Совершенствование контроля закупок для государственных и муниципальных нужд в целях экономической безопасности государства

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Система государственных закупок – это основной элемент рыночной экономики, механизм эффективного использования бюджетных средств.
Источник финансирования государственных закупок – бюджетные средства, составляющие треть консолидированного бюджета страны. Это меньше показателя зарубежных стран.
При этом вопрос методологии контроля при использовании бюджетных средств в государственных закупках в литературе остается неизученным.
Риски при использовании бюджетных средств в государственных закупках могут возникать на всех стадиях закупочного процесса и представляют собой:
 коррупционные риски при формировании заказа;
 при выборе способа размещения заказа;
 при рассмотрении заявок;
 при заключении контракта;
 при исполнении заказа.
Сфера государственных закупок особенно коррупциогенна, что вызывает необходимость борьбы с коррупцией согласно Указу Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы» [8], Письму Минэкономразвития России от 16.12.2016 № Д28и-3316) «О механизмах, направленных на снижение коррупционных рисков и злоупотреблений в сфере госзакупок» [11] и Письму Минэкономразвития России от 27.10.2016 № Д28и-2860) «О мерах по снижению коррупционных рисков и злоупотреблений в сфере госзакупок» [12].
Данная сфера отличается высокой степенью политизированности, чему способствуют триллионные объемы государственных расходов и большие потери от коррупции. Коррупционный риск требует снижения, для чего можно обратиться к зарубежному опыту, например, Конвенции ООН против коррупции [1] и опыту применения методов дисквалификации, тестирования коррупционных действий и др.
Рост числа правонарушений в сфере также вызван недостаточно эффективным законодательным регулированием следующих ситуаций:
1) усложнение или упрощение процедур определения поставщика без необходимого обоснования;
2) дискриминационные критерии допуска и отбора поставщика или отсутствие необходимых критериев допуска и отбора поставщика при закупке экспертных и репутационных объектов;
3) неверный выбор способа размещения заказа;
4) коррупционные риски особенностей процедур государственных закупок.
Данное исследование актуально потому, что: 1) освещает малоисследованную на примере отечественных субъектов проблему; 2) позволяет решить ряд практических задач на основе полученных в исследовании выводов.
Проблема исследования заключается в том, что низкая эффективность использования средств при осуществлении государственных закупок является одним из основных препятствий на пути развития российского общества и экономики. Для решения данной проблемы следует принимать меры, среди которых – разработка методологии контроля заказчиков и использование средств при осуществлении государственных закупок.
Степень научной разработанности проблемы. В процессе исследования нами были изучены работы различных авторов, таких как: Плисова А.Б., Газгиреев Э.Д., Зибзеева Е.В., Бородовский М.Б, Новичкова О.Е., Шашкова А.В. [55] и др.
Объект исследования закупки для государственных и муниципальных нужд федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Новосибирский национальный исследовательский государственный университет».
Предмет исследования контроль закупок для государственных и муниципальных нужд в целях экономической безопасности государства.
Целью исследования является поиск путей совершенствования контроля закупок для государственных и муниципальных нужд в целях экономической безопасности государства.
Задачи, требующие решения для достижения данной цели:
изучить теоретические аспекты формирования систем контроля при использовании бюджетных средств в государственных и муниципальных закупках;
провести комплексную оценку эффективности системы контроля закупок для государственных и муниципальных нужд на примере название организации;
выработать предложения по повышению эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд.
Методы исследования. В исследовании использовались следующие методы: системный; структурный; функциональный; информационный; аксиоматический; выборочный; методы синтеза и анализа.
 
1 Теоретические аспекты формирования систем контроля при использовании бюджетных средств в государственных и муниципальных закупках
1.1 Понятие и сущность государственных закупок, правовая основа осуществления государственных закупок

Место и роль государственных закупок в жизни страны возрастает, что подтверждают данные статистики и что вызывает необходимость актуализации определения понятия и сущности государственных закупок. Согласно данным единой информационной системы (ЕИС) общая сумма государственных контрактов составила 5403,4 млрд. руб., а затем – 6304,5 млрд. руб.
Также существует статистика по видам: электронный аукцион – 56,8 %, единственный поставщик – 23,5 %, открытый конкурс – 13 %, конкурс с ограниченным участием – 4 %, запрос предложений – 1,3 %, запрос котировок – 1 %, иные способы – 0,4 % [52, c. 67].
Согласно мнению Сергеевой О.В. государственные закупки – это процесс, цель которого заключается в достижении определенного результата (приобретения требуемого количества материальных ресурсов установленного качества) при минимальных затратах [48, c. 38].
Соответственно, управление закупками это совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на процедуры торгов.
Данные определения представляются слишком узкими и не отражающими особенности, принципы и характеристики института государственных закупок.
Объясняется это тем, что правовая база государственных закупок продолжает изменяться и совершенствоваться, как и научные исследования по теме.
Так, например, Е.М. Тужилова-Орданская отмечает отсутствие в законе определения государственных и муниципальных нужд, что вызывает противоречия в трактовании термина и, в результате, не учитываются частно-хозяйственные интересы органов власти.
Автор предлагает установить четкие критерии общеполезности интересов.
Исследованием понятия и признаков государственных закупок и их видов занимались многие авторы.
Например, Азриелян А.Н. дает следующие определение подрядных торгов: «форма размещения заказов на строительство объектов путем подбора на конкурсной основе претендентов – строительных, строительно-монтажных, проектных и других организаций – на выполнение комплекса работ по соответствующим видам деятельности в строительном комплексе».
Асаул А.Н. предлагает следующее определение подрядных торгов: «форма размещения заказов на строительство, предусматривающая выбор подрядчика для выполнения работ и оказания услуг на основе конкурса». Главный критерий в данном определении – срок работы.
Вахмистров А.И., исследуя государственный заказ, включает в определение принципы гласности, равноправия, информационного обеспечения, взаимовыгодности и конкуренции.
Булей Н.В. в качестве определяющего критерия подрядных торгов приводит повышение эффективности деятельности строительных организаций на основе разработки их стратегии и повышения конкуренции на рынке.
Остальные авторы Грахов В.П., Чуйкова Н.С., Зеленцов Л.Б., Рыльков И.И. и др. дают схожее определение подрядных торгов: форма размещения заказа для выбора подрядчика на конкурсной основе.
Различия в определениях заключаются в факторах, на которые обращается внимание.
Термин «тендер» синоним терминов конкурсы или торги. Под данным термином могут подразумеваться и внеконкурсные (но конкурентные) процессы, например, запросы предложений, запросы цен, аукционные запросы [47].
Тендеры (англ. tender - предложение) представляют собой конкурентный способ размещения заявок, оказания услуг, выполнения работ по определенным условиям. Тендеры должны быть проведены с указанием:
 времени проведения торгов;
 места проведения торгов;
 формы торгов;
 предмета торгов;
 порядка проведения;
 порядка оформлении участия;
 порядка выбора победителя;
 минимальной цены.
Данный процесс регламентируется следующими НПА [54, c. 51]:
1. Общегражданским законодательством:
a) Гражданский кодекс (ст. 435-437, 447-449, 702-729, 740-778) [3];
b) Бюджетный кодекс (ст. 72) [4];
c) Градостроительный кодекс (гл. 6) [5].
2. Федеральным законодательством:
а) Федеральный закон от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [2];
b) Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6];
с) Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [7].
3. Специальными нормами:
a) Постановление Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1 «Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации» [9];
b) Постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства» [10].
Приведем формы осуществления торгов. Молчанов А.В. считает, что единая классификация торгов на сегодняшний день отсутствует [33, c. 52]. Согласно п. 4. ст. 447 ГК РФ торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом.
Самой распространенной формой является электронный аукцион, в процессе которого участники контактируют с организатором торгов через оператора электронной торговой площадки (ЭТП), который занимается получением, обработкой и размещением на площадке информации и документов, организацией аукциона. По мнению Геллер А.Я., данная форма развивается наиболее динамично.
Писарев В.В. считает, что с помощью ЭТП возможно объединить в одном торговом пространстве стороны торговых отношений – поставщиков и покупателей.
Заказчик публикует извещение о проведении электронного аукциона для всех заинтересованных лиц в единой информационной системе (ЕИС) и на сайте www.zakupki.gov.ru (в случае проведения государственных торгов), и на сайте той электронной площадки проведения аукциона.
Участники торгов должны иметь аккредитацию на электронной площадке, для доступа ко всем аукционам площадки.
Для оповещения о новых конкурсах можно подключить сервис «Контур.Закупки», где можно настроить шаблоны запросов обо всех аукционах и получать на электронную почту уведомления. На подготовку и подачу на площадку заявки дается 7 дней при сумме контракта до 3 млн. руб. и 15 дней при сумме более 3 млн. руб.
Заявка на электронный аукцион включает две части:
 предмет торгов;
 участник торгов.
Участник должен подготовить и направить обе части заявки. Заказчик получает части по отдельности.
Сначала заказчик должен провести оценку первых частей заявки для выдачи разрешения на участие в ценовом соревновании по снижению цены. Срок данного этапа составляет 7 дней. Оценка проводится обезличено.
В режиме онлайн проводится ценовое соревнование, в результате которого осуществляется выбор самой низкой ценой закупки. Затем в течение трех дней изучаются вторые части заявок.
Если вторая часть заявки с самой низкой ценой подходит по всем требованиям, то оферент становится победителем. При проведении открытого конкурса извещение публикуется в ЕИС на сайте www.zakupki.gov.ru.
На подачу заявлений дается 20 дней.
Электронные торговые площадки позволяют снизить затраты на проведение торгов и нивелировать факт территориальной удаленности участников [57].
Другими преимуществами проведения электронных торгов является:
 экономичность, поскольку заказчик лишь оплачивает тариф электронной площадки, а организацию торгов проводит оператор площадки;
 любой желающий подрядчик может принять участие в торгах;
 отсутствует необходимость отправки пакета документов каждому оференту. Достаточно один раз загрузить документы в систему;
 большое количество электронных площадок расширяет выбор торгов;
 минимизация коррупции и сговора участников.
Существуют федеральные и коммерческие электронные площадки. На федеральных размещаются тендеры для федеральных и муниципальных нужд, в которых заказчик государство. Такими площадками являются [37]:
 Сбербанк АСТ (sberbank-ast.ru);
 Государственная тендерная площадка Росэлторг (roseltorg.ru);
 Электронная площадка торгов РТС тендер (rts-tender.ru);
 ММВБ – Национальная электронная площадка (etp-micex.ru);
 Электронная торговая площадка Заказ РФ (zakazrf.ru);
 Российский аукционный дом (с 31.12.2016).
Данный перечень площадок размещает тендеры в рамках 44-ФЗ. Подрядчик при победе в таких торгах значительно повышает свою репутацию.
Коммерческие электронные площадки руководствуются 223-ФЗ. Число коммерческих электронных площадок гораздо больше. Они разделяются по различным признакам: отрасль деятельности, регион и др. Коммерческие электронные площадки всегда взымают плату с заказчика, с исполнителя – согласно регламенту.
Плата может зависеть от отрасли и региона. Летникова Е.И. в качестве наилучшей формы государственных закупок называет проведение конкурса. По ее мнению, конкурс позволяет соблюсти следующие принципы государственных закупок:
 открытость и прозрачность;
 поддержание конкуренции;
 обеспечение профессионализма заказчиков;
 стимулирование инноваций;
 повышение качества и эффективности осуществления государственных закупок;
 использование национального режима;
 соблюдение особенностей закупок для разных учреждений при единстве системы государственных закупок.
Заявка может быть подана непосредственно по месту нахождения заказчика, или направлена по почте. Форма заявки на конкурс – запечатанный конверт.
Конкурс дает возможность выбора самого выгодного предложения как по цене, так и по остальным условиям контракта. Открытый конкурс позволяет осуществить выбор поставщика по различным параметрам – цене, квалификации и гарантиям [35].