Налоговый механизм формирования доходов бюджета и пути его развития

 
ВВЕДЕНИЕ

Реализация задач государственного регулирования экономики как объективной необходимости во многом зависит от бюджетных возможностей финансирования социально-экономических проектов, а также от активного использования государством инструментов воздействия на интересы хозяйствующих субъектов. Важнейшую роль при этом играют налоги. Беспрецедентные объемы информационных потоков, развитие технологий аналитической обработки больших данных расширяют возможности налогового администрирования по обеспечению доходами бюджеты бюджетной системы, в том числе через выявление налоговых нарушений и воздействие на поведение участников налоговых отношений. При этом изменение условий хозяйственной деятельности во внутринациональном и международном аспектах, цифровые технологии порождают и дополнительные налоговые риски государства и налогоплательщиков, а также обусловливают необходимость выстраивания принципиально новых отношений в налоговой сфере.
Все это привносит актуальность в содержание контрольной функции, налогового контроля, что предопределяет важность развития теоретических подходов к трактовке этих понятий и их характеристике. Активно формируются концептуально новые подходы к организации и методическому обеспечению налогового контроля в условиях взаимного влияния поведения участников налоговых отношений.
Таким образом, актуальность темы магистерской работы обусловлена необходимостью углубления теоретического исследования содержания и организации налогового механизма, отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками, а также важностью совершенствования механизма реализации новых путей развития налогового контроля.
Настоящая работа основана на изучении трудов российских и зарубежных экономистов С.Ю. Витте, А. Смита, А.А. Исаева, Дж. Стиглица, Э. Селигмана, Н.И. Тургенева, И.И. Янжула, Е.В. Балацкого, И.В. Горского, К.С. Григорьевой, В.Г. Князева, В.В. Коровкина, В.Г. Панскова, В.М. Пушкаревой, И.Х. Озерова, А.А. Соколова, Т.В. Юткиной, И.Л. Юрзиновой и многих др. по вопросам роли налогов в формировании бюджетов бюджетной системы, функций налогов, роли и принципов налогового контроля.
Целью магистерской работы является изучение функций налогового механизма в России на примере региональных налоговых систем, а также разработки практических предложений по повышению их результативности в отношениях между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Для достижения поставленной цели в работе определены следующие задачи:
1) раскрыть понятие налогового механизма, основы его формирования и функционирования;
2) определить модели поведения налогоплательщиков и налоговых органов, их взаимосвязь, а также влияние на характер налогового контроля и развитие вектора взаимодействия субъектов налоговых отношений на примере Московской и Ленинградской областей;
3) выявить пути решения проблем организационного и методического характера при проведении налогового контроля;
4) разработать меры по повышению результативности налогового контроля, детерминированные модификацией отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Объектом исследования являются экономические отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками в условиях развития налогового контроля.
Предметом исследования являются теоретическое, организационно-управленческое и методическое содержание налогового контроля.
Теоретическую базу исследования составили труды зарубежных и отечественных ученых, материалы научно-практических конференций, симпозиумов, форумов, посвященные проблемам развития налогового контроля.
Нормативно-институциональную основу исследования составили: нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, методические материалы ФНС России.
Информационную базу исследования сформировали статистические и аналитические данные Федеральной службы государственной статистики (Росстата), Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), справочно-аналитические материалы и статические данные Министерства финансов Российской Федерации (Минфина России), Федеральной налоговой службы (ФНС России).
При исследовании использовались информационные ресурсы сети Интернет и ресурсы электронных библиотечных систем.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в работе представлены положения и выводы, которые вносят определенный вклад в приращение научного знания в области общей теории налогов и налогового администрирования.
Практическая значимость данной работы заключается в определении дальнейших направлений развития налогового контроля, в разработке методической поддержки контрольных мероприятий в ходе реализации всех форм налогового контроля.
Структура и объем магистерской работы. Цель, задачи и методы исследования определили структуру и объем работы. Данная работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы. Объем работы составил 80 страниц.
 
1. ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО МЕХАНИЗМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Налоговый механизм: понятие и структура

Главная роль в определении направления социально-экономического развития принадлежит государству. Функции государства предполагают не только разработку и внедрение инструментария макро-регулирования, политики налогообложения, софинансирования проектов или бюджетного финансирования, но и создание социально-экономической стратегии развития, базирующейся на системе финансово-экономических механизмов, способных сформировать мультипликативный эффект на общегосударственном уровне. В долгосрочной перспективе повышается роль государственного бюджета и налоговых доходов бюджетов различных уровней как инструментов формирования основополагающих стратегических экономических и социальных задач, обеспечения финансовыми ресурсами инновационное развитие экономики в условиях обеспечении устойчивости бюджетной системы. Совершенствование бюджетно-налоговых отношений в стране, а также на уровне субъектов Российской Федерации становится приоритетным направлением всей стратегии развития государственных и муниципальных финансов. В частности, в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» указывается, что в среднесрочной и долгосрочной перспективах приоритетами социальной и экономической политики в области пространственного развития становится усиление системы стратегического управления развитием региона, комплексности и сбалансированности их развития, в том числе с учетом размещения и распределения производительных, укрепления сбалансированности обязательств региональных и муниципальных органов власти и их финансовых полномочий и возможностей [3]. Использование указанных приоритетов обусловливает использование большого количества разнообразных инструментов и механизмов, обеспечивающих формирование и реализацию бюджетной и налоговой политики, а также их комплексность в использовании для достижения поставленных целей.
Налоги и сам механизм налогообложения строятся на определенном фундаменте правовых отношений субъектов хозяйствования. Налоговая политика реализуется путем перечисления налога в бюджет представляет собой обязательный и безвозвратный и односторонний характер для конкретного субъекта хозяйствования.
Создателем и основным вдохновителем регулирования экономических процессов с использованием государственных финансов, как в теоретическом, так и в практическом аспектах, безоговорочно, считается Дж. М. Кейнс [6]. Кроме него, существенным является парадигма П. Самуэльсона, основателя «чистой теории государственных расходов», которая, как считается многими экономистами, является логичным продолжением теории «государственных услуг». Изучением влияния бюджетно-налоговых механизмов на экономику государства занимались также меркантилисты. Ученый экономист Ф. Кенэ теоретически обосновал взаимосвязь бюджетно-налоговых проблем с внутренними и внешними факторами и на этой основе в XVII в. разработал широко известную экономическую таблицу, позволяющую с системных позиций разобрать структуру и фазы воспроизводства. В своих исследованиях Ф. Кенэ понятно описал и сформулировал зависимости, в том числе между производством и налогообложением. Далее в истории экономических учений отмечено, что корреляцию между не только с налогообложением, но и с государственными доходами математически описал А. Лаффер [6].
В своих исследованиях основоположник теории добровольного обмена Р. Масгрейв раскрывает сущностное содержание экономики общественного сектора и устанавливает обоснованную взаимозависимость налогового механизма с государственными расходами [6].
Налоговая политика реализуется посредством использования налогового механизма.
Современные отечественные исследователи чаще всего рассматривают отдельно – бюджетный и налоговый механизмы. Такие авторитетные ученые как Д.Г. Черник, Л.П. Павлова, В.Г. Князев, А.З. Дадашев, представляют налоговый механизм как совокупность форм и методов налоговых отношений налогоплательщика и государства.
Посредством налогового механизма реализуется налоговая политика и его рекомендуется исследовать на макро- и микроуровнях [11, 12, 23].
Налоговый механизм — это совокупность способов и правил налоговых отношений, с помощью которых обеспечиваются достижения целей налоговой политики [1].
Внутреннее содержание налоговой политики формируется в соответствии с сущностью налогов, паритетом двух функций: фискальной и регулирующей, предполагающих равновесие между общегосударственными, корпоративными и личными интересами.
Элементы налогового механизма — планирование, регулирование, контроль.
Налоговое планирование — экономически обоснованная система прогнозов налоговых поступлений с учетом реальных экономических условий. В зависимости от периода различают планирование:
• оперативное;
• текущее;
• долгосрочное;
• стратегическое.
Основная задача налогового планирования — обеспечить качественные и количественные показатели программ социально-экономического развития страны на базе действующих налоговых законов.
На государственном уровне роль налогового планирования определяет анализ поступления налогов, тенденций и факторов роста налогооблагаемой базы и на этой основе — расчет объемов налоговых поступлений в бюджеты.
Налоговое регулирование — система экономических мер оперативного вмешательства в ход воспроизводственных процессов.
Принципы налогового регулирования:
• экономическая обоснованность;
• финансовая целесообразность;
• сбалансированность интересов.
Основные задачи налогового регулирования — создать общий налоговый климат для внутренней и внешней деятельности организаций, обеспечить преференциальные налоговые условия для стимулирования приоритетных отраслевых и региональных направлений движения капитала.
Налоговое регулирование осуществляется разными способами и методами:
• способы — льготы и санкции;
• методы — инвестиционный налоговый кредит, отсрочка, рассрочка, трансферты и др.
Важное средство осуществления политики государства в области регулирования доходов — налоговая ставка. Она определяет процент налоговой базы или ее части, денежная оценка которой является величиной налога. Изменяя ее, правительство может, не изменяя всего массива налогового законодательства, а лишь корректируя установленные станки, проводить налоговое регулирование.
Существенный эффект налоговой политики достигается за счет дифференциации налоговых ставок для некоторых категорий налогоплательщиков в отдельных регионах, отдельных отраслей и организаций. Ставка налога обеспечивает относительную мобильность финансового законодательства, позволяет правительству быстро и эффективно сменить приоритеты в политике регулирования доходов. Роль налоговой ставки для осуществления государственной политики состоит в возможности использования разных ставок налогов: пропорциональных, прогрессивных и регрессивных. Особое значение имеют прогрессивные и регрессивные ставки, с помощью которых регулируется не только уровень доходов разных категорий налогоплательщиков, но и формирование доходов бюджетов разных уровней.
Благодаря налоговым ставкам централизованная единая налоговая система имеет достаточную гибкость, что обеспечивается ежегодным уточнением ставок налогов и приведением налоговой политики в соответствие реальной экономической конъюнктуре.
Наряду с налоговой ставкой эффективным средством реализации налоговой политики служат налоговые льготы. Это связано с тем, что физическим и юридическим лицам, отвечающим установленным требованиям, может быть предоставлено полное или частичное освобождение от налогообложения.
Налоговые льготы, применяемые в мировой практике налогообложения, трудно систематизировать, поскольку они могут быть установлены в любых случаях, когда есть заинтересованность государства в развитии предпринимательской деятельности и оно готово стимулировать или, наоборот, не стимулировать определенные отрасли экономики, регионы, виды предпринимательской деятельности.
Обычно в теории налогообложения выделяется несколько функций налогов: распределительная, фискальная, стимулирующая и контрольная. Не вызывают сомнений, на наш взгляд, фискальная и распределительная функции. Первая вытекает из самой сущности налога, который, как было отмечено выше, представляет собой обязательный и безвозвратный платеж. Отсюда - и последующее распределение государством полученных от налогоплательщиков средств.
Бюджетный и налоговый механизм являются подмеханизмами общего экономического механизма государственного управления наряду с управленческими, технико-технологическими, социальными и правовыми механизмами.
Для описания методологии функционирования бюджетно-налоговых механизмов следует охарактеризовать понятийный аппарат указанных элементов. Законодательные основы государственного прогнозирования и планирования, в том числе особенности, связанные с бюджетно-налоговыми отношениями, были приняты в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». С 01 января 2015 года действует Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [11], который достаточно подробно определяет целевые установки, содержательные основы и общий порядок разработки системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации. Следует отметить, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает определения бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования. В разделе VI Бюджетного кодекса Российской Федерации [4] используются термины «долгосрочное бюджетное планирование», «прогнозирование доходов бюджета» и «планирование бюджетных ассигнований».
Российские исследователи подчеркивают роль и значение бюджетного и налогового планирования и прогнозирования. В приложении А представлены некоторые, наиболее интересные определения бюджетного, налогового прогнозирования и планирования. Проанализировав взгляды различных авторов на понятия бюджетного и налогового планирования и прогнозирования, следует отметить, что на федеральном и региональном уровнях налоговое планирование и прогнозирование могут осуществляться параллельно. В связи с чем бюджетно-налоговое прогнозирование и планирование следует рассматривать как комплексный процесс, который позволяет определить экономически обоснованные государственные расходы бюджетной системы, основанные на результатах анализа выдвинутых бюджетно-налоговых альтернатив и долгосрочных прогнозов, а также представленных текущих бюджетных планов.
Бюджетное и налоговое регулирование как единый элемент бюджетно-налогового механизма на макроуровне осуществляется путем перераспределения валового внутреннего продукта и посредством закрепления различных налогов законодательно.
В экономических публикациях бюджетное и налоговое регулирование трактуется как функции управления бюджетом и налогообложением. Анализ научных позиций по поводу дефиниций бюджетное регулирование и налоговое регулирование представлен в приложении Б. Следует подчеркнуть, что бюджетное и налоговое регулирование – это неотделимые компоненты сферы интересов государства. Следует отметить, что, рассматривая влияние налоговой системы в целом и законодательства о налогах и сборах в области бюджетных отношений, его считают первостепенным по отношению к другим законам и решениям. Проект бюджета составляют на основе налогового законодательства, которое действует на момент составления данного проекта.
Разработка прогноза социально-экономического развития страны может предшествовать составлению проекта бюджета и тогда основные направления бюджетной и налоговой политик, в том числе оценка размера потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот соответствующего регионального бюджета представляют одновременно с проектом бюджета. Бюджетно-налоговый механизм призван обеспечить реальность и исполнимость бюджетов различных уровней. Бюджетно-налоговые отношения наглядно демонстрируют эффективность взаимодействия уровней и звеньев системы органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления, так как результаты стратегического планирования уровне государства требуют корректировки текущих данных, основой которых являются проекты бюджетов.
Сбалансированность интересов участников бюджетного процесса в сфере бюджетно-налоговых отношений – это результат указанного выше взаимодействия. Бюджетное регулирование должно следовать за налоговым регулированием – это правило, которое отражает процесс составления, утверждения и исполнения бюджета и реализует принцип сбалансированности.
Государство корректирует механизм выполнения доходной части бюджета посредством внесения изменений в налоговое законодательство. Как известно, доходы государственного бюджета формируются с учетом потребностей государства для исполнения соответствующих задач и функций. Поэтому, необходимые резервы для финансирования расходной части государственного бюджета возможно при внесении изменений в законодательство о налогах и сборах. Момент формирования доходов бюджетов любого уровня определен налоговым законодательством, что имеет важное значение для отражения взаимосвязи между налоговым и бюджетным регулированием.
Рассматривая понятийный аппарат следующего элемента бюджетно-налогового механизма – это налоговый контроль, следует отметить, что данный термин имеет законодательное закрепление согласно части I Налогового кодекса Российской Федерации [2], а в экономических публикациях можно встретить разнообразные высказывания, отражающие его сущностные характеристики [3, 7, 9, 10, 11, 12], следует отметить, что большинство авторов отмечают его юридическое содержание, выражающееся в контрольной деятельности налоговых органов государства, которая регламентирована соответствующими правовыми нормами. Анализ научных позиций по поводу дефиниций бюджетный контроль и налоговый контроль представлен в приложении В. Налоговый контроль и бюджетный контроль с методологической точки зрения можно назвать стержнем конструкции бюджетно-налогового механизма.
Бюджетное законодательство и законодательство о налогах и сборах Российской Федерации позволяют организовать рациональную систему бюджетного и налогового контроля, распространить ее на весь бюджетно-налоговый механизм. С практических позиций бюджетно-налоговый механизм – это реальное бюджетно-налоговое производство. С таких позиций бюджетно-налоговые механизмы выступают как экономические инструменты субъективного (императивного) регламентирования системы бюджетно-налоговых отношений. Подчиненность таких действий закону исключает субъективизм в регулировании бюджетно-налоговых отношений.
На практике в сфере бюджетно-налоговых отношений в процессе мобилизации доходов в бюджеты различных уровней используются конкретные виды налоговых доходов (доходы от федеральных, региональных и местных налогов, от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также пеней и штрафов по ним), доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, неналоговых доходов (доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства самообложения граждан), безвозмездные поступления. В процессе предоставления бюджетных средств используют конкретные виды расходов: на общегосударственные вопросы, на национальную оборону, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, на национальную экономику, ЖКХ, охрану окружающей среды, образование, здравоохранение и культуру.

1.2 Характеристика основных элементов налогового механизма

Федеральные, региональные и местные структуры законодательной власти и управления, налоговые органы, а также экономические субъекты выступают субъектами бюджетно-налоговых отношений. Процесс исполнения доходных и расходных полномочий публично-правовых образований, которые установлены в законодательном порядке, необходим для реализации ими своих функций с целью удовлетворения общественных потребностей рассматривается как объект бюджетно-налоговых отношений.
Важно отметить, что бюджетно-налоговые отношения не могут быть ограничены условиями задач и функциями органов государственной власти, реализующими свои компетенции в какой-то определенной сфере. Итоговый результат бюджетно-налоговых отношений сопоставляют как с результатом деятельности органов власти, которые обладают ограниченным набором полномочий, так и изменениями на уровне государства и общества в целом.
Классификация бюджетно-налоговых механизмов, основывающаяся на интегральном подходе представлена на рисунке 1.1.

Рис.1.1 - Классификация бюджетно-налоговых механизмов
Источник: [7]
К условиям создания эффективного бюджетно-налогового механизма в бюджетно-налоговой сфере относятся:
- совместимость с стратегическими целями, определяющими устойчивость и сбалансированность бюджетов различных уровней;
- уровень достаточности, используемой информации для проведения анализа результативности его функционирования;
- качественный состав правовой базы.
Механизм изменения налоговых ставок по налогам относится к пассивным бюджетно-налоговым механизмам. В рамках реализации бюджетной и налоговой политик государства, направленных на цели экономического развития, повышения уровня регионального развития бюджетно-налоговому механизму присуще следующие инструменты:
1) налоговые инструменты:
- уменьшение налогооблагаемой базы путем вычитания из прибыли затрат на инвестиционную деятельность;
- уменьшение налогооблагаемой базы путем исключения из налогооблагаемой прибыли затрат на проведение научных изысканий;
- освобождение от налогообложения прибыли малых предприятий, в полном объеме вкладывающих средства в инвестиционные проекты;
- использование ускоренной амортизации;
- штрафные санкции за нарушение налогового законодательства [7].
2) бюджетные инструменты:
- межбюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции); - бюджетные кредиты;
- государственные и муниципальные заимствования; - государственные и муниципальные гарантии;
-ведомственные целевые программы;
- инвестиционные и дорожные фонды;
- резервные фонды;
- меры принуждения, применяемые за совершение бюджетных нарушений.
Свои программы перехода к устойчивому развитию имеют многие страны. В экономике зарубежных стран правительства применяют прогрессивные методы устойчивого развития территорий, разрабатываются региональные программы. Актуальными целями государственной политики устойчивого развития регионов в европейских государствах являются:
- расширение экономического потенциала регионов;
- выравнивание социально-экономических условий развития регионов;
- развитие спектра отраслей с положительной динамикой экономической активности для территорий;
- обеспечение экономической безопасности регионов;
- повышение качества жизни населения;
- стратегическая приоритезация расходов бюджета.
В Российской Федерации Концепция перехода к устойчивому развитию была принята в 1996 г. [19]. Основываясь на зарубежный и российский опыт разработки концепций устойчивого развития, следует отметить, что концепции устойчивого развития объединяют следующие составляющие развития: экономическая, социальная и экологическая.
Следовательно, устойчивое развитие регионов – это сбалансированное развитие региона с целью достижения стабильности в социальной и экономической сфере, создание благоприятных условий для материального благополучия, духовного развития и социальной самореализации человека, оптимального развития имеющихся производительных сил и сложившихся общественных отношений, с учетом возможности сохранения и рационального использования окружающей среды без ущерба интересам будущих поколений.

1.3 Налоговый механизм в системе финансовых и бюджетных отношений

Обеспечение устойчивого развития региона должно основываться на взаимосвязанных задачах и критериях управления их устойчивым развитием. Устойчивость мировой и национальной социально-экономических систем как более высокого уровня определяет устойчивое развитие региона. Следует отметить, что устойчивость региональной социально-экономической системы не может быть обеспечена, при условии отсутствия сбалансированного развития ее экономической, социальной и экономической подсистем, а также устойчивости входящих в ее состав элементов – видов экономической деятельности, муниципальных образований, отдельных хозяйствующих субъектов [21, с.12]. Устойчивое социально-экономическое развитие региона подразумевает укрепление его доходной базы посредством выделения зон хозяйственной активности и векторов приоритетного развития хозяйственного комплекса региона. К векторам перспективной активности хозяйственной деятельности региона, то есть точкам роста, которые характеризуются как самодостаточные в своем развитии, относятся: зоны интенсивного развития промышленного производства, активной и эффективной сельскохозяйственной деятельности, активной туристско-рекреационной деятельности и другие. Быстрый экономический эффект возможен посредством