Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в РФ

2 Описание механизма выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в РФ

Одним из принципов бюджетного федерализма является соответствие объема расходных обязательств регионов их доходным полномочиям [1]. Если принцип нарушается, что характерно для большинства субъектов РФ, в стране должен существовать механизм корректировки этого дисбаланса. В России дисбаланс между расходными обязательствами регионов и их доходными полномочиями решается через систему межбюджетных отношений, путем предоставления территориям трансфертов в виде дотаций и субсидий из федерального бюджета. Третий вид федеральных трансфертов - субвенции, по своей сути не являются инструментом выравнивающей региональной политики, поскольку представляют собой целевое финансирование передаваемых на региональный уровень отдельных федеральных полномочий (например, федеральные выплаты безработным гражданам или финансирование лекарственного обеспечения ВИЧ инфицированных).
На рис. 1 представлена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2019 г. [10]. График показывает, что основным видом трансфертов выступают дотации, доля которых составляет 45%.



Рисунок 1 – Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2019 г.

Именно дотации являются основным инструментом сглаживания межрегиональных различий в России. Из федерального бюджета перечисляется 4 вида дотаций:
– дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
– дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов;
– дотации, связанные с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований;
– дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконур.
Два первых вида дотаций как раз и выполняют функцию сглаживания межрегиональных различий при формировании бюджетов российских регионов. 
Специфика дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ состоит в том, что они предоставляются регионам, уровень бюджетной обеспеченности которых ниже установленного минимума, определяемого Правительством РФ. В 2018 г. лишь 12 из 85 субъектов РФ не получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это, так называемые, «регионы-доноры» (Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Ненецкий АО, Тюменская, Свердловская, Московская и Ленинградская области, Татарстан, Москва и Санкт-Петербург).
Таким образом, отнесение субъектов РФ к регионам-донорам происходит не на основе сравнения того, что регион отдает в федеральный бюджет, и того, что получает, а по тому, получает ли он один из возможных трансфертов – дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности. Например, Иркутская область относится к регионам-реципиентам, другими словами - к дотационным регионам, при том, что с ее территории ежегодно перечисляется в федеральный бюджет налогов в десятки раз больше, чем она получает в виде дотаций и субсидий. По мнению автора, более справедливо разделять регионы на нетто-доноров и нетто-реципиентов, как это принято в Евросоюзе. В этом случае список российских регионов-доноров значительно расширится. Такого же мнения придерживается В.И Клисторин, предложивший относить субъекты РФ к регионам-донорам по положительному сальдо межуровневых финансовых потоков [12].
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности – наиболее обоснованный и прозрачный тип трансфертов. Эти дотации распределяются в соответствии с методикой, содержащейся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации». В основе методики лежит выравнивание финансовой обеспеченности на душу населения через сопоставление налогового потенциала территории и удорожающего коэффициента (индекса бюджетных расходов), поскольку стандартный набор бюджетных услуг в расчете на одного человека в разных частях страны может различаться в десятки раз. Так, индекс бюджетных расходов для Чукотского автономного округа в 13,5 раз выше, чем в среднем по России.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций определяется делением индекса налогового потенциала региона на индекс его бюджетных расходов.
Налоговый потенциал рассчитывается по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц, налогу на имущество организаций, акцизам, налогу на добычу полезных ископаемых и прочим налоговым доходам.
В таблице 1 представлены 10 российских регионов, получивших в 2018 г. самые большие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. На их долю приходилось 44% суммарных дотаций (283,9 млрд. руб. из 645,1 млрд. руб.).

Таблица 1 – Субъекты РФ, получившие самые большие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2018 г.
Наименование субъекта РФ Объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, млрд. руб. Доля в суммарном объеме дотаций
Республика Дагестан 59,06 9,15
Республика Саха (Якутия) 43, 94 6,81
Камчатский край 39, 35 6,09
Алтайский край 27,12 4,20
Чеченская Республика 27,07 4,19
Ставропольский край 19,20 2,97
Республика Бурятия 18,29 2,83
Республика Крым 17,71 2,74
Республика Башкортостан 16,43 2,54
Республика Тыва 15,73 2,43
Итого: 283,9 44,00

Большая часть регионов, лидирующих по получению выравнивающих дотаций, это национальные республики с низким налоговым потенциалом. Для примера, индекс налогового потенциала Республики Дагестан равен 0,224, т.е. более, чем в 4 раза ниже среднероссийского. Два региона, представленные в таблице, имеют высокие индексы налогового потенциала - это Республика Саха (Якутия) (2,482) и Камчатский край (1,440), но одновременно с этим и крайне высокие индексы бюджетных расходов (соответственно 4,479 и 5,413), что ставит их в один ряд с регионами, характеризующимися низкой налоговой базой.
В результате предоставления федеральных дотаций бюджетная обеспеченность Республики Тыва выросла в 3,4 раза, Республики Алтай и Республики Ингушетии - почти в 3 раза. Разница в уровне расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными регионами до выравнивания была 5,7 раз, а после - 2,6 раза. Таким образом, с помощью распределения дотаций уровень бюджетного неравенства снижается более чем в 2 раза, но остается крайне высоким.
Например, после распределения дотаций уровень расчетной бюджетной обеспеченности Республики Тыва в 2017 г. составил 0,667, что в