Административно-правовая защита материнства и детства в РФ

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что непосредственно поддержка семьи и детей,
всемирная охрана их интересов считается важнейшим принципом, как в отечественном, так и в
международном праве. Для реализации данных принципов необходимо наличие в правовой
системе страны собственного механизма его реализации, закрепленного в нормах права.
2
Особую актуальность в связи с этим приобретают нормы права, гарантирующие защиту семьи
государством. В современной социально-демографической ситуации в России институты
семьи, материнства и детства приобретают повышенную публичную значимость. При этом
организация системы социальной защиты семьи, материнства и детства в нашей стране
оставляет желать лучшего.
Так же, актуальность исследования обусловлена тем, что в современной социальнодемографической ситуации в России институты семьи, материнства и детства приобретают
повышенную публичную значимость. По заявлению высшего государственного руководства,
«смысл всей нашей политики - это сбережение людей, умножение человеческого капитала как
главного богатства России. Поэтому наши усилия направлены на поддержку традиционных
ценностей и семьи, на демографические программы». При этом административно-правовые
средства всегда были одним из самых действенных видов средств реализации
государственной политики. Данное положение в полной мере относится и к применению
административной власти государства к семейным отношениям.
1. Правовое содержание прав на защиту материнства и детства в России
1.1. Категории «материнство», и «детство»: понятие и сущность защиты
Для того, что бы анализировать административно-правовую защиту материнства и детства
необходимо воспроизведение конституционных положений. Среди которых:
1) необходимость укрепления семьи;
2) недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи;
3) обеспечение беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав;
4) обеспечение возможности судебной защиты семейных прав;
5) добровольность брачного союза мужчины и женщины;
6) признание только гражданского светского брака;
7) равенство прав супругов в семье;
8) приоритет семейного воспитания детей;
9) обеспечение приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и
нетрудоспособных членов семьи;
10) недопустимость ограничения прав граждан при вступлении в брак и в семейных
отношениях по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной
принадлежности.
Принцип, согласно которому семья, материнство и детство находятся под защитой государства,
провозглашен в ст. 38 Конституции РФ. Указанное конституционное положение развивается в
отраслевом законодательстве, предусматривающем выплату различного рода пособий,
3
денежных и других выплат, связанных с беременностью, родами, воспитанием детей, потерей
кормильца, многодетностью и т.д.
Существенное влияние на социальное развитие нашей страны оказал институт материнского
(семейного) капитала.
В правоотношениях суррогатного материнства право пациента на врачебную тайну несколько
трансформируется. С одной стороны, право суррогатной матери на сохранение врачебной
тайны нарушается в пользу генетических родителей, которых допускают до врачебной тайны
суррогатной матери.
Доступ генетических родителей до врачебной тайны суррогатной матери позволит в полной
мере реализовать права генетических родителей на лечение бесплодия с применением метода
суррогатного материнства.
С другой стороны, в процессе лечения бесплодия с применением метода суррогатного
материнства понятие врачебной тайны размывается между генетическими родителями, в
результате чего генетические родители становятся единым субъектом, обладающим врачебной
тайной.
С точки зрения теории права Конституция РФ соотносится с Семейным кодексом Российской
Федерации как нормы общерегулятивного и частного регулирования. Конституция РФ обладает
высшей юридической силой. Однако необходимость защиты отцовства обозначил СК РФ,
указав в ст. 1, что семья, материнство, отцовство и детство в РФ находятся под защитой
государства.
Как следует из положений ч. 2 ст. 8 СК РФ, источником происхождения способов защиты
семейных прав выступают нормы различных законов, к числу которых в первую очередь
следует отнести ст. 12 ГК РФ. Аргументами в пользу такого вывода служат также положения ст.
ст. 4 и 5 СК РФ, допускающие использование гражданско-правовых норм в семейных
отношениях.
1.2. Правовой институт защиты материнства, отцовства и детства как правовой институт в
системе конституционного и административного права
Предложение о необходимости законодательного определения понятия «семья», которое
имело бы общеотраслевое значение, прозвучало в отечественной юридической литературе
более 15 лет назад. Новые аргументы в пользу такого решения предлагаются современными
авторами и по настоящее время.
Тем не менее до настоящего времени в российском законодательстве отсутствует четкое и
однозначное понимание не только понятия «семья», но и производного от него понятия «член
семьи».
Семейное законодательство о лицах, признаваемых членами семьи. В соответствии со ст. 2
Семейного кодекса РФ семейное законодательство регулирует «личные неимущественные и
имущественные отношения между членами семьи: супругами, родителями и детьми
(усыновителями и усыновленными), а в случаях и в пределах, предусмотренных семейным
4
законодательством, между другими родственниками и иными лицами». Таким образом,
несмотря на отсутствие в тексте СК РФ обособленной дефиниции понятия «член семьи», на
основании ст. 2 этого Кодекса можно установить, что к числу таковых относятся:
• супруги;
• родители и их дети (в том числе усыновленные).
В тексте статьи законодатель признает членов семьи субъектами семейного права (лиц, чьи
личные неимущественные и имущественные отношения регулирует семейное
законодательство). При этом перечень субъектов семейного права этой категорией лиц не
исчерпывается. Как прямо указано в статье, в случаях и в пределах, предусмотренных
семейным законодательством, могут регулироваться и личные неимущественные и
имущественные отношения между другими родственниками и иными лицами.
При наличии соответствующего указания в тексте семейного законодательства родственники и
иные лица также обретают статус субъектов семейного права, но это не означает
автоматического признания их членами семьи.
В наименовании гл. 15 Семейного кодекса РФ используется формулировка «Алиментные
обязательства других членов семьи». Нормы этой главы устанавливают основания
возникновения таких обязательств для лиц, прямо не поименованных в ст. 2 СК РФ в качестве
членов семьи.
Подобная правовая модель может быть объяснена следующим образом. Помимо отнесения
определенных категорий лиц к числу субъектов семейного права нормы ст. 2 СК РФ не
исключают возможность и для признания некоторых из них, при наличии особых
обстоятельств, членами одной семьи.
Таким образом, основанием для признания лиц членами одной семьи может являться, к
примеру, наличие у них алиментных обязательств.
Как отмечает О.В. Капитова, «в алиментных обязательствах участвуют прямо определенные
законом физические лица, находящиеся в особом правовом статусе, - это супруги, дети,
родители, иные члены семьи». Автор также указывает, что для возникновения алиментного
правоотношения необходимо наличие семейных отношений между участниками
обязательства.
Для признания конкретных лиц членами одной семьи не имеет значения факт их совместного
проживания или ведения общего хозяйства. Не имеют значения и возраст, а также степень
дееспособности членов семьи (в том числе факты достижения совершеннолетия, ограничения
или полной утраты дееспособности одним или несколькими членами семьи).
Следуя подобному толкованию ст. 2 СК РФ, представители Минфина России в письме от 15
сентября 2004 г. N 03-05-01-04/12, к примеру, признавали членами семьи работника:
родителей работника (как пенсионеров, так и работающих), а также детей работника
независимо от возраста (как неработающих учащихся, так и работающих). При этом в данном
контексте факт совместного (раздельного) проживания значения не имел.
5
Исходя из современной формулировки ст. 2 СК РФ достижение ребенком совершеннолетия не
является достаточным основанием для исключения его из состава членов семьи.
1.3. Роль государства и меры защиты материнства и детства
Реализуя поставленную задачу по защите охране и защите семьи, государство должно
обеспечить все необходимые условия для ее выполнения (проведение необходимой
социальной политики, создание и поддержание нормального функционирования различных
органов и учреждений и т.д.). Государство создает благоприятную среду для защиты ребенка, а
непосредственную защиту обеспечивают его родители.
Государство в лице своих органов и должностных лиц осуществляет правовое регулирование
сферы семейных отношений. При помощи правовых норм устанавливаются одобряемая
модель поведения участников семейных отношений, их обязанности и меры ответственности,
которые применяются к данным лицам за нарушение соответствующих правил, а также
механизмы защиты семьи, прав, свобод и законных интересов отдельных членов семьи.
Учитывая специфику семейных отношений, подобное регулирование не может быть
безграничным.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (далее -
Конституционный Суд РФ) федеральный законодатель, «осуществляя правовое регулирование
в той или иной сфере общественных отношений, должен исходить из приоритета семейного
воспитания детей, необходимости укрепления семьи и обеспечения беспрепятственного
осуществления ее членами своих прав, а также из недопустимости произвольного
вмешательства кого-либо в дела семьи».
Принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо, в том числе и государства,
в дела семьи закреплен в ст. 1 Семейного кодекса РФ.
Под данным принципом понимается возможность членов семьи самостоятельно решать их
семейные вопросы без всякого воздействия извне, вне зависимости от мотивов и характера
такого внешнего вмешательства. Это могут быть вопросы, касающиеся распоряжения общим
имуществом, воспитания детей и др.
Речь идет о недопустимости именно произвольного вмешательства в дела семьи. Некоторые
положения семейного законодательства не только допускают, но и обязывают вмешиваться
государство в лице его органов и должностных лиц. Подобное вмешательство связано с
необходимостью охраны прав, свобод и законных интересов членов семьи, как правило,
наиболее незащищенных, а именно несовершеннолетних, нетрудоспособных и нуждающихся.
Так, государство в лице своих органов и должностных лиц участвует в обеспечении прав
ребенка в семье в ограниченных пределах, которые прямо определены в законодательстве.
Это может иметь различные проявления как в разрешении органами опеки и попечительства
разногласий между родителями относительно имени и (или) фамилии ребенка, так и в
отобрании ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью.
6
Право органа опеки и попечительства на отобрание ребенка у его родителей или у других лиц,
на попечении которых он находится, представляет собой чрезвычайную меру временного
характера, реализуемую в исключительных случаях.
Несмотря на то что принятие данной меры органами опеки и попечительства не исключает
возможности последующего судебного контроля за ее законностью и обоснованностью, на
практике оказывается, что механизм защиты от произвольного вмешательства в дела семьи
работает небезупречно.
Государственная политика также должна быть направлена не только на установление
требований к субъектам семейных отношений, но и на выполнение государством своих
обязанностей, закрепленных Конституцией РФ.
2. Административная защита за правонарушения, связанные с материнством и детством
2.1. Административная ответственность за неисполнение родителями или иными законными
представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию
несовершеннолетних
Объектом правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 КоАП РФ «Неисполнение родителями
или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и
воспитанию несовершеннолетних» являются общественные отношения, возникающие при
реализации прав и обязанностей родителей либо лиц, их заменяющих, и детей, в частности,
прав и обязанностей по содержанию и воспитанию детей, права ребенка на общение с
родителями и другими родственниками и др. В соответствии с семейным законодательством
РФ ребенком признается лицо, не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия).
Право ребенка на воспитание своими родителями закреплено в ст. 54 СК РФ.
В ст. 18 Конвенции ООН о правах ребенка от 1989 года содержится принцип, согласно которому
ответственность за воспитание и развитие детей должна быть общей и обязательной для обоих
родителей. В случае временной передачи своих детей на воспитание родственникам, иным
лицам или в учреждения по уходу за детьми родители не освобождаются от ответственности за
воспитание и развитие детей.
Статья 38 Конституции РФ провозглашает, что забота о детях, их воспитание являются равными
правом и обязанностью родителей. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают
получение детьми основного общего образования, которое является обязательным (ст. 43
Конституции РФ).
При утрате родительского попечения функции законного представителя ребенка выполняют
лица, заменяющие родителей, в установленном законом порядке. Если ребенок находится на
полном государственном попечении воспитательного, медицинского учреждения либо
учреждения системы социальной защиты, такое учреждение принимает на себя всю заботу о
ребенке и защиту его прав и законных интересов.
С объективной стороны рассматриваемое правонарушение характеризуется совершением
деяния, выражающегося в действии или бездействии родителей или иных законных
представителей несовершеннолетних, повлекших неисполнение или ненадлежащее
7
исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов
детей, нарушение прав несовершеннолетних, в том числе лишение ребенка права на общение
с родителями и другими родственниками, если такое общение не противоречит его интересам,
сокрытие места нахождения детей помимо их воли, неисполнение судебного решения об
определении места жительства детей и т.д.
Субъектами рассматриваемого правонарушения являются родители (лица, записанные отцом
или матерью ребенка), иные законные представители несовершеннолетних (усыновители,
опекуны, попечители, приемные родители, должностные лица воспитательных, медицинских и
иных учреждений). В ч. 3 статьи 5.35 КоАП РФ в качестве субъекта указывается лицо, повторно
совершившее административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 данной статьи.
С субъективной стороны данное правонарушение может быть совершено умышленно.
Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.35 КоАП РФ,
составляют должностные лица органов внутренних дел (полиции) и члены комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав, а по ч. ч. 2, 3 статьи 5.35 КоАП РФ - также должностные
лица органов, уполномоченных на осуществление функций по принудительному исполнению
исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов (ст.
28.3 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях рассматривают комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав (ст. 23.2 КоАП РФ), а по ч. 3 статьи 5.35 КоАП РФ - также
мировые судьи - в случае передачи комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав
дела об административном правонарушении на рассмотрение судье (ст. 23.1 КоАП РФ).
2.2. Административная ответственность за неуплату средств на содержание детей или
нетрудоспособных родителей
Объектом правонарушения, предусмотренного ст. 5.36 КоАП РФ «Нарушение порядка или
сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на
воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без
попечения родителей» являются общественные отношения, возникающие при реализации
права несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей, на своевременность
предоставления информации о них для передачи на усыновление (удочерение), под опеку
(попечительство) или в приемную семью либо в учреждение для детей-сирот или для детей,
оставшихся без попечения родителей, и достоверность такой информации, а также права на
передачу на воспитание в семью, под опеку либо в учреждение для детей-сирот или для детей,
оставшихся без попечения родителей.
Статья 5.36 КоАП РФ направлена на защиту прав и интересов детей в случаях смерти
родителей, признания их недееспособными, лишения родительских прав, ограничения в
родительских правах, болезни или длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от
воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе взять своих детей
из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и
других аналогичных учреждений, при этом приоритетной формой воспитания ребенка является
устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью.
8
Статьей 121 СК РФ на органы опеки и попечительства возложены обязанности по выявлению и
учету детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечение защиты их прав и интересов
до решения вопроса об их устройстве, выбор, исходя из конкретных обстоятельств утраты
попечения родителей, формы их устройства на воспитание из перечисленных в ст. 123 СК РФ, а
также по осуществлению последующего контроля за условиями их содержания, воспитания и
образования.
Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц
по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается.
Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей, производится в порядке и
сроки, указанные в ст. 122 СК РФ.
Для осуществления учета детей, оставшихся без попечения родителей, оказания содействия в
устройстве таких детей на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на
территории Российской Федерации, и создания условий для реализации права граждан,
желающих принять детей на воспитание в свои семьи, на получение полной и достоверной
информации о детях, оставшихся без попечения родителей, формируется государственный
банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состоящий из региональных
банков данных и федерального банка данных.
Порядок формирования и пользования государственным банком данных о детях, оставшихся
без попечения родителей, определяется Федеральным законом от 16.04.2001 N 44-ФЗ «О
государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».
2.3. Административная ответственность за нарушение порядка или сроков предоставления
сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в
учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей
Объектом статьи 5.36. КоАП РФ, предусматривающей ответственность за «Нарушение порядка
или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на
воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без
попечения родителей» являются общественные отношения, возникающие при реализации
права несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей, на своевременность
предоставления информации о них для передачи на усыновление (удочерение), под опеку
(попечительство) или в приемную семью либо в учреждение для детей-сирот или для детей,
оставшихся без попечения родителей, и достоверность такой информации, а также права на
передачу на воспитание в семью, под опеку либо в учреждение для детей-сирот или для детей,
оставшихся без попечения родителей.
Статья 5.36 КоАП РФ направлена на защиту прав и интересов детей в случаях смерти
родителей, признания их недееспособными, лишения родительских прав, ограничения в
родительских правах, болезни или длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от
воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе взять своих детей
из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и
других аналогичных учреждений, при этом приоритетной формой воспитания ребенка является
устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью.
9
Статьей 121 СК РФ на органы опеки и попечительства возложены обязанности по выявлению и
учету детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечение защиты их прав и интересов
до решения вопроса об их устройстве, выбор, исходя из конкретных обстоятельств утраты
попечения родителей, формы их устройства на воспитание из перечисленных в ст. 123 СК РФ, а
также по осуществлению последующего контроля за условиями их содержания, воспитания и
образования. Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и
физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не
допускается.
2.4. Административная ответственность за незаконные действия по усыновлению
(удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью
Объектом правонарушения статьи 5.37 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за
«Незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку
(попечительство) или в приемную семью» являются общественные отношения, возникающие
при реализации права ребенка, оставшегося без попечения родителей, на усыновление
(удочерение), передачу его под опеку (попечительство) или в приемную семью.
Защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы
опеки и попечительства.
Дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание
(усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях,
предусмотренных законами субъектов РФ, в патронатную семью), а при отсутствии такой
возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в
организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (ст. 123
СК РФ).
Усыновление (удочерение) является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без
попечения родителей, производится судом по заявлению лиц (лица), желающих усыновить
ребенка, в порядке особого производства по правилам, предусмотренным гражданским
процессуальным законодательством (гл. 29 ГПК РФ). Дела рассматриваются судом с участием
органов опеки и попечительства.
Не допускается посредническая деятельность по усыновлению детей, т.е. любая деятельность
других лиц в целях подбора и передачи детей на усыновление от имени и в интересах лиц,
желающих усыновить детей, а органы опеки и попечительства и органы исполнительной власти
при выполнении возложенных на них обязанностей по выявлению и устройству детей,
оставшихся без попечения родителей, а также специально уполномоченные иностранными
государствами органы или организации по усыновлению детей, деятельность которых
осуществляется на территории Российской Федерации в силу международного договора РФ
или на основе принципа взаимности, не могут преследовать в своей деятельности
коммерческие цели (ст. 126.1 СК РФ).
Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и
попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются ГК РФ,
Федеральным законом от 24.04.2008 N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и принимаемыми в
10
соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, если иное не
предусмотрено СК РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы
семейного права.
Устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с указанным
Законом по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о
приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, по договору о
патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).
С объективной стороны рассматриваемое правонарушение характеризуется совершением
деяний, которые нарушают порядок усыновления (удочерения), передачи
несовершеннолетнего под опеку (попечительство) или в приемную семью, установленный
нормами СК РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного
права, и может быть совершено в результате как противоправных действий, так и бездействия
его субъектов.
Заключение
Итак, на основе характеристики отдельных социально-экономических и правовых мер,
направленных на охрану и защиту, семьи, материнства и детства, корректно утверждать, что
данный институт является весьма востребованным в обществе, но действующие меры и
способы осуществления такой охраны и защиты нельзя признать эффективными. Поэтому
государственный механизм по охране и защите семьи, материнства и детства должен быть
дополнен комплексом новых мер, часть из которых была предложена и рассмотрена в
настоящем исследовании. Достойное воспитание подрастающего поколения, ликвидация
детской беспризорности, защита семейных ценностей, родительства и детства это основные
задачи современного государства.
Думается, что внедрение на практике всего комплекса вышеназванных мер, в целом
направленных на реформирование российской государственной семейной политики, будет
способствовать полноценной реализации конституционных основ защиты семьи, материнства
и детства в Российской Федерации.