Право граждан на обращение в органы государственной власти и его реализация в современной России

Введение

Право граждан на обращение в государственные органы – одно из базовых, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Обращения граждан являются важным средством укрепления связей между государственными органами и гражданами в целях реализации их права на непосредственное участие в управлении государством, а также в восстановлении и предупреждении нарушения их прав и свобод, обеспечении социальной справедливости.
Актуальность темы обусловлена необходимостью развития диалога между государством и обществом.
Для всей системы государственной власти крайне важно совершенствовать канал обратной связи по наиболее острым проблемам, волнующим людей, каким и является механизм обращения граждан.
Каждый гражданин, проживающий на территории Российской Федерации, имеет право на обращения в органы государственной власти, прописанное в Конституции Российской Федерации. Все граждане РФ имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а также и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный срок» – данная норма прописана в федеральном законе № 59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Само понятие «обращение» – в целом можно определить, как письменное или устное волеизъявление гражданина, направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу и содержащее определенную информацию, связанную как с нарушением прав и свобод гражданина и необходимостью их защиты, так и имеющую публичное значение.
Обращения граждан по своей природе выполняют несколько важнейших функций. Во–первых, они выступают как средство защиты прав. Реакция органов исполнительной власти, административная защита, является важнейшим средством защиты и охраны прав человека. Вторая функция проявляется в реализации гражданина конституционного права, т. е. право на участие в управлении государством. Граждане посредством обращений в органы государственной власти вносят свой непосредственный вклад в выработку государственной политики во многих сферах жизни общества и тем самым воздействуют на принятие различных решений органами власти. И заключительной, третьей функцией, является то, что обращения граждан выступают как средство обратной связи, выражения реакции народа, принимаемы органами власти. В государстве с демократическим режимом, какой является Российская Федерация, механизмы обратной связи необходимы как воздух, причем в первую очередь для самой власти.
Целью выпускной квалификационной работы является проведение анализа особенностей реализации права граждан на обращение в органы государственной власти. Для достижения поставленной цели были выработаны следующие задачи:
 проанализировать историческое развитие института обращений граждан в России;
 рассмотреть понятие, формы и виды обращений граждан;
 проанализировать организацию работы с обращениями граждан;
 рассмотреть правовой статус института Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, порядок рассмотрения обращений;
 рассмотреть право граждан на обращение и порядок работы с обращениями граждан в органах социальной сферы Российской Федерации;
 проанализировать организацию работы с обращениями граждан в правоохранительных органах Российской Федерации;
 провести анализ судебной практики по спорам, вытекающим из реализации гражданами права на обращение в органы государственной власти;
 выявить основные проблемы правового регулирования работы с обращениями граждан в органах государственной власти и пути их решения.
Объектом дипломной работы выступают общественные отношения, возникающие во время организации работы с обращениями граждан.
Предметом в дипломной работе являются нормативно–правовые акты Российской Федерации, международно–правовые акты, регулирующие порядок обращения граждан в государственные органы, процедуру рассмотрения и исполнения данных обращений.
Вопросы теории и практики права граждан на обращение нашли отражение в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Д. Беляева, В.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Н.А. Воскресенского, П.П.Глущенко, Ю.А.Дмитриевой, В.Н. Руденко, К.М. Тахтарева, Б.Н. Топорнина, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркиной, Б.Н. Чичерина, О.И. Чистякова, М.Ф. Чудакова, Б.С. Эбзеева и других.
Непосредственно исследованию права граждан на обращения в органы государственной власти посвящены работы Ю.Н. Алистратова, В.В. Альхименко, Д.Н. Бахраха, А.С. Загребельного, М.В. Карасевой, М.А.Миронов, М.Л. Энтина.
Теоретическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что в ней уточнены и обоснованы определения ряда понятий, относящихся к управлению института обращения граждан в Российской Федерации, исследованы правовые основы функционирования института, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности института обращения граждан в органы исполнительной власти.
Практическая значимость предопределяется его направленностью на дальнейшее совершенствование организационных основ функционирования института, что способствует оптимизации процесса исполнения деятельности органов исполнительной власти, рассматривающих обращения граждан.
Научная новизна: в результате проведенной работы были сформулированы теоретически значимые выводы и предложения по оптимизации основных функций управления института обращения граждан в органы исполнительной власти.
Положения, выносимые на защиту:
Работа с обращениями граждан должна контролироваться как государством, так и самими гражданами, которые обращаются со своими обращениями. Зная свои права и порядок работы с обращениями, граждане всегда получат полную и квалифицированную помощь.
Практическая реализация права на обращение, как это ни парадоксально, отдана тем государственным органам и органам местного самоуправления, в которые граждане могут обращаться. Это подтверждается, в частности, следующими деталями:
– назначение срока рассмотрения обращения и направления ответа заявителю определяется органом, получившим обращение;
– право рассмотрения обращения по существу (в случаях, установленных законом) или его игнорированию предоставлено органу, получившему обращение;
– условия прекращения переписки и уведомление заявителя осуществляется органом, получившим обращение;
– контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализ содержания поступающих обращений осуществляют государственные органы и органы местного самоуправления, получившие обращение, и т.п.
При приеме, обработке и направлении на рассмотрение обращений возникает ряд проблем, не решенных законодательно, но решаемых фактически непосредственными исполнителями, ответственными в государственных органах и органах местного самоуправления за рассмотрение обращений граждан, которые вынужденно берут на себя повышенную ответственность:
1. По сути любой, даже недееспособный или психически нездоровый гражданин имеет возможность подавать любое количество обращений в любой государственный орган с любой периодичностью независимо от наличия оснований для его обращения. При этом государственные органы от подобных граждан, злоупотребляющих своим правом, никак не защищены.
2. Статьей 4 федерального закона № 59–ФЗ, в определении обращения гражданина предлагается в качестве обращения фиксировать и рассматривать любое «…устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».
3. «1 Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению». Данная формулировка заставляет регистрировать и передавать на рассмотрение соответствующему должностному лицу любое обращение, независимо от его содержания и соблюдения заявителем требований к письменному обращению.
4. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
5. В связи с полным отсутствием ответственности граждан (за обоснованность подачи обращения, за его содержание, за соответствие формы обращения требованиям закона, за правдивость изложенных фактов и аргументов, и т.п.) конституционное право граждан зачастую превращается в форму издевательства над государственными органами, чем и пользуются отдельные граждане.
Следует дополнить главу 19 УК РФ «Преступления против конституционных прав и свобод» статьей. 140.1 «Воспрепятствование осуществлению права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», изложив ее диспозицию в следующей редакции: « Преследование должностным лицом человека и гражданина в связи с его обращением, в том числе содержащим критику его деятельности, или иное незаконное воспрепятствование подачи обращения в установленном законом порядке и повлекшее за собой нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. То же деяние, совершенное с применением насилия либо с угрозой его применения» должно наказываться в двойном размере.
Также, необходимо добавить в главу 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» КоАП РФ статьей 5.57 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами», изложив ее диспозицию в следующей редакции: «Нарушение установленного законом порядка или срока рассмотрения обращений граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также организаций государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, на которых возложена эта обязанность». Также, в КоАП РФ надо добавить административную ответственности за:
– злостное и неоднократное нарушение должностным лицом сроков рассмотрения обращений граждан;
– направление обращения на рассмотрение тому должному лицу, на которое жалуется заявитель, или тому органу власти, на руководителя которого жалуется гражданин.
В работе использованы такие методы как: сравнение, обобщение, аналогия и анализ.
Выпускная квалификационная работа выстроена логически и состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.
 

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН
1.1 Историческое развитие института обращений граждан в России

Для установления баланса во взаимоотношениях личности и государства необходимы эффективные механизмы влияния личности на публичную власть и контроля над деятельностью этой власти. Одной из возможностей обратной связи, т. е. возможности граждан воздействовать на органы власти, является право на обращение.
В России развитие законодательства о праве граждан на обращения насчитывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространенной формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского самодержавия была челобитная – письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий) передаваемая в собственные руки какого–либо должностного лица, вплоть до императора.
Как отмечается в научной литературе, термин «обращение» носит обобщающий, собирательный характер.
Обращения граждан, как носители информации, имеют важное значение для решения вопросов, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, государственного и хозяйственного строительства, управления различными отраслями и сферами экономики, социально–культурного строительства и административно–политической деятельности.
Институт обращений в России как институт права на обращение в органы власти имеет многовековую историю. Понятия «обращение» исходит из традиции «жалобницы» или «чалобитной», которая складывалась на Руси с незапамятных времен. Это понятие подчеркивало, как бы неформальный, семейный характер взаимоотношений между князем и его подданными. Данный институт был законодательно закреплен еще в 1XV веке – раньше, чем во многих других государствах. Право на обращение впервые было закреплено в духовных грамотах древнерусских князей и уставных грамотах монастырей. Сначала сформировалось само право челобитья великому князю, членам его семьи, митрополиту (с конца XVI века патриарху) или боярину.
Судебник великого князя Ивана III (1497 г.) разрешал всем подданным без сословных различий обращаться с челобитными к властительным особам вплоть до великого князя. В данном судебнике закреплялось неограниченное право подачи обращений – челобитий, но и устанавливался определенный порядок их прохождения и рассмотрения («к государю – только через бояр») и обязанность должностных лиц, бояр, рассматривать поданные жалобы по существу.
Большое количество челобитных, поступающих на имя царя, стало причиной создания царем Иваном IV в середине 1550 х годов своего рода комиссии прошений, получившей название Челобитенной избы или как позже переименовали Челобитенного приказа. Учрежденный орган власти на протяжении последующих 140 лет являлся уникальным политическим институтом, не имеющим эквивалентных форм в историческом опыте иных государств. Челобитный приказ просуществовал в течение всего Смутного времени и был востребован при всех правителях этого кризисного периода Московской Руси.
В Соборном Уложении царя Алексея Михайловича от 1649 г., довольно четко определялась процедура реализации права подданных на обращение. В нем устанавливалась определенная субординация подачи челобитных, соответствующая иерархии приказов, и допускалась подача государю челобитных на злоупотребления обыкновенных судей. Наконец, была предусмотрена апелляционная инстанция для обжалования уже вынесенных решений.
Также, в порядке подачи челобитных, важную роль играли «площадные подьячие», действовавшие под надзором приказов в палатках («площадных избах») на городских площадях, а в небольших городах под надзором воевод в приказных (съезжих) избах. Челобитчики могли обратиться к «площадному подьячему», который за определенную плату, оформлял челобитную и другие документы. Указ царей Ивана Алексеевича и Петра Алексеевича 1683г. предписывал, чтобы подьячие в приказах, принимая челобитные, записывали их в специальные книги.
Большое влияние на порядок подачи челобитных оказали меры, принятые Петром I в начале своего царствования. Важную роль здесь сыграло коренное изменение принципов делопроизводства, начавшееся в период 1699–1702 годов, связанное с введением гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. Не менее важным нововведением царя стало смена порядка летосчисления, которое было закреплено в именном царском указе «О писании впредь января с 1 числа 1700 года во всех бумагах лет от Рождества Христова».
Для рассмотрения челобитных Петр I ввел должность рекетмейстера, который рассматривал их и докладывал Сенату. По его повелению был составлен документ, получивший название «Наказ рекетмейстеру», который можно оценивать и как стремление освободиться от бремени личного рассмотрения возрастающего количества жалоб, и как начало нового порядка в самодержавном управлении. Позже должность стала именоваться генерал–рекетмейстер.
В конце своего царствования Петр I в 1723 г. издал указ «О форме суда», который во многом изменил правила составления и рассмотрения челобитных. Впервые в истории Российского государства были сформулированы четкие и ясные требования к структуре текста обращения, и был образец для ее составления. Таким образом, к концу своего правления Петру I удалось отрегулировать порядок подачи челобитий упорядочить порядок подачи обращений.
Период дворцовых переворотов характеризовался несущественными изменениями в форме, порядке, адресате подачи обращений, поскольку каждый монарх старался упразднить предыдущую систему и по мере возможности построить свою. Однако быстрая смена правителей и их незаинтересованность государственными делами приводила к тому, что большая часть обращений не рассматривалась и оставалась без ответа.
Манифестом императора Александра I в 1810 г. была создана Комиссия прошений, возглавляемая одним из членов Государственного Совета. Данная комиссия рассматривала три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей и проекты.
Общий порядок движения дел по обращениям в министерствах строго регламентировался, и редкое дело не проходило весь путь от отдельного стола принятия до директора департамента, а иногда и совета министров, смотря от сложности вопроса.
При Николае I рассмотрение обращения в Сенате почти не отличалось от процедуры в нижестоящих инстанциях. 18 января 1835 г. царь своим указом выделяет Комиссию прошений в самостоятельное государственное учреждение, которое возглавлялось особым статс секретарем. Специальный статус Комиссии, позволял ей запрашивать необходимые документы из всех без исключения государственных учреждений и от всех должностных лиц империи.
В результате политики «закручивания гаек» под давлением министров Александр III 9 июня 1884 г. упраздняет Комиссию прошений, а разбор жалоб на высочайшее имя ведется Канцелярией по принятию прошений при императорской Главной квартире. Это означает возвращение к архаичным моделям работы с обращениями. О серьезном недовольстве населения