Государственное регулирование земельных отношений

Введение
Современная государственная политика регулирования земельных отношений в России - является ключевым фактором обеспечения результативности проведения общественно-политической и экономической деятельности в России, что поддерживает жизнедеятельность и выступает в качестве детерминанты человеческой культуры и общественного устройства в государстве, производства и рационального освоения его природа- ресурсного потенциала.
К сожалению, в России, пока, отсутствует системный подход к реформированию земельных отношений, законотворческий процесс в этой сфере отличается фрагментарностью и несбалансированностью. Законодательная база в сфере правового регулирования земельных отношений – это несогласованный массив нормативно-правовых актов, прежде всего подзаконного характера, не связанных между собой и которые создают предпосылки для возникновения многочисленных коллизий.
Поскольку, современная государственная политика регулирования земельных отношений должна быть направлена на достижение рационального использования и охраны земли, обеспечения продовольственной безопасности страны и создание экологически безопасных условий для хозяйственной деятельности и проживания граждан, то для решения этой научно-прикладной задачи следует подтвердить, что его решение можно обеспечить только по результатам:
а) развития теоретико-концептуальных подходов относительно формирования и реализации государственной земельной политики в ресурсных ограничениях;
б) осуществления объективного анализа результативности реализации соответствующего типа стратегического инструментария;
в) разработки адекватной реальным процессам государственной политики регулирования земельных отношений в России.
Несовершенство государственного регулирования земельных отношений и отсутствие целенаправленности их реформирования обострили природно-ресурсные проблемы обеспечения устойчивого развития государства и его регионов, в частности, это связано с ухудшение состояния почв.
Решение этих вопросов, во многих случаях, сдерживается ненадлежащей методологической основой совершенствования государственной политики регулирования земельных отношений.
Теоретическим и прикладным проблемам по определению сущности государственной политики и государственного регулирования в различных сферах деятельности посвящен ряд исследований ученых: В.Б. Аверьянова, А.Л. Валевского, М.Х. Корецкого, В.В. Микитенко, В.А. Ребкало, Л.В. Сморгунова, В.В. Тертички и др.
Относительно детального описания мероприятий и технологии реализации государственной политики регулирования земельных отношений в научной литературе представлены разработки: В.И. Андрейцева, М.М. Бахуринский, В.А. Боклаг, М.В. Бочкова, М.П. Бутко, А.Н. Гарнага, Б. Данилишина, А.С. Даниленко, Д.С. Добряка, Б.В. Ерофеева, А.И. Крысак, В.В. Лобанова, А. Мартина, А.М. Мирошниченко, Л.Я. Новаковского, В.В. Носика, А.А. Погребного, А.Л. Помаз-Пономаренко, А.М. Третьяка, М.М. Федорова, О.В. Ходакивской, И. Шарого, М.В. Левши и др.
Значительный вклад в плоскости совершенствования структуры и содержании механизма государственного управления в целом, и рационализации использования земельных ресурсов страны в частности, сделали такие ученые-экономисты: В.А. Голян, А.Е. Евграфов, Ш.И. Ибатуллин, А.В. Сакаль, А.В. Степенко, А.М. Третьяк, Р.В. Триполиць, В.Н. Хлистун, Е.В. Хлобыстов и др. Однако, пока существует острая потребность в проведении системного исследования научно-прикладных основ формирования и реализации эффективной государственной политики регулирования земельных отношений в России.
Целью работы является анализ реализации государственной политики в сфере земельных отношений.
В соответствии с поставленной целью решались следующие задачи исследования:
1. Рассмотреть земельные отношения как объект государственного управления.
2. Выделить нормативно-правовое регулирование земельных отношений на современном этапе.
3. Изучить зарубежный опыт государственного регулирования земельных отношений".
4. Рассмотреть систему государственного регулирования земельных отношений.
5. Изучить текущее состояние деятельности органов государственной власти Свердловской области в сфере регулирования земельных отношений.
6. Выделить проблемы государственного управления в сфере земельных отношений на региональном уровне.
7. Проанализировать развитие регионального законодательства в сфере земельных отношений.
8. Рассмотреть развитие системы мониторинга земель в субъекте РФ.
Объектом исследования являются земельные отношения в России на современном этапе ее развития.
Предмет исследования – деятельность органов государственной власти в сфере управления земельными отношениями.
Теоретической и методологической основой работы являются фундаментальные положения экономической теории и теории государственного управления, научные достижения отечественных и зарубежных ученых в сфере государственного управления, экономического развития национальной природоохранной системы и государственного регулирования развития земельных отношений.
Методы исследования. В работе использована совокупность методов: общенаучные методы анализа и синтеза, сравнительный анализ, формализации, системно-аналитический.
Для написания работы была использована научно-практическая и специализированная литература, освещающая данный вопрос, периодические издания и специализированные печатные издания, монографии и материалы Интернета.

Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы государственного регулирования земельных отношений

1.1. Земельные отношения как объект государственного управления

Управление земельными ресурсами — это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные ресурсы путем использования объективных закономерностей и тенденций в использовании земельных ресурсов для обеспечения их эффективного функционирования. [3, с.12]
Целью управления земельными ресурсами является обеспечение потребностей государства и общества, удовлетворяемых за счет свойств земли.
Управление земельными ресурсами — одно из важнейших направлений деятельности. Земля является необходимым условием существования человека, основой его физиологической, социальной и экономической деятельности.
По своей сути земельные правоотношения являются общественными отношениями, которые регулируются нормами российского законодательства и земельного права. В основе данных правоотношений лежит приобретение, использование и охрана земли, земельных участков, собственности. Они являются составляющей отношений, складывающихся между юридическими и физическими лицами, органами власти и прочими субъектами земельных правоотношений.
Опираясь на ст. 3 Земельного Кодекса Российской Федерации можно объяснить определение данного термина. Это правоотношения, основывающиеся на охране земельных угодий в РФ, землепользовании, а земля при этом – основа жизни и жизнедеятельности граждан Российской Федерации. Государство наделяет участников отношений очерченными, прочными правами, обеспечивает им надёжную защиту и деятельность в условиях свободного рынка. Российское законодательство по своей сути является регулятором земельных отношений с определенными свойствами, которые, упорядоченные законом, становятся юридически осмысленными.
В соответствии со статьей 6 Земельного Кодекса Российской Федерации объектами земельных правоотношений являются:
- земля, как природный ресурс;
- участки земли;
- единицы земельных участков.
Земля – главный, незаменимый объект земельных отношений.
Это часть окружающей нас природной среды, обладающая такими характеристиками, как пространство, рельеф, климат, вода, являющаяся основным способом производства в лесном и сельском хозяйстве, а также пространственной базой для размещения предприятий и субъектов всех отраслей народного хозяйства РФ. Данное определение объясняет происхождение множества всех земельных участков.
По мнению некоторых авторов, например О.И. Красова, земля, как природный ресурс не может быть объектом земельных правоотношений, ни собственностью кого-либо, ни каких-либо ещё отношений. Данный автор, поэтому, подразумевает под объектом земельных правоотношений индивидуализированную часть земли, то есть конкретный земельный участок. Под земельным участком понимается недвижимый объект, занимающий какую-нибудь определенную часть земной поверхности, имеющий характеристики, которые могут обозначить его в качестве определённой вещи (ч.3 ст.6 Земельного Кодекса РФ). Настоящий Земельный Кодекс Российской Федерации, впервые, в части 3 статьи 6 пояснил особенность земельного участка, находящегося в федеральной собственности. Основными отличительными признаками индивидуального земельного участка от земли являются: площадь, местоположение и границы данного участка. Проведение землеустройства и кадастрового учёта индивидуализирует участки в их границах.
Система управления земельными ресурсами объединяет в единое целое ряд органов власти, наделенных полномочиями для проведения работ по регулированию, принятию управленческих и других решений в отношении земельных ресурсов. Рассматриваемая система имеет структуру, в которой разграничены обязанности и сформированы задачи по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий.
Существуют определенные уровни, на которых осуществляется процесс управления в зависимости от масштаба выявленных нарушений или же в зависимости от приоритетности сохранения ресурсов, их качественных и количественных характеристик. К одним из основных задач государственного управления относятся задачи, связанные с созданием правовых и организационных предпосылок функционирования структур вне зависимости от вида права на объект, в отношении которого осуществляются управленческие действия, необходимые для реализации поставленной цели, повышения эффективности использования и охраны земельных ресурсов, сохранения и повышения экологических параметров территории управления, согласованности решений органов, осуществляющих управление, повышения качества контрольно-надзорных мероприятий [1].
Оптимизация системы управления земельными ресурсами. Функционирование деятельности органов по управлению земельными ресурсами, осуществлению государственной политики в области регулирования земельных отношений и выполнению поставленных целей необходимо, так как общество в целом не в состоянии полностью контролировать цели отдельных субъектов через их массовость и разнообразие, поэтому управление этими процессами имеет государственный характер [2].
Земельные отношения в Российской Федерации представляют собой сложный механизм государственного воздействия на отношения хозяйствующих субъектов – землепользования и государственных органов власти, включающие следующую совокупность факторов: прогнозирование, планирование, кредитование, финансирование, цены и т.д.
Среди них одними из результативных регуляторов являются налоги, арендная плата за землю и ее кадастровая цена. Эффективное управление земельными ресурсами должно базироваться на принципиально новых организационных подходах и методах регулирования земельных отношений, среди которых экономические регуляторы, которые должны иметь приоритет над административными методами.
Реформирование земельных отношений и формирование рынка земли требуют совершенствования законодательной базы по совершенствованию механизма регулирования рынка земли и новой организационной структуры, и процедуры управления земельными ресурсами. Современные принципы, определяющие землепользование рыночного типа, требуют перехода законодательно-нормативной базы по управлению земельными ресурсами от правовых, административных методов к экономическим методам. Организационно-правовая структура управления земельными ресурсами и регулирования рынка земли влияет на процесс трансформации земельных отношений и включает факторы и условия, существующих правовых и административных регуляторов, на региональном уровне.
Помимо земли, как природного достояния масс, и земельного участка, принадлежащего определенному правовому субъекту, земельное законодательство выделяет такой объект, как часть земельного участка. Субъектами земельных правоотношений являются физические, юридические лица, муниципальные образования, предприятия разных форм собственности, а также государственные институты. Под гражданами, как субъектами земельных отношений, следует принимать граждан и резидентов в том числе также лиц без гражданства (т.е. физических лиц). Права иностранных юридических лиц на покупку в собственность земельного участка трактуются в соответствии с земельным кодексом, имеющимися федеральными законодательными актами, международными договорами Российской Федерации. Субъектами земельных отношений являются:
1) владельцы земельных участков;
2) землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве бессрочного пользования;
3) землевладельцы – лица, обладающие правом пожизненного наследуемого владения;
4) арендаторы земельных участков – лица, арендующие землю по договору субаренды;
5) обладатели сервитута – лица, обладающие правом ограниченного использования чужих земель (сервитут).
Согласно Земельному кодексу, территория России делится на семь категорий земель:
 сельскохозяйственного назначения;
 населенных пунктов;
 промышленности, связи и транспорта;
 лесного фонда;
 водного фонда;
 особо охраняемых территорий;
 земли запаса.
В распределение полномочий в области регулирования земельных отношений между центром и регионами, как конституционный принцип, согласно которому земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, необходимо дополнить специальную структуру управления на уровне федеральных округов, что обосновано необходимостью сочетания в правовом регулировании земельных отношений интересов общегосударственных и региональных [6]. Административные регуляторы управления земельными ресурсами и регулирования регионального рынка земли в субъектах Российской Федерации однотипны по порядку и функциям своей деятельности. В основном они отличаются статусным уровнем органа в сфере земельных отношений (Управление, Департамент и Министерство), а также по всем регионам приоритет делается только по управлению имуществом. Региональные органы в сфере земельных отношений решают вопросы и проблемы, только обозначенные федеральным земельным законодательством, так как нет четкого распределения полномочий федерального, регионального и муниципального уровней.
Вопросы о понятии и видах объектов земельных отношений периодически возникают как в научной литературе [4], так и в судебной практике. В соответствии со ст.6 Земельного кодекса РФ [5] объекты земельных отношений подразделяются на три вида: земля как природный ресурс, объект; земельный участок; часть земельного участка. Родовым и базовым объектом является земля как природный объект и ресурс, что вытекает из содержания ст. 9 Конституции РФ [6], где земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Соответственно экологическое содержание земли является главенствующим, что, на наш взгляд, абсолютно верно. 60 - Юридические науки - International Journal of Humanities and Natural Sciences, vol. 1-3 (52), 2021 Определение земельного участка, содержащееся в ст.6 Земельного кодекса, явно говорит о том, что земельный участок это объект недвижимости и соответственно является объектом не только земельных, но и имущественных отношений (объектом гражданского права). Что касается части земельного участка, то Земельный кодек РФ, ограничивается только указанием на него. Определения части земельного участка в ст.6 Земельного кодекса РФ не содержится. В тоже время отдельные законодательные акты относят к объектам земельных отношений и иные, кроме перечисленных в ст.6 Земельного кодекса РФ. В частности Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [7] упоминает о доле в праве общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения (ст. 1). Кроме того, ст.15 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» упоминает о земельной доли, которая является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Отличие состоит лишь в том, что возникли они в результате приватизации, которая была осуществлена до вступления в силу Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Возникает несколько вопросов:
1) являются ли доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения объектом земельных отношений;
2) являются ли земельные доли объектом земельных отношений;
3) идентичны ли друг другу земельная доля и доля в праве общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Поставленные выше вопросы могли бы носить сугубо теоретический характер, если бы не возникающие судебные споры в которых так или иначе пытаются определить правовую природу доли в праве общей собственности на земли сельскохозяйственного назначения и земельной доли. Более того, актуальность этих вопросов возросла, когда Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» ввел особенности государственной регистрации сделок с земельными долями и с долями в праве общей собственности, например, отчуждение доли в праве общей собственности подлежит нотариальному заверению, а земельной доли нет
Российская Федерация молодое государство, которое резко перешло от плановой экономики к рыночной и развитием частных отношений и предпринимательской среды. Несмотря на то, что законодательство нашего государства неизбежно изменяется, модифицируется, улучшается (подстраивается под современные реалии), современное управление земельными ресурсами все еще не идеально и требует внесения многочисленных правок.
Управление земельными ресурсами в масштабах региона или даже страны является стратегически важным. Важность данного процесса отражается в том, что земля является жизненно необходимым ресурсом, который дает возможность жить, развивать промышленность, заниматься сельским хозяйством и т.д. Земля – это не только территориальный пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но и сложный социально-эколого-экономический объект управления. Земля также требует рационального использования, как и любой другой ресурс. Современное земельное законодательство представляет собой сложную систему, которая регулирует земельные отношения, в том числе и в сфере государственного управления земельными ресурсами и регулярно претерпевает изменения.
Российская Федерация молодое государство, которое резко перешло от плановой экономики к рыночной и развитием частных отношений и предпринимательской среды.
Несмотря на то, что законодательство нашего государства неизбежно изменяется, модифицируется, улучшается (подстраивается под современные реалии), современное управление земельными ресурсами все еще не идеально и требует внесения многочисленных правок. Управление земельными ресурсами в масштабах региона или даже страны является стратегически важным. Важность данного процесса отражается в том, что земля является жизненно необходимым ресурсом, который дает возможность жить, развивать промышленность, заниматься сельским хозяйством и т.д. Земля – это не только территориальный пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но и сложный социально-эколого-экономический объект управления.
Земля также требует рационального использования, как и любой другой ресурс. Современное земельное законодательство представляет собой сложную систему, которая регулирует земельные отношения, в том числе и в сфере государственного управления земельными ресурсами и регулярно претерпевает изменения. Эффективному управлению земельными ресурсами препятствуют земельные споры, экономически сложная ситуация страны, не однозначно направленная земельная политика и неясное видение будущего земельного строя. Поэтому «земельный вопрос» остается первым в политике, экономике и социальной сфере России в настоящее время.
В законодательстве и различных докумен¬тах разного уровня публичной власти и управ¬ления одновременно употребляются термины «земля», «земельные ресурсы», «почва», «зе¬мельная территория», «земельный участок», «земельное пространство», «природная среда (земельный объект)». Эти и иные термины, производные от слова «земля», содержатся Конституции РФ, кодексах, законах, в том числе Федеральном законе «Об охране окружающей среды», указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Росреестра, доку¬ментах стратегического планирования.
Некоторые исследователи, акцентируя вни¬мание на значимости земельных отношений, предлагают использовать термин «управление земельными отношениями», целью которого является обеспечение соответствия формируе¬мой системы земельных отношений объектив¬но действующим экономическим законам и законам общественного развития.
Так, в трактовке Ерофеева Б.В. механизм регулирования земельных отношений опреде¬ляется как «совокупность форм, методов, ры¬чагов и стимулов, критериев и инструментов регулирования земельных отношений, посред¬ством которых осуществляется организацион¬ное и экономическое воздействие на субъекты и объекты земельных отношений, обусловлен¬ные целями регулирования, направленными на обеспечение максимального уровня развития аграрного сектора экономики».
Однако, как справедливо отмечает Е. А. Галиновская, «земельное законодательство в на¬стоящее время концептуально сосредоточено на урегулировании использования и перерас¬пределения (включая оборот) не земельного фонда государства в целом, а его отдельных ча¬стей, обеспечить баланс правового регулирова¬ния использования которых при таком подходе и тем более сформировать правовые условия комплексного стратегического планирования или реализации общегосударственной земель¬ной политики, конечно, сложно».
Если говорить о стратегировании земле¬пользования в научно-прикладном значении, то любые идеи, концепции, задачи и цели будут значимыми как конкурентные идеи. Но мы рас¬сматриваем стратегии как нормативные акты, как часть законодательного и управленческого поля. А это уже область юриспруденции, права, законотворчества, которая предполагает осо¬бые формы ответственности.
Нельзя согласиться с позицией авторов мно¬гочисленных стратегий и концепций «развития» страны (регионов), основанных на попытках применения эконометрических подходов к стратегическому планированию использования земельных ресурсов. Многочисленные приме¬ры — от бесплатного предоставления «восточ¬ного гектара» до генеральных планов городов, различных территориальных схем расселе¬ния — показывают, что как современные кон¬цепции землепользования, так и практические меры, направленные на «рационализацию» землепользования, неэффективны. Причин несколько:
— несовершенство законодательства и право¬применения в области стратегического тер¬риториального планирования;
— непродуманность (или ошибочность) кон¬цепции о пространственном развитии как системе городского расселения или функ-ционирования агломераций;
— низкая эффективность инструментов и про¬тиворечивость землепользования с точки зрения агрокомплекса, экологии, промыш-ленности, регионального, городского и посе¬ленческого, демографического развития;
— отсутствие четкого понимания того, что под¬готовка, принятие любой стратегии (особен¬но землепользования) — это прежде всего осознание слабых сторон субъектов плани¬рования, невозможности решить проблему иным путем, высокий риск ошибочности целей, задач, условий реализации принятой стратегии.
Существует несколько принципиальных по¬зиций, которые практически не исследованы и не востребованы в практике стратегирования, что приводит или может привести к ошибкам при подготовке документов стратегического планирования в области землепользования, земельных (земельно-имущественных) отно¬шений. К ним можно отнести отсутствие:
— оценки высоких рисков стратегического плана как документа и как целеполагания (определения направлений, целей и прио¬ритетов развития);