Проблемы и перспективы повышения уровня финансовой автономии муниципалитетов (российский и зарубежный опыт)

ВВЕДЕНИЕ
Тема исследования весьма актуальна в связи с той решающей ролью, которую местное самоуправление играет в создании благоприятных условий для оптимального распределения ресурсов внутри экономики страны и решении вопросов, связанных с жизнеобеспечением населения. Одним из условий экономического и социального развития страны и ее регионов является совершенствование действующего порядка финансового обеспечения муниципальных образований и формирование эффективного механизма управления местными финансами. Финансовое состояние муниципальных образований является определяющим фактором их экономического потенциала, текущих и перспективных возможностей развития, выполнения обязательств, реализации бюджетной политики.
Несмотря на то, что в последние десятилетия в России проводятся бюджетные реформы и преобразования в системе местного самоуправления для увеличения финансовой базы и самостоятельности муниципальных органов власти, органы местного самоуправления продолжают сталкиваться с проблемами сбалансированности бюджетов, достижения высокого уровня собственных доходов и снижения устойчивости долга. Поэтому необходимо реализовать меры по обеспечению платежеспособности муниципальных образований.
Основные направления региональной и муниципальной финансовой политики в настоящее время сосредоточены на обеспечении и поддержании бюджетной устойчивости, сбалансированности и повышении финансового потенциала муниципальных образований, а также решении стратегических задач обеспечения социально-экономического развития и повышения инвестиционной привлекательности. Отсюда важнейшей задачей научного исследования является осмысление теоретических положений финансовой и бюджетной платежеспособности муниципальных образований, разработка практических рекомендаций, обоснование методов ее обеспечения.
Степень разработанности проблемы складывается из работ отечественных ученых, которые служат научно-методической основой исследования. Сущность муниципальных финансов, особенности и принципы их функционирования рассматриваются в трудах Е.А.Качановой, Н.М. Климентьевой, А.В. Максимова, Н.П. Пешина, Р.Г. Сомоева, И.В. Ускова и др. вопросы несостоятельности муниципалитетов и адаптации зарубежного опыта банкротства территорий были рассмотрены В.А. Тарасовым, Н.Э. Шишкиной и др.
Проблематика, связанная с развитием финансовой самостоятельности муниципалитетов в контексте бюджетного федерализма, и повышением эффективности управления финансами муниципальных образований, нашла отражение в трудах М.П. Афанасьева, А.Г. Атаевой, Т.В. Грицюк, Н.Г. Ивановой, Н. А. Истоминой, Е. А. Качановой, Г. Н. Куцури, С.П. Кюрджиева, Н.И. Ляховой, В.А. Максимова, Б.Т. Моргоева, В.Г. Панскова, С.В. Перфильева, Г.Б. Поляка, Л.В. Пригоды, В.И. Самарухи, А.В. Силуанова, Т.В. Сорокиной, Д.Ю. Федотова и др.
Несмотря на накопленный опыт и достижения в изучении формирования муниципальных финансов, органы местного самоуправления в России по-прежнему сталкиваются с финансовой незащищенностью. Поэтому возникает необходимость научного обоснования и разработки механизма обеспечения их финансовой и бюджетной состоятельности, что обусловило выбор темы, цели, задач и структуры диссертации.
Целью исследования является разработка теоретико-методических положений обеспечения финансово-бюджетной состоятельности муниципальных образований и механизма ее обеспечения в условиях трансформации межбюджетного регулирования, повышения финансовой самостоятельности, совершенствования бюджетного планирования на муниципальном уровне.
Для достижения этой цели определены следующие задачи:
1. Определить содержательные характеристики понятия финансово-бюджетной состоятельности на основе теоретико-методологической базы исследования финансово-бюджетной состоятельности муниципальных образований.
2. Обосновать использование специальных методов управления муниципальными финансами при разработке механизма обеспечения финансовой и бюджетной состоятельности муниципальных образований с учетом зарубежного опыта и современных российских тенденций.
3. Изучить влияние финансово-бюджетного состояния муниципальных образований на финансирование социальной сферы и бюджетную обеспеченность населения на основе анализа приоритетности социально значимых расходов и финансирования муниципальных услуг.
4. Разработать комплекс практических мер и методических рекомендаций по повышению финансовой самостоятельности и оценить ее в контексте создания условий для обеспечения финансовой и бюджетной состоятельности муниципальных образований.
5. Предложить направления совершенствования межбюджетного регулирования и качества бюджетного планирования при реализации программно-целевого метода на муниципальном уровне на основе реальной диагностики и оценки финансово-бюджетного состояния муниципальных образований.
Объектом исследования являются процессы, связанные с созданием и реализацией механизма, обеспечивающего финансовую и бюджетную платежеспособность муниципальных образований.
Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе обеспечения финансово-бюджетной состоятельности муниципальных образований путем комплексного применения специализированных методов управления муниципальными финансами.
Исследование основано на законодательных и иных правовых документах, официальной информации органов государственной и муниципальной власти в России, статистических данных и отчетах Министерства финансов Российской Федерации и финансовых органов на региональном и муниципальном уровнях. Также использовались мнения экспертов из исследовательских центров и интернет-ресурсов.
В качестве инструментально-методологического аппарата исследования использовались методологические принципы институционального подхода, наряду с общенаучными методами познания, статистическими методами, методом экспертных оценок.
Теоретическая значимость данного исследования заключается в обосновании теоретико-методологических положений, обеспечивающих финансово-бюджетную состоятельность муниципальных образований. Это способствует развитию теории муниципальных финансов и расширяет современные научные представления о том, как эффективно управлять муниципальными финансами.
В первой главе рассмотрены теоретические аспекты формирования механизма финансовой автономии муниципальных образований, состояние муниципальных финансов как основы деятельности местного самоуправления, механизм обеспечения финансово-бюджетной состоятельности на муниципальном уровне, а также зарубежный опыт управления финансово-бюджетной состоятельностью муниципальных образований. Во второй главе рассматриваются методические аспекты комплексной оценки состояния муниципальных финансов, количественная оценка факторов обеспечения финансово-бюджетной состоятельности муниципальных образований, финансовое положение муниципальных образований и измерение риска их финансово-бюджетной несостоятельности, и влияние финансово-бюджетного состояния муниципальных образований на финансирование социальной сферы и бюджетную обеспеченность населения. Третья глава посвящена практической реализации механизма финансовой автономии муниципальных образований, приводятся рекомендации по оценке и повышению финансовой самостоятельности муниципальных образований, предлагаются пути совершенствования инструментов межбюджетного регулирования в регионе, а также обеспечения финансово-бюджетной состоятельности муниципальных образований на основе эффективного бюджетного планирования. В заключении сформированы выводы из проведенного исследования.


 
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ФИНАНСОВОЙ АВТОНОМИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
1.1. Состояние муниципальных финансов как основа деятельности местного самоуправления
Муниципальные финансы играют важнейшую роль в деятельности местного самоуправления. Финансовые ресурсы муниципалитета определяют его способность предоставлять основные услуги своим жителям и осуществлять инфраструктурные проекты, которые способствуют благополучию и развитию сообщества.
Финансовые ресурсы муниципалитета поступают из различных источников, таких как налоги, сборы, гранты и ссуды. Муниципальное правительство несет ответственность за управление этими ресурсами и обеспечение их эффективного и действенного использования. Муниципальные бюджеты должны составляться и утверждаться ежегодно, и они должны отражать приоритеты и потребности общества .
Состояние муниципальных финансов оказывает значительное влияние на способность муниципалитета предоставлять основные услуги своим жителям. Муниципалитет с сильным финансовым положением может инвестировать в новые инфраструктурные проекты, поддерживать существующие объекты и предлагать своим жителям ряд услуг. С другой стороны, муниципалитет со слабыми финансами может столкнуться с трудностями при предоставлении основных услуг и, возможно, будет вынужден делать трудный выбор в отношении того, каким услугам отдать приоритет.
Эффективное управление финансами имеет важное значение для долгосрочной устойчивости муниципалитета. Это требует тщательного планирования, мониторинга и отчетности для обеспечения эффективного и результативного использования финансовых ресурсов. Муниципалитеты также должны быть прозрачными и подотчетными в своем финансовом управлении, чтобы завоевать доверие жителей и заинтересованных сторон.
Таким образом, состояние муниципальных финансов является решающим фактором в деятельности местного самоуправления. Эффективное управление финансами позволяет муниципалитетам предоставлять основные услуги и реализовывать проекты, способствующие благополучию и развитию их сообществ.
Состояние муниципальных финансов включает ряд факторов, влияющих на финансовые ресурсы, управление и устойчивость муниципалитета. К числу ключевых факторов, учитываемых при оценке состояния муниципальных финансов, относятся:
• Источники доходов: виды и суммы доходов, которые генерирует муниципалитет, включая налоги, сборы, гранты и другие источники .
• Расходы: расходы, связанные с предоставлением основных услуг, поддержанием инфраструктуры и осуществлением новых проектов.
• Планирование и исполнение бюджета: процесс разработки и исполнения бюджета, который отражает приоритеты и потребности сообщества.
• Финансовый менеджмент: стратегии и методы, используемые для эффективного управления и распределения финансовых ресурсов, включая бухгалтерский учет, отчетность и аудит.
• Управление долгом: управление муниципальным долгом, включая заимствование, погашение и рефинансирование.
• Резервные фонды: Создание и управление резервными фондами для покрытия непредвиденных расходов или дефицита доходов.
• Финансовая прозрачность и подотчетность: уровень прозрачности и подотчетности в управлении финансами, включая отчетность перед заинтересованными сторонами и общественностью.
Эти факторы взаимосвязаны и могут оказывать существенное влияние на финансовое положение и устойчивость муниципалитета. Прочное финансовое положение требует эффективного управления и планирования доходов и расходов, прозрачности и подотчетности в финансовом управлении, а также тщательного управления задолженностью и резервными фондами.
Муниципалитеты получают доходы из различных источников, включая налоги на имущество, налоги с продаж, сборы с пользователей, гранты и другие источники. Типы и объемы доходов, которые генерирует муниципалитет, могут оказать существенное влияние на его способность предоставлять основные услуги и осуществлять новые проекты. Например, если муниципалитет в значительной степени зависит от налогов на недвижимость и испытывает снижение стоимости собственности, он может испытывать трудности с получением достаточного дохода для поддержания своих услуг и объектов.
Муниципалитеты несут расходы, связанные с предоставлением основных услуг, поддержанием инфраструктуры и осуществлением новых проектов. Уровень расходов, необходимых для удовлетворения потребностей сообщества, может значительно варьироваться в зависимости от размера и демографических характеристик муниципалитета . Эффективное управление расходами требует тщательного планирования, определения приоритетов и мониторинга для обеспечения эффективного распределения ресурсов.
Муниципалитеты обязаны готовить и утверждать годовой бюджет, отражающий приоритеты и потребности сообщества. Процесс планирования бюджета включает в себя оценку потребностей в доходах и расходах, установление приоритетов и соответствующее распределение ресурсов . Эффективное исполнение бюджета требует постоянного контроля и отчетности, чтобы гарантировать, что ресурсы используются по плану и что любые необходимые корректировки вносятся своевременно.
Эффективное управление финансами требует разработки надежной финансовой политики и практики, включая бухгалтерский учет, отчетность и аудит. Муниципалитеты должны обеспечить наличие соответствующих финансовых систем и процедур для эффективного и действенного управления финансовыми ресурсами. Это включает в себя установление надлежащего внутреннего контроля для предотвращения мошенничества и обеспечения точности финансовой отчетности.
Муниципалитетам может потребоваться занять деньги для финансирования инфраструктурных проектов или других инициатив. Эффективное управление долгом требует тщательного планирования, чтобы обеспечить ответственное заимствование и устойчивое управление долгом. Это включает в себя мониторинг уровня долга, установление соответствующих графиков погашения долга и рассмотрение влияния долга на финансовую устойчивость в будущем.
Муниципалитеты могут создавать резервные фонды для покрытия непредвиденных расходов или дефицита доходов. Эффективное управление резервными фондами требует тщательного планирования, чтобы обеспечить наличие средств, когда это необходимо, и их использование по назначению. Это включает установление соответствующих политик и процедур для управления резервными фондами, мониторинг остатков резервных фондов и обеспечение ответственного использования резервных фондов.
Муниципалитеты должны быть прозрачными и подотчетными в своем финансовом управлении, чтобы завоевать доверие жителей и заинтересованных сторон. Это включает в себя предоставление регулярных финансовых отчетов, предоставление финансовой информации общественности и обеспечение того, чтобы методы управления финансами соответствовали применимым законам и правилам. Муниципалитеты также должны обеспечить выполнение своих фидуциарных обязанностей по управлению финансовыми ресурсами в наилучших интересах общества .
Система местного самоуправления в России состоит из двух уровней управления, при этом территориальной основой служат муниципальные образования разного типа. К первому уровню относятся муниципальные и городские округа (включая внутригородские округа), ко второму уровню - городские и сельские поселения, а также внутригородские округа. Эти субъекты расположены в пределах законодательно установленных границ муниципального образования и осуществляют свою деятельность за счет имущества муниципального образования, имущественных прав и местных бюджетов.
Однако достижение стратегических целей, поставленных перед муниципалитетом, требует достаточных финансовых ресурсов для принятия самостоятельных решений и удовлетворения потребностей жителей. Этого можно достичь за счет минимизации затрат на предоставление общественных благ и эффективного распределения ограниченных ресурсов государственного сектора экономики.
На теоретические представления о природе и функциях муниципальных финансов влияют различные факторы, в том числе формирование и развитие финансовых школ и научных взглядов в области государственных финансов, историческое развитие общества, государственных институтов, государственных, экономических и территориальных устройств в стране. Многие экономисты и ученые изучали сущность, роль и особенности муниципальных финансов, и их трактовки предполагают, что в основе этого понятия лежит система экономических и денежных отношений. Эти отношения используются для формирования, распределения и использования национального дохода и финансовых ресурсов, создания централизованных фондов для выполнения муниципальными органами своих функций, повышения качества жизни населения.
Муниципальные финансы являются составной частью финансовой системы страны и связаны с финансовыми отношениями между органами местного самоуправления, органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и физическими лицами. Бюджетные средства, ценные бумаги, кредит и другие ресурсы составляют материальную и стоимостную основу муниципальных финансов, объединяющую денежные доходы и поступления, накопленные в распоряжении местных администраций для обеспечения нужд муниципального образования и его сообщества. Финансово-бюджетные потоки между субъектами разной направленности и интенсивности составляют основу муниципальных финансовых отношений, при этом распределение местных общественных благ осуществляется путем закрепления финансово-бюджетных потоков за каждым уровнем бюджетной системы. Для реализации функций и задач местного самоуправления крайне важно сформировать оптимальную структуру и обеспечить рациональное движение потоков финансовых ресурсов.
Местный бюджет является центральным элементом финансово-бюджетных потоков на муниципальном уровне. Его доходы, полученные в результате процессов перераспределения, служат финансовыми ресурсами муниципалитета. При этом расходная часть бюджета отражает социальную направленность и значение местного самоуправления в публично-властной структуре государства .
Формированию финансовых и бюджетных потоков в муниципальных образованиях способствуют различные субъекты, в том числе федеральные, региональные и местные органы власти, учреждения муниципального бюджетного сектора, банки, предприятия различных форм собственности, население. Эти финансовые потоки можно классифицировать как внутренние или внешние по отношению к муниципалитету и как входящие или исходящие по отношению к субъектам, которые их генерируют.
Внешние финансовые потоки для большинства муниципальных образований представляют собой финансовую помощь из федерального и региональных бюджетов в виде межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов. К внутренним финансово-бюджетным потокам относятся налоговые и неналоговые платежи в бюджет, платежи в пользу учреждений, населения, предприятий муниципального образования.
Ненадлежащее управление местными финансами может привести к нерациональному движению финансовых и бюджетных потоков, вызывая нарушение финансового баланса. Теоретическая основа управления местными финансами охватывает субъект, объект, механизм управления и принципы эффективного функционирования муниципальных финансов. Объектом управления являются муниципальная собственность, финансовые ресурсы и финансовые отношения, определяющие движение финансовых и бюджетных потоков на местном уровне. Органы государственной власти, финансовые институты, государственный сектор и другие субъекты управления оказывают целенаправленное воздействие на объект управления. Механизм управления включает в себя методы, рычаги, инструменты,