряде крупных городов России, в т.ч. в Санкт-Петербурге и Москве создаются полицейские канцелярии с полицейской командой. Полицейские функции, как и функции губного самоуправления, переданы назначаемым из центра губернаторам и подчиненным им воеводам (в уездах). Историки-правоведы считают крупным нововведением в сфере местного самоуправления введение должности воеводы как главного руководителя местной администрации. В круг полномочий воеводы входили все отрасли местного управления, в т.ч. охрана общественного порядка на территории уездного округа от внешних врагов, заведование местными городскими укреплениями, осуществление суда по гражданским и уголовным делам, пожарная полиция, ремонт дорог, регистрация проезжих людей, надзор за торговлей, надзор за благочинием и нравственностью обывателей.
Введение «регулярной полиции» сочеталось с сохранением существовавшего в допетровской Руси практики привлечения жителей к охране общественного порядка. К полицейской службе совместно с регулярной полицией привлекались горожане (караульщики), которые в качестве повинности исполняли полицейские функции. В ходе проведения городской реформы Петром I были образованы сословные органы городского управления - магистраты и ратуши, вместо земских изб.
В 1722 г. в Москве была учреждена новая должность обер-полицмейстера, а в других городах организация полиции поручалась создаваемым магистратам. Это побуждало магистраты к созданию полностью подчиненных им контор и в середине XVIII в. ряд городов, таких как Архангельск, Нижний Новгород и другие, имели при органах городского самоуправления свою полицию [29, с. 43].
После смерти Петра I реформа местных органов управления и организация полиции, была завершена Екатериной II. В 1775-1785 гг. во время проведения губернской реформы были образованы первые полицейские управления в городах и уездах (земская полиция) и сельская полиция. Все функции, назначение, структура земской полиции содержались в «Учреждении для управления губерний Российской империи». Во всех городах учреждалась должность городничего, который по представлению губернатора назначался сенатом. В губернском городе, где не было военного коменданта, назначался полицмейстер. Оба должностных лица: полицмейстер и городничий не зависели друг от друга и подчинялись губернскому правлению. Функции сельской полиции, создаваемой в уезде передавались нижнему земскому суду, во главе которого ставился избираемый дворянством на 5 лет земский исправник (капитан-исправник).
Начиная с 1905 года обеспечение общественного порядка было одной из функций народной милиции. В процессе становления менялись названия этой службы, но не менялась ее сущность.
До 1943 года в области существовал Областной отдел наружной службы, затем создается отдел службы и боевой подготовки Областного Управления милиции, который осуществлял общее руководство и контроль за работой участковых уполномоченных; инспекторов детских комнат милиции, конвойного дивизиона милиции; групп по борьбе с браконьерами, по работе с членами ДНД, разрешительной системы, по контролю за условно освобожденными гражданами; дежурных частей УВД и подразделений; специального батальона милиции, спецприемника, приемника-распределителя для детей; медвытрезвителей и полка милиции.
Совместно с районными отделами милиции разрабатывались дислокации постов – маршрутов патрулей и другие нормативно-правовые акты в сфере правопорядка на улицах.
В годы правления Александра III земская контрреформа значительно урезала самостоятельность местного самоуправления, усилилась карательная система, управление всей полицией империи было передано в Министерство внутренних дел.
Можно отметить, что в силу отождествления полицейской функции с деятельностью «общей администрации» полномочия полицейских учреждений России были длительное время предельно широки и неконкретны, охватывая и «благочиние» и «безопасность», и лишь к концу XIX в. были ориентированы в основном на борьбу с преступностью и охрану общественного порядка.
Исследуя вопросы о месте и роли полиции в реализации государственной власти, о сущности принудительной составляющей деятельности органов полиции и администрации, выдающийся российский полицеист В.Н. Лешков считал необходимым развитие самоуправления населения и перенос в общину центра тяжести надзора за общественным порядком, предупреждением и пресечением правонарушений.
В дореволюционный и послереволюционный период достаточно эффективно действовала система правового обеспечения правопорядка, общего и индивидуального предупреждения преступлений, где заметную роль играли общественные формирования, граждане. В 1876 г. был принят Устав о предупреждении и пресечении преступлений, в котором наряду с профилактикой деяний регламентировались некоторые вопросы тактики действий как органов полиции, так и населения. Устав состоял из пяти разделов, среди которых второй раздел назывался «О предупреждении и пресечении преступлений общественного порядка и учреждений правительства». Возникшие в 1890 г. добровольные дружины активно обеспечивали правопорядок, вели борьбу с бандитизмом на дорогах и рабочих окраинах .
В 1915 г. была принята первая инструкция по организации добровольной дружины, где был изложен порядок формирования дружины, правила отбора дружинников, их учет, дисциплинарные требования и основные формы работы. В частности, инструкцией было определено, что для организации деятельности дружины высшим представителем местной административной власти назначалось особое лицо (офицер Отдельного корпуса жандармов или чиновник одного из учреждений) .
Пришедшее к власти в феврале 1917 г. Временное правительство столкнулось с задачей реорганизации органов охраны правопорядка, связанной с необходимостью ликвидации царской полиции, а также с необходимостью реформы местного самоуправления. Уже в первой своей декларации, которая была принята 3 марта 1917 г., Временное правительство, наряду с полной и немедленной амнистией по всем религиозным и политическим делам, провозгласило реформу местного самоуправления. Предполагалось превратить земства в полноправные субъекты управления на местах и расширить сферу их деятельности. Охрана порядка и безопасности вошла в число предметов ведения земских и городских учреждений. Именно в это время ставится задача замены полиции народной милицией с выборным начальством, формируемой, финансируемой и руководимой органами местного самоуправления.
Следующим шагом Временного правительства стала ликвидация отдельного корпуса жандармов и всех его учреждений, включая охранные отделения, и упразднение Департамента полиции МВД, взамен которого было создано Временное управление по делам общественной полиции и обеспечения личной и имущественной безопасности граждан. В июле 1917 г. оно было переименовано в Главное управление по делам милиции и обеспечения личной и имущественной безопасности граждан. Замена в наименовании органа слова «полиция» на «милиция» объяснялось тем, что полиция как репрессивный институт олицетворяла собой ненавистный монархический режим.
После Октябрьской революции 1917 г. существующие органы земского и городского самоуправления были упразднены. Вместо народной милиции, учрежденной Временным правительством, стала создаваться рабочая милиция, основной задачей которой было установление и поддержание «революционного порядка». Все властные органы, в т.ч. и местные, вошли в единую систему государственной власти. Власть местного самоуправления, отличная от государственной, перестала существовать. Формируемая вначале как добровольная, милиция действовала как самодеятельная организация. Однако вскоре задачи государственного строительства заставили руководство страны принять решение создать милицию «как постоянный штат лиц, исполняющих специальные функции».
10 ноября 1917 г. (28 октября ст. ст.) по телеграфу было передано постановление Народного комиссариата внутренних дел «О рабочей милиции». Оно стало первым нормативным актом Советского государства, определившего основы организации милиции. 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР утвердили Инструкцию об организации рабоче-крестьянской милиции, по которой милиция являлась исполнительным органом центральной власти на местах, находившимся в «двойном» подчинении: в непосредственном ведении местных Советов и в то же время подчинявшимся общему руководству НКВД РСФСР. Для охраны общественного порядка в советский период создавались общественные организации: ОСОДМИЛ (добровольное общество содействия милиции), БРИГАДМИЛ (бригады содействия милиции), а с конца 50-х гг. - добровольные народные дружины (ДНД), основной задачей которых были обеспечение правопорядка и профилактика преступлений.
Организация дружин в значительной мере была основана на самоуправлении (выборность командиров, прием на общем собрании, коллегиальные руководящие органы - штабы), однако фактически ДНД действовали под непосредственным руководством партийных органов, администраций и партийных комитетов предприятий. ДНД в тех исторических условиях сыграли свою положительную роль, обеспечили массовое (хотя и «добровольно-принудительное») участие граждан в охране правопорядка. Многие дружинники действительно активно и неформально участвовали в борьбе с правонарушениями, немало помогали правоохранительным органам; значительное количество наиболее отличившихся дружинников были в то время удостоены государственных наград. Как отмечает Н.Д. Нечевин, это был значительный этап истории в развитии общественных формирований по обеспечению правопорядка [ .
История развития полиции Российской империи, а в дальнейшем и милиции Советского государства, была связана с ее организационно-правовой подчиненностью Министерству внутренних дел. С укреплением командно-административной системы милиция преобразовалась в исполнительный орган центральной власти на местах и в организационном плане строилась на принципах двойного подчинения: ее органы находились в ведении соответствующих Советов и подчинялись вышестоящим милицейским аппаратам, возглавляемым Министерством внутренних дел. Все время Советской власти (до 1993 г.) милиция оставалась составной частью аппарата государственного управления. Вместе с тем до настоящего времени многочисленные организационно-структурные преобразования милицейских подразделений на федеральном, окружном, региональном и местном уровнях не привели к ее институционализации. Милиция до сих пор не получила организационно-правового оформления как цельная, единая и обособленная на всех уровнях системы МВД России служба.
В начале 90-х гг. ХХ в. широкую популярность в Российской Федерации приобрела идея муниципализации милиции. Процесс создания подразделений местной милиции стимулировало и то, что подобные формирования стали активно создаваться в странах ближнего зарубежья (Украине, Молдове, республиках Прибалтики, Казахстане и др.)
Попытка создания местной милиции, не входящей с систему МВД РФ, оказалась неудачной [14], а первоначально достаточно широкие полномочия органов местного самоуправления в части решения кадровых вопросов милиции общественной безопасности последовательно сокращались. Не реализованы и положения федерального законодательства о местном самоуправлении 1995 и 2003 гг., которые в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции России отнесли к ведению муниципальных образований, соответственно, охрану общественного порядка, и организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией. В рамках проведенной реформы МВД РФ в принятом в 2011 г. Законе о полиции, ставшем первым шагом на пути к кардинальной реформе системы органов внутренних дел, полиция выступает частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Реализация мер по обеспечению охраны общественного порядка возложена на специализированные подразделения, участковых уполномоченных полиции. За муниципальными образованиями закреплены полномочия по созданию организационных и социальных условий деятельности участковых уполномоченных. Возможностей по учреждению своих подразделений в структуре полиции они лишены. При этом нерешенным остается и вопрос о правовом статусе муниципальной милиции, создание которой предусмотрено Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
В настоящее время в ряде регионах и субъектах Российской Федерации народные дружины активно и успешно используются для охраны общественного порядка на местах. Положительный опыт и отсутствие правового статуса таких «дружинников» показали необходимость правового закрепления участия граждан в охране общественного порядка на федеральном уровне, что нашло отражение в проекте Федерального закона № 146414-5 «Об участии граждан в охране общественного порядка».

1.3. Охрана общественного порядка за рубежом: имплементация положительного опыта

Охрана правопорядка с акцентом на предупреждение преступлений – основная цель любого полицейского департамента. Повсеместно признано, что без содействия самого населения борьба с преступностью не может иметь успеха. Партнерские отношения полиции с обществом усиливают доверие к ней граждан, повышают степень их удовлетворенности работой полиции, побуждают оказывать ей всемерное содействие.
Инициативы по предупреждению преступности с участием населения заслуживают серьезного внимания. Их число всё время растет. Например, в Англии – это программа «Наблюдение за домом соседа», в которой принимают участие свыше одного миллиона жителей Лондона, в США – это система «соседского надзора» (г. Феникс, штат Аризона), сущностью которых является постоянное наблюдение живущих рядом жителей за всеми преступными проявлениями в их районе. Кроме того, в США осуществляется также программа Block Watch (наблюдение с целью предупреждения опасных ситуаций и преступности), когда граждане сообщают обо всем, что может ассоциироваться с преступностью.
Примером совершенствования взаимоотношений со средствами массовой информации в целях формирования положительного облика полиции может служить опыт Департамента полиции г. Рино (США), представители которого обратились за помощью к прессе. Были проведены встречи с сотрудниками пяти телевизионных компаний города, шести радиостанций и двух местных газет. Полицейских попросили подготовить рекомендации, а среди населения провели опрос, чтобы выяснить отношение граждан к деятельности полиции. С учетом полученной информации, явно указывающей на то, что СМИ действительно имеют существенное влияние на создание «имиджа» полиции, были приняты меры, которые включали радикальные изменения в политике полиции (при этом воспользовались преимуществами высоких информационных технологий).
Первым шагом для снижения рабочей нагрузки на служащих полиции и ускорения потока информации явилась разработка системы алфавитно-цифрового замещения страниц, которая заменила обычные и повседневные сообщения для печати и обеспечила ее передачу буквально за считанные секунды всем заинтересованным лицам.
С 2014 г. страна живет с двумя знаменательными событиями: вхождение Крыма в состав Российской Федерации и гнет санкций США и ряда европейских государств. Невозможно отрицать негативное воздействие на экономику нашей страны подобных мер. Падение производства, девальвация рубля, рост инфляции и безработицы в Российской Федерации - плата страны за восстановление исторической справедливости. При этом экономика - доминирующий дестабилизирующий фактор внутренней стабильности России. Падение экономики приводит к опасности резкого роста социального недовольства. «Причем проблема в том, что этот процесс не может быть одновременным и всеобщим, а значит, может спровоцировать в стране центробежные тенденции в некоторых более экономически стабильных или, напротив, наиболее экономически слабых регионах», - опасается И. Преображенский.
«Прогнозируется, что в ближайшие 3-5 лет неблагоприятные криминогенные факторы продолжат проявлять себя усилением криминальной опасности для населения страны, увеличением массива преступлений, совершаемых в общественных местах, ростом отдельных видов преступлений как против собственности, так и против личности, криминальной алкоголизацией и наркотизацией населения, разрастанием коррупции» .
Стоит напомнить, что долгосрочное реформирование правоохранительных органов, начавшееся в 2009 г. с целью повышения эффективности правоохранительных органов России, борьбы с коррупцией и улучшения имиджа правоохранительных органов, проведенная по инициативе экс-президента России Д.А. Медведева, до сих пор активно проводится. Негативными результатами реформирования для Тамбовской области явилось существенное сокращение численности личного состава и ликвидация единственного ведомственного образовательного учреждения в регионе. Численность сотрудников Министерства внутренних дел с 1,4 млн человек в 2009 г. сократилась до 835 825 человек в 2015 г. . При этом сфера деятельности и зона ответственности не только не уменьшилась, а даже еще более увеличилась. Особую озабоченность у руководства отделов внутренних дел вызывало обеспечение общественного порядка и общественной безопасности на массовых мероприятиях в выходные и праздничные дни, обеспечение общественного порядка на спортивных и общегородских развлекательных мероприятиях, которые сопровождаются привлечением большого количества сотрудников. Ряд проблем удалось разрешить с помощью привлечения к охране общественного порядка сотрудников частных охранных предприятий. Однако отсутствие материального стимулирования частных охранников во время несения совместной с правоохранительными органами службы, отвлечение сотрудников ЧОП от их договорной деятельности при численной их оптимизации в эпоху экономического кризиса привело к тому, что руководители ЧОП стали всячески «увиливать» от подобных «субботников». И опять встал вопрос численной нехватки сотрудников для обеспечения общественного порядка на общегородских массовых мероприятиях.
Федеральный закон Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» создал правовые условия для добровольного участия граждан в охране общественного порядка, исходя из буквы которого формируются добровольные дружины, основная задача которых - содействие правоохранительным органам в охране общественного порядка, участие в предупреждении и пресечении правонарушений .
Привлечение граждан к правоохранительной деятельности широко используется и в других более экономически развитых странах, демонстрируя степень развитости и патриотизма гражданского общества. Auxiliary police, или вспомогательные полицейские широко распространены в США и являются резервом регулярной полиции. В состав вспомогательных полицейских входят как добровольцы, так и лица, получающие материальное вознаграждение. Вспомогательная полиция имеет право производить задержание лиц, совершивших преступления в их присутствии .
В работе вспомогательной полиции всегда ценится качество превыше количества, в связи с этим существуют минимальные требования для данной деятельности. Они включают в себя:
- возраст не менее 21 лет;
- наличие водительского удостоверения;
- наличие школьного образования;
- отсутствие преступлений и административных правонарушений в прошлом;
- должен быть физически и психически способным выполнять обязанности полицейского;
- должен проживать в пределах населенного пункта, где несет службу;
- участие в охране правопорядка минимум 8 часов в месяц;
- пройти обучение в Полицейской академии (приблизительно 6 месяцев в год).
Работа во вспомогательной полиции предоставляет преимущество перед другими кандидатами при трудоустройстве в полицию.
В Федеративной Республике Германия вспомогательные полицейские силы (Freiwilliger Polizeidienst или Sicherheitswacht) широко используются во многих землях. Данные силы были сформированы с целью предотвращения массовых волнений. Однако в большинстве случаев им приходится содействовать охране общественного порядка в местах массового скопления людей и противодействовать вандализму в городской черте. Несение службы осуществляется либо пешим патрулированием, либо патрулированием на велосипеде. Граждане отличают их по наличию формы либо элементов формы (рубашка) с наличием на левой стороне груди идентификационной карточки с фотографией и дополнительно светло-зеленой повязке.
Сотрудники могут задержать гражданина, совершившего правонарушение, проводить опрос граждан, установить их личность. Несение службы ведется с использованием средств связи. В качестве средств обороны используются газовые баллончики. .
Подводя итог анализу состояния добровольной помощи полиции в охране правопорядка в Российской Федерации и мире, можно заключить следующее.
1. Помощь государственным структурам в охране правопорядка - общемировая практика, характеризующая социальную активность и патриотизм общества.
2. В мировой практике участие граждан в охране правопорядка поощряется различными, в т. ч. и материальными стимулами. В России стимулирование данной деятельности чаще всего носит декларативный характер.
3. В России помощь полиции в охране правопорядка носит многогранный характер и включает в себя не только охрану общественного порядка на массовых мероприятиях, но и поиск без вести пропавших лиц, проведение разъяснительной, профилактической и консультационной работы в сфере правоохранительной деятельности.
4. Широкий спектр правоохранительной деятельности добровольных помощников в России сопровождается урезанием (по сравнению с мировой практикой) полномочий. Дружинники в России не имеют никаких средств самообороны при несении службы по охране правопорядка.
5. Различные закрепленные в федеральном законе формы участия граждан в правоохранительной деятельности не могут осуществляться в рамках «традиционной» времен СССР структуры народных дружин. И здесь характерен пример студенческого отряда правопорядка «Держава» Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина. Структура данного отряда до сих пор окончательно не сформирована, однако она развивается с ростом численности отряда. На сегодняшний день окончательно сформировались группы:
- оперативная (участие в оперативных мероприятиях правоохранительных органов по пресечению преступлений в различных сферах);
- обеспечения безопасности на массовых и спортивных мероприятиях;
- профилактики (проведение разъяснительной работы среди населения по наиболее актуальным видам преступлений, после проведения соответствующей подготовки со стороны правоохранительных органов);
- работы в социальных сетях (проведение разъяснительной работы, сбор и обработка информации о правонарушениях, прием сообщений от граждан, консультирование по правовым вопросам);
- технического обеспечения (беспилотные летательные аппараты, металлоде-текторы, средства связи и т. д.).
Особая роль в данной организации отводится штабу отряда, в обязанностях которого - координация, распределение, обеспечение работы отряда. Исходя из этого, вызывает недоумение позиция администрации города, которая практически не стимулирует данную общественную активность, оставляя данную деятельность на основе альтруизма и гражданской сознательности.