правовое урегулирование деятельности Уполномоченного по правам человека

- выступление Уполномоченного с докладом на очередном заседании Государственной Думы в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ч. 1 ст. 32 Закона об Уполномоченном);
- направление в Государственную Думу ежегодных докладов о своей деятельности (ч. 1 ст. 33 Закона об Уполномоченном);
- направление специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Государственную Думу (ч. 2 ст. 33 Закона об Уполномоченном);
- обращение Уполномоченного к депутатам Государственной Думы с предложениями об изменении федерального законодательства (ч. 2 ст. 31 Закона об Уполномоченном);
- направление в Государственную Думу предложений общего характера, относящееся к обеспечению прав и свобод граждан (ч. 1 ст. 31 Закона об Уполномоченном);
- инициирование и участие Уполномоченного по правам человека в парламентских слушаниях, проводимых Государственной Думой по фактам нарушения прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 32 Закона об Уполномоченном);
- участие Уполномоченного в процедуре парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, а именно: обращение в Госдуму с предложением о создании парламентской комиссии; участие в работе комиссии; участие в заседании палат Федерального Собрания при рассмотрении итогового доклада (п. 2 ч. 1 ст. 32 Закона об Уполномоченном, ч. 2 ст. 6, ч. 4 ст. 16, ч. 5 ст. 25 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ «О парламентском расследовании» ).
Таким образом, исходя из буквального содержания п. 13 ч. 1 ст. 5 Закона о парламентском контроле, все вышеперечисленные формы взаимодействия являются формами парламентского контроля. В целях верификации контрольной природы указанных форм рассмотрим их функционально-правовое назначение:
Во-первых, выделяется форма взаимодействия, не имеющая контрольной направленности, а именно обращение Уполномоченного к депутатам Государственной Думы с предложениями об изменении федерального законодательства. Указанная форма направлена на изменение текущего законодательства и приведение его в соответствие с международными стандартами в области защиты прав человека, следовательно, данная форма способствует осуществлению законодательной функции Государственной Думы. Таким образом, не все формы взаимодействия Уполномоченного по правам человека и Государственной Думы можно отнести к формам парламентского контроля.
Во-вторых, значительное количество форм взаимодействия сложно охарактеризовать именно как «взаимодействие» в контексте его определения как «совместной деятельности». К данным формам следует отнести:
1) выступление Уполномоченного с докладом в случае грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека;
2) направление ежегодных докладов о своей деятельности;
3) направление специальных докладов;
4) направление в Государственную Думу предложений по обеспечению прав и свобод граждан.
Главной спецификой указанных форм является то, что Государственная Дума непосредственно не взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в рамках осуществления контрольных форм, а только заслушивает информацию о результатах его контрольной деятельности. Учитывая, что деятельность Уполномоченного не является формой парламентского контроля, а Государственная Дума не участвует в его контрольной деятельности, вышеуказанные формы взаимодействия не могут быть отнесены к формам парламентского контроля. Кроме того, указанные формы не интегрированы в систему парламентского контроля, так как на законодательном уровне не закреплены способы правового реагирования Государственной Думы на информацию, полученную от Уполномоченного в указанных случаях.
Вышеперечисленные формы представляют собой правовые способы воздействия Уполномоченного на Государственную Думу посредством предоставления информации, по результатам рассмотрения которой Государственная Дума вправе (но не обязана) инициировать проведение парламентского контроля.
В-третьих, только две формы взаимодействия можно охарактеризовать в качестве форм совместной деятельности Государственной Думы и Уполномоченного, в процессе реализации которых осуществляется проверка деятельности публичных органов и организаций. К указанным формам относятся:
1) инициирование и участие Уполномоченного в парламентских слушаниях, проводимых Государственной Думой по фактам нарушения прав и свобод граждан;
2) участие Уполномоченного в процедуре парламентского расследования.
Однако если в процессе реализации первой формы совместная контрольная деятельность носит явный характер, то «совместность» второй формы не столь однозначна. В действующем законодательстве взаимодействие Уполномоченного с парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, не относится к формам парламентского контроля. Следовательно, к формам парламентского контроля невозможно отнести участие Уполномоченного в работе данной комиссии, а также участие Уполномоченного в заседании Совета Федерации при рассмотрении итогового доклада парламентского расследования.
Получается, что «взаимодействие» как совместная деятельность по контролю за функционированием публичных органов и организаций осуществляется в рамках:
1) парламентских слушаний, проводимых с участием Уполномоченного;
2) инициирования парламентского расследования на основании обращения Уполномоченного;
3) участия Уполномоченного в заседании Государственной Думы при рассмотрении итогового доклада. Остальные формы взаимодействия являются способами информирования депутатов Государственной Думы Уполномоченным о результатах своей контрольно-правозащитной деятельности.
Подводя итог рассмотрению базовых элементов, можно констатировать, что взаимодействие Государственной Думы с Уполномоченным недостаточно полно и однозначно отражено на законодательном уровне. Отсутствие четкой правовой регламентации препятствует не только эффективному контролю за деятельностью органов и должностных лиц публичной власти, но и соблюдению публичными организациями конституционных прав личности. Главной причиной, препятствующей эффективному взаимодействию, выступает недостаточная интеграция института Уполномоченного в систему парламентского контроля.
Однако, учитывая особенность правового статуса института Уполномоченного, интеграцию в систему парламентского контроля необходимо осуществить так, чтобы не лишать данный институт независимости и самостоятельности, а также сохранить «горизонтальную» модель взаимодействия с субъектами парламентского контроля.
Предлагается на законодательном уровне ввести институт Уполномоченного по правам человека в систему парламентского контроля следующим образом:
- расширить круг субъектов парламентского контроля, взаимодействующих с Уполномоченным в процессе реализации парламентского контроля. Данная поправка позволит взаимодействовать с Уполномоченным не только Государственной Думе, но и остальным субъектам парламентского контроля.
- закрепить в качестве опосредованных форм парламентского контроля предоставление Уполномоченным по результатам своей контрольно-правозащитной деятельности информации в Государственную Думу.